农村集体经济组织法人的设立与变更

文/山东农业大学法学系 陈晓军

2017年通过的《中华人民共和国民法总则》第一次以立法的形式确定了农村集体经济组织的市场主体地位，第九十六条规定农村集体经济组织法人为特别法人，这样我国的民事立法结束了农村集体经济组织长期以来法人地位缺失的局面，以特别法人的形式规定了其主体身份，充分体现了我国民法总则在法人制度方面的进步。由于民法总则关于农村集体经济组织法人地位的规定毕竟是原则性的笼统规定，要真正使这类组织按照法人主体的要求设立和运行还需要制定一套完善的法律制度。在当前情况下，农业农村部在全国范围内正在积极推进全国农村集体产权制度改革试点工作，其中对于农村集体经济组织法人的设立探索尤为引人注目。笔者认为：我国应该在农村集体产权改革试点的基础上，尽快制定和完善农村集体经济组织法人设立的程序规则，推动农村集体经济组织的规范化管理取得实质性进展。

尽快制定农村集体经济组织法人的设立规则

目前，我国有关市场主体合法资格的取得主要通过五种途径：一是机关、国有事业单位、居委会和村委会法人的立法确认取得，这些法人不需经过登记注册程序，其中机关法人和国有事业单位法人由政府机构编制部门负责管理，其法人身份属于当然取得；二是公司、专业合作社等营利性组织的工商登记取得；三是社会团体、非政府组织等非营利法人民政部门的登记取得；四是宗教组织在宗教管理机构的登记取得；五是医院、学校等在政府几年来组建的新机构事业单位监督管理局登记取得。2015年，国务院下发《关于批转发展改革委等部门法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案的通知》（国发〔2015〕33号），通知要求：为理顺代码管理体制机制，建立覆盖全面、稳定且唯一的以组织机构代码为基础的法人和其他组织统一社会信用代码制度。但是，从该通知下发后，各地的村委会和居委会却因为找不到相关部门获得统一社会信用代码而遭遇尴尬处境：由于已经不能像从前那样在各地质监部门获得组织机构代码证书，在办理土地确权申请、经济往来开具发票等事项中，导致村委会和居委会难以办理相关事项，严重影响其相关权益。

2018年11月5日，全国农村集体经济组织登记赋码管理系统上线启用，登记赋码及换证工作正式展开，制约集体经济组织获得市场主体地位的一大难题终于得以攻克。

2018年9月14日，山东省政府办公厅发布《关于印发山东省农村集体产权制度改革试点方案的通知》，该通知要求：在基层党组织的领导下依法代表成员集体行使集体资产所有权，发挥好管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等功能作用。可根据成员结构、资产情况等，建立经济合作社或股份经济合作社。县级农业（经管）部门负责对农村集体经济组织申报审核、登记注册，并赋予统一社会信用代码。农村集体经济组织据此向有关部门办理银行开户等相关手续，开展经营管理活动。山东省最新做出的有关农村集体经济组织管理体制的规定，与此前湖北、广东等地的管理体制制度设计具有较大的相似性，即都是增加了市场主体资格注册的新的机构，由农业主管部门作为农村集体经济组织的登记机关，但是目前在农村集体经济组织登记注册之后，如何在银行开立账户、从金融机构获得贷款，能否在税务机关购买税票，在出现经营困难、不能清偿到期债务时是否适用破产法的相关规则等问题均需要立法进一步的明确。而按照《浙江省村经济合作社组织条例》第十五条规定：“村经济合作社可以向工商行政管理部门申请登记注册，取得法人营业执照。具体登记注册办法，由省人民政府工商行政主管部门商同省人民政府农业行政主管部门参照农民专业合作社登记办法制定。”显然，从各地已有的做法看，对于农村集体经济组织的法人类型和属性存在认识上的差异，还很难与民法总则所规定的特别法人制度衔接。2018年6月，农业农村部、中国人民银行、国家市场监督管理总局联合下发了《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》，明确登记赋码管理部门为各级农业农村主管部门，重点任务落实到县级。2018年11月5日，全国农村集体经济组织登记赋码管理系统上线启用，登记赋码及换证工作正式展开，制约集体经济组织获得市场主体地位的一大难题终于得以攻克。

