论新时代我国煤工尘肺病患者索赔障碍及破解

摘 要 近些年，尘肺病患者维权新难题不断出现，在申请职业病待遇和索赔过程中要面对很多障碍，包括制度障碍、资本障碍、权力障碍。在全面建成小康社会的征程中，不落下任何一个群体，使全体中国人过上美好生活。破解尘肺病患者索赔障碍刻不容缓，应在转变职业病防治制度的构建思路、简化尘肺病患者的权益救济程序、建立职业病诊断认定制度的社会监督系统等方面下功夫。

关键词 煤工 尘肺病 索赔障碍 破解

作者简介：余开来，福建君来律师事务所主任，律师，主要从事劳动法、民法、刑法等研究。

中图分类号：D920.4                                                        文獻标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.183

我国是世界上最大的煤炭生产国和消费国，2018年中国大陆共开采了35.46亿吨的煤炭，接近全球煤炭总产量的一半，在全球各国中排名第一。尘肺病在我国的职业病中已经居于首位，而煤工尘肺病又成为我国职业病的“第一杀手”，估计数量已超过百万之众。我们发现，近些年，尘肺病患者维权的各种难题不但没有解决，反而有恶化的趋势，特别是在尘肺病新病例（包括官方统计的病例和我们了解到而官方尚未统计到的病例）迅速增加之后，这些问题已经形成了患者索赔的巨大障碍，使他们维权的道路变得愈加崎岖艰难。笔者以对个案当事人的访谈记录、当事人索赔的法律文书以及媒体的相关报道为研究资料，揭示这些障碍的形成原因，并提出破解障碍的新思路。

一、煤工尘肺病患者维权之路三大障碍分析

（一）制度障碍

现行职业病待遇的申请制度并未对农民工已经成为尘肺病患者主体的这个特点予以考虑，也未顾及尘肺病的发病机理。现实中，农民工们既缺乏基本的职业病防治知识，又在劳动过程中缺少基本的防尘装置和防护用品，他们中的大部分人在出现尘肺病初期症状后，已经被雇主以强制或者欺骗的手段解除了劳动关系，当尘肺病经过潜伏期出现临床症状后，以现存劳动关系为设计原则的法律法规就成为了患者申请职业病有关待遇的制度性障碍。他们不得不自己负担难以预期的诊断和治疗费用，又因与雇主并无现存的劳动关系而无法获得后续治疗费用，在申请工伤认定时，更会因地方政策的限制而失去申请资格。这些障碍使患者在病情发展之后，无法获得有效的救治，只能重新提起劳动争议仲裁和审判程序，将自己残存生命的延续寄托于繁琐冗长的程序之上，对于那些处在死亡边缘的尘肺病患者来说，这是极不公正的。

（二）资本障碍

在尘肺病患者维权的道路上，缺少道德、法律、工人集体力量约束的雇主成为了资本障碍的主要构筑者，他们利用了法律允许的空间和法律本身的漏洞，采取一切尽可能的手段，逃避本应承担的责任。对从事接尘作业的工人定期进行身体检查和离厂检查本是法律规定的一项责任，这一规定被雇主用作查出早期尘肺病患者的手段;解除劳动关系本是市场经济中雇佣双方的一种正常行为，这一行为也被雇主用作抛弃早期尘肺病患者的一种方式;甚至企业搬迁、名称更换、法人变更、资本合并等等商业运作形式都可以成为雇主逃避赔偿责任的途径。雇主们充分利用了尘肺病潜伏期长、患者缺少相关知识等特点，借空间与时间的差异，为患者索赔制造出种种障碍。那些称霸一方的雇主，更可利用与当地官员织就的关系网络，公开蔑视法律，视现行的规章如无物，直接拒绝承担赔偿责任。