从目前情况看，由政府农业行政部门负责该类法人的登记注册更为合理，但是，当前真正明确农业行政部门为农村集体经济组织登记管理机关的规范性文件付之阙如，依据主要是农业农村部、中国人民银行、国家市场监督管理总局联合发布的《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》，而这个通知并不具有立法的效力。这也为下一步的颁证和赋码后的部门之间的效力认定问题增加了难度。为此，我国应当尽快出台《农村集体经济组织登记管理条例》，明确农业农村部的主管机关地位和设立程序，应该明确农业行政部门注册登记后颁发的统一社会信用代码具有唯一性和权威性。由于《法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案的通知》中并没有明确适用于农村集体经济组织法人，因此还需对此作出专门的解释。应在登记管理条例中明确规定在农业主管机关设立专门的农村集体经济组织注册登记中心，取得社会统一信用代码的组织凭此获得法人资格，进而办理银行开户、税务登记等手续。与此同时，要在条例中对农村集体经济组织法人的税法问题做出明确规定。

农村集体经济组织法人的名称问题

有人把我国的农村集体产权改革形象的总结为“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的转变过程，实践中我国农村集体经济组织存在集体所有制股份有限公司、社区型股份合作社、农地股份合作社、经济合作社四个大的类型。名称的混乱部分原因来源于各地所处的发展阶段和地理位置不同，部分原因则是因为缺乏统一的立法规范和清晰的设立规则。因此，在确立农业农村部作为农村集体经济组织法人的主管机关后，就要对现有的农村集体经济组织法人名称进行统一的规范。

现存的不少经济发达地区的集体经济组织是以股份有限公司、农工商总公司、股份合作公司的名义存在的，其中有的进行了登记注册，有的并未进行工商登记注册。这部分农村集体经济组织虽然对外叫做“公司”，仍然带有鲜明的集体经济的特性，其性质仍属于集体经济组织而不是公司法人（关于这一点必须在法人证书上明确的标注）。为了达到公司法对有限责任公司的股东人数要求（公司法规定有限责任公司股东人数不得超过50人），有些村集体采取由少数股东代表多数股东进行工商注册,大多数股东成为隐名股东，而随着时间的推移，登记的股东基于其法律上的权利侵占隐名股东实际权利的情况不断发生，从而造成各种难题。但是，按照股份有限公司设立，也会面临股份不能自由流转、股东身份的封闭性以及集体土地所有权无法向法人进行出资等难题。

为了避免上述尴尬的问题，建议在《农村集体经济组织登记管理条例》中，明确农村集体经济组织法人不得使用公司作为其名称，农村集体经济组织法人应当统一以“经济合作社”为其名称，以区别于公司和其他类型的法人组织。统一名称后，从前在市场监督管理机关登记注册的集体所有制法人组织，如农工商总公司、股份有限公司和股份合作公司等，都要退出工商登记系统，在农业农村主管机关进行重新登记注册。否则，农村集体经济组织法人的立法意义将会大打折扣，无法完成对全部集体经济组织的调整任务。

农村集体经济组织法人的成员权问题

目前，“农民变股东”几乎成了学术界对农村集体产权改革的经典总结，而这就很容易使人误认为农村集体产权改革就是运用公司法对农村集体经济组织的股份制改革，其实这是一个天大的误解。在民法体系中，成员权的概念发轫很早且法理森严，其对集体经济组织成员权利的概括总结远超现代公司制产生后的股权，学术界实在没有必要一定要使用“股权”和“股东”的概念来概括我国的农村集体经济组织成员权利。农村集体经济组织带有相当强的封闭性、福利性，难以达到一般股份公司股份自由流转的要求，同时公司法所要求的信息披露、表决权的行使规则都与股份合作组织存在较大的差异。因此，在构建农村集体经济组织成员权的过程中，既要借鉴公司等营利性法人股东权的设计，又要参照采取民主决策制的会员制组织。由于土地承包经营权、宅基地使用权均是以家庭为单位，因而农村集体经济组织成员权是否必须以个人为基础并确权到人值得斟酌。韩俊等人建议：一个可行的制度框架是，选择家庭为基本单位作为股权确权的基本单位，“量化到人、确权到户”，以成员家庭为基本单位确立股权，在家庭的框架下保护股权。笔者认为，以户为单位对成员权进行确权符合农村集体经济组织的实际运行情况，避免了城镇化背景下集体成员的频繁变动而导致的股权的不确定性，因而在农村集体经济组织法人立法中应当予以确立。以家庭为单位确权类似于每个家庭派出代表，成员大会实际上就成了成员代表大会，因此成员的表决权、利润分配请求权、对法人的事务享有决策权、参与权、监督权和知情权等权利均以家庭为单位提起。而相应的，因家庭内部个别成员村民身份的丧失（户籍的变化、女性村民外嫁等）问题也将成为家庭内部问题，并不引起股权登记的变动。农村集体经济组织成员权区别于其他类型法人的成员权，需要在立法上重点予以阐述规定。

农村集体经济组织法人的内部治理结构问题

法人制度的产生发端于人类在债务责任方式（有限责任）方面的革命，而要受到法人制度的保护就要求真正实现法人的财产独立和人格独立，否则法人制度将沦为部分人逃避个人债务的工具，必将对市场交易安全带来极大的损害。为了确保法人制度理论能够发挥其鼓励市场交易、活跃经济的目的，避免其负面效应，各国立法上都以建立法人完善的治理结构为目标，在内部治理结构和议事表决程序上确立体现现代科学、民主、高效理念的制度规范体系。

农村集体经济组织法人要有自己独立的意思表示形成机制，否则将难以实现困扰其发展的“政社合一”问题，因而农村集体经济组织法人是否建立完善的内部治理结构至关重要。然而，学界对于农村集体经济组织到底应该建立什么样的内部治理结构存在着认识上的分歧。有学者认为：既有的“农村集体”概念具有落后性，也不符合民法规范，采用农村“社区法人”的概念用语具有先进性、合理性，符合民法科学。构建农村社区法人应以我国民法之社会团体法人为基础，仿效公司治理结构进行。有相关政府管理部门的人士提出：“要建立混合健全组织内部的法人治理结构，参照现代企业管理制度，在组织内部建立成员（代表）大会议事制度，理事会经营决策议事制度，监事会的监督议事规则等”。立法上赋予农村集体经济组织以法人资格，对于维护这类市场主体的独立地位有着重要意义。因此，法人制度理论上所要求的完善科学的内部机构设置、民主高效的决策机制、分工明确的责任追究机制均应该得以贯彻实行。同时，要顾及农村集体经济组织的特殊性，在其内部治理结构的设计中，充分尊重农地权利人和股份持有人的主观意愿和选择，把股份合作人的内部章程或协议作为最重要的规范，尽量减少强制性的要求和外部干预，以成员大会的决议作为最终的决策依据。

农村集体经济组织法人的变更问题

我国农村的城镇化过程仍处于进行时，大量的农村人口在未来的一个时期还会不断地进入城镇，而这个过程必然导致农村集体经济组织成员的减少和变更；另一方面，一部分村庄由于地理位置、经营方式和城镇化等因素而被合并导致原集体经济组织法人主体资格的消失，而农村集体经济组织成员的自然死亡、远嫁他乡或者大学毕业分配城市工作等变化也时有发生，以上这些情况的出现都可能导致农村集体经济组织法人登记事项的变更问题。由于农村集体经济组织法人的性质始终属于集体所有制，其成员的权利享有以具备相应的镇、村、组的成员身份为前提，这就与公司股东地位的取得完全取决于股东的出资行为不同，而成员身份一般而言不得对外转让，也与股份有限公司股东可以自由对外转让股份存在较大的差异。同时，集体经济组织法人的成员死亡后其所享有的成员权能否发生继承问题也将对农村集体经济组织的成员权益造成较大影响。上述问题均需在《农村集体经济组织登记管理条例》的制定过程中予以明确的规定。当然，对于个别的因丧失集体成员资格而导致的成员权的变更问题，也可以在管理条例中把决定权交给农村集体经济组织法人的章程进行规定，由法人内部的成员大会通过表决机制来最后确定。

目前，在许多农村地区，农村集体经济组织采取了农地股份合作的形式，农民以土地承包经营权的入股、出租等流转方式形成，这也是目前我国积极推进农村集体土地的所有权、承包权和经营权三权分置的主要适用区域。由这种股份合作模式而形成的集体经济组织法人对于我国农业的规模化、机械化发展具有很大的促进作用，在这类法人的设立和存续过程中，农民土地承包经营权的主体变化或者期限的到来也将对法人的财产权产生影响，从而与一般法人制度的财产权理论产生矛盾，并且对法人债权人的利益造成不利影响。对此问题，也应在《农村集体经济组织登记管理条例》的制定过程中进行认真的研究和讨论。