（三）权力障碍

进入本世纪以来，新发尘肺病病例的迅速增长是政府片面强调经济发展，忽视社会公正和劳工权益的一种后果，而在患者的维权道路上，这种恶劣后果的影响依然存在。那些持有职业病诊断鉴定、工伤认定、劳动能力评定、职业病待遇核算、劳动争议仲裁、司法审判等各种权力的当权者们，在雇主的金钱贿赂与权势威胁之下，将本来应当简便、公正的程序变成了患者索赔难以逾越的障碍。在这些程序中，制度的刚性与缺陷因权力持有人的操作而得以放大，异地职业病防治医院的诊断证明不被企业所在地的机构认可;资本的无良与趋利避害本性因权力持有人的操作被涂上了“合法”的色彩;仲裁和司法机构将雇主解除与早期尘肺病患者劳动关系的行为引为驳回患者请求的“正当理由”。当本来只有四个步骤的程序因制度、资本和权力的障碍被演变为22个步骤之后，使索赔最长时间长达1149天，而且不含前期劳动关系确认和后期强制执行时间。也许，职业病诊断和工伤认定程序的设计者们希望赋予这套程序以简便、公正且具有刚性的特征，而在当权者对资本有意偏袒或者有所顾忌的时候，程序具有的刚性特征恰恰为他们提供了一个可以“弄权”的空间，他们可以将这套简便的程序演变为复杂的步骤、也可以将其打造成职业病患者索赔中无法逾越的障碍，更可以将其开辟为“官商勾结”的交易场。当因当权者的舞弊迫使一个Ⅲ期尘肺病患者不得不使用“开胸验肺”的方式来证明自己患有尘肺病的时候，我们已经难以再将当权者们的行为定义为“行政不作为”或者“渎职”或者“玩忽职守”，这些人的所作所为令我们想到的是，一群冷血的人在对一群无助的人持续的恶意戏弄。

二、改变我国目前尘肺病患者索赔障碍的构思

（一）转变职业病防治制度的构建思路

一是为接尘工人建立受雇档案。对具有法人资格的企业，应仍然要求它们按照《职业病防治法》的规定，在政府有关部门监督和指导下，建立法律规定的一切制度;对那些不具有法人资格的小作坊、小矿井，小工厂，则由政府有关部门予以监管。二是定期进行尘肺病普查。中央政府应当对这类职业病有定期进行普查的规划与计划，并将普查的重点设定在从事高粉尘作业的私营中小企业，将在这类企业从事接尘作业的农民工作为普查的重点对象。普查应当以3-5年为一个周期，由政府和雇主共同负担普查的费用。对在普查中发现造成大规模尘肺病例的企业，政府卫生监督部门应采取措施，督促雇主改善工作条件，装备降尘设施，采用湿式作业，或者更换产生粉尘的原材料。三是普及尘肺病知识。我国尘肺病病例在近年来激增的原因之一是农民工对接尘作业导致的尘肺病危害缺少基本认识，缺少自我保护的意识，这个问题又与政府和中华全国总工会（以下简称“全总”）忽视对他们的权益保障有关。各级政府和工会应当将普及尘肺病防护知识和职业病待遇的政策法律作为农民工权益保障工作的重点，应当利用各种媒体和相应手段，或者借助工会与农民工非政府组织的力量，在工人当中深入开展尘肺病防治、职业病待遇等有关法律和知识的宣传。政府和工会若将以“援助农民工”为名筹集的资金用于这一工作，则功德无量，这要比那些为粉饰政绩而为农民工设计的“职业招聘工程”、“法律援助工程”、“技术培训工程”有更多的实质性意义和实际效果。四是建立由工人参与的制度。中国劳工通讯一贯主张，真正能够抑制和减少职业病的有效、长效机制是建立一套由工人参与的企业职业安全卫生监督管理制度。惟有发动工人，以工人集体的谈判力量，才能迫使雇主改善劳动条件，增加职业安全与卫生防护装置，向工人发放合格的劳动防护用品;也只有通过这种自主的工人组织的力量，才有可能打破资本的障碍和权力的障碍。

（二）简化尘肺病患者的权益救济程序

一是建立尘肺病患者的诊断鉴定和工伤认定程序。鉴于尘肺病具有潜伏期长、大部分患者已经被雇主解除了劳动关系等特点，并考虑到未来新发尘肺病例将持续居高不下的趋势，应当建立一套有别于其他职业病的诊断鉴定和工伤认定程序。在这套程序中，应当针对上述尘肺病患者索赔中所遭遇的资本和权力障碍，设计出可以破解障碍的方法，并根据尘肺病患者索赔的具体困难，本着“合法、公正、及时”的原则，在劳动关系确认、申请所需文件、异地诊断证明、工伤认定时效等方面为尘肺病患者开一道“方便之门”。二是修订落实法律以便利权益救济。有关职业病待遇的法律应当以便利对患者的权益救济作为修订的原则，而便利之意莫过于程序尽量简化明了。立法机构还应对造成患者权益救济不便的法律予以修订，例如，规定在尘肺病患者病情发展后，获得自动晋级的资格;允许法院受理患者的民事赔偿诉讼请求;患者在与雇主或工伤保险机构发生争议之后，可以直接向法院提起诉讼;法院在事实基本认定的前提下，视患者的病情启动先予执行程序，在判决中对后续治疗费有所兼顾等等。三是建立区域间尘肺病患者救济的援助机制。尘肺病患者以其虚弱之躯远离家乡，奔走于维权的路上，这是对我国人权状况的一大嘲讽。在缺少民间维权组织出面协调的情况下，应当在患者居住地与雇主所在地的政府之间建立一个针对尘肺病患者的援助机制，由两地政府出面协调解决他们的异地维权事宜。建议在尘肺病例高发地区，由当地政府成立尘肺病患者维权工作组，由政府的卫生监督、职业安全监察、人力资源和社会保障以及司法部门派员组成，负责就患者的职业病待遇事项与雇主所在地的政府相关部门进行协调，以使尘肺病患者能够得到及时的救治与救济。四是为尘肺病患者建立治疗与保障基金。我国尚有大批的尘肺病患者因不能确认劳动关系或者找不到原雇主而无法得到及时的救治，其家庭因病致贫，债台高筑，陷入生活绝境。政府应当采取强制性手段，根据高粉尘作业企业的产值，按照一定的比例提取尘肺病防治费，建立尘肺病患者治疗与保障基金。

（三）建立职业病诊断认定制度的社会监督系统

一是要确认民间团体对这些制度运行的监督资格。政府應当根据行政区划，在各地选择合法注册的民间团体，赋予它们对高粉尘企业进行尘肺病监督的资格，并提供物力、资金、培训方面的支持。二是要确定民间团体对制度的监督职责与相应的权力。这些职责和权力包括：根据工人提供的线索，随时对高粉尘作业企业的职业卫生进行监督，并向政府有关部门举报企业存在的问题;对尘肺病的诊断和工伤认定过程进行监督，受理工人和患者的举报，对有关职能部门提出质询;代表尘肺病患者对劳动能力鉴定和工伤认定机构的行政行为提起行政复议;以此类机构为诉讼对象，代表尘肺病患者向法院提起行政诉讼。三是积极发挥地方工会作用。地方工会应鼓励和支持农民工在高粉尘作业的企业中组织工会，或者协助工人在企业中建立职业安全卫生监督委员会（或职业安全卫生监督小组），在其所在区域建立职业安全卫生联合监督委员会，委员会成员应该由工人自己选举的代表组成。在条件成熟的时候，鼓励和指导企业工会就职业安全卫生事项与雇主进行集体谈判，签订专项集体合同。另外，地方工会应为尘肺病患者索赔提供法律援助，并为那些异地维权的患者在需要时提供食宿条件。

三、结语

对于尘肺病农民工而言，他们经历的痛苦远不只是病痛。我们对他们最好的尊重和保护，就是让他们免于尘肺之痛，不仅仅只是给病者以救治，更要加强相应措施，严治粉尘超标，抓好劳动保护，从源头上根治尘肺病。特别在他患有尘肺病时，在法律和制度上给予保护，使他们维权之路更为顺利，得到他们应有的工伤待遇。当患者在无法获得正当的职业病待遇或者合理的经济赔偿时，势必形成大量的权益争议，当尘肺病在某一企业或者某一地区大面积出现时，又往往形成患者集体追讨权益的群体性事件。尽管政府可以采取“特事特办”的方式，化解群体性的争议和典型个案，但尘肺病患者的权益保障最终要通过消除三类索赔障碍方可实现。

参考文献：

[1]罗永艾.煤工尘肺病成因分板及对策[J].临床肺科杂志，2012（3）：16.

[2]李红，唐神结.我国职业病的对策[J].中国防痨杂志，2010（293）：37.