生活垃圾强制分类的制度困境及其破解

文/重庆大学法学院院长、教授 黄锡生

生活垃圾分类语境下的“强制”是道德约束向法律规制的强化，是意思自治向国家强制的过渡，是个人行为向公民义务的转换。

2015年中共中央和国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》指出，“加快建立垃圾强制分类制度。”2017年国务院办公厅印发的《生活垃圾分类制度实施方案》进一步指出，“加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度。”《生活垃圾分类制度实施方案》的出台正式拉开了生活垃圾强制分类的序幕。2019年6月国务院常务会议通过《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修订草案）》，随后由全国人大常委会公布并征求意见。草案新增“国家推行生活垃圾分类制度”的规定，拟将“生活垃圾分类”纳入法治化轨道。2019年7月《上海市生活垃圾管理条例》的颁布与实施让上海市率先进入了生活垃圾强制分类时代，也标志着我国的生活垃圾强制分类制度采取了试点先行、循序渐进和由点及面的方针。

生活垃圾强制分类制度的启动有着深刻的社会根源。其一，正确、妥当和及时处理包括塑料在内的各类垃圾关涉到全人类的可持续发展。垃圾处理问题看似是个小问题，实则是关乎社会稳定和可持续发展的重大问题。奥地利维也纳医药大学PhilippSchwabl博士证实，其在日本、芬兰、意大利、荷兰、俄罗斯等国家随机选取的8名实验对象的粪便中发现了塑料微粒，证明人类向自然界遗弃的塑料废弃物又以复杂的生物学原理和实践回到人类自身。其二，“垃圾围城”的问题正成为困扰我国进一步城镇化的“拦路虎”。无论是北京、上海、广州等特大城市，还是偏远地区的县城或乡镇，垃圾处理问题都日益严峻。加之我国“邻避问题”的异常突出，使垃圾焚烧厂等可以缓解“垃圾围城”的邻避设施难以落地，最终加剧了“垃圾围城”困境。其三，垃圾处理问题可以作为新时代生态文明建设的“排头兵”。新时代生态文明建设是一个宏大的主题和艰巨的任务，希望通过某种制度的创设或者规则的颁布实现“一劳永逸”往往是不切实际的幻想。而垃圾问题正好成为新时代生态文明建设的突破口，通过垃圾强制分类，培育公民的环保意识，增强政府处理垃圾及其附带的环境事务的能力，也可以促进环保产业的精细化发展，因此垃圾问题就成为一个“牵一发而动全身”的问题，倘若此议题能够顺利推行，那么生态文明建设就会成为可欲且可行的社会发展方略。

一言以蔽之，“垃圾围城”的系统性风险是引发垃圾强制分类的根源，垃圾处理“牵一发而动全身”的特质则是垃圾强制分类制度成为新时代生态文明建设“排头兵”的缘由。虽然从形式上来说垃圾强制分类构成对人的自由的限制，但是从本质上讲，垃圾强制分类已经构成人类获得自由之前提。换言之，生活垃圾分类语境下的“强制”是道德约束向法律规制的强化，是意思自治向国家强制的过渡，是个人行为向公民义务的转换。

借鉴西方国家垃圾强制分类的经验，我国对生活垃圾总量控制、处理收费、生产者责任延伸、分类标准及目录、绿色包装标准、定时定点分类投放、管理责任人、经营许可证、资源化利用标准、社会监督员、监督检查、跨区域处置环境补偿、社会信用等强制分类的相关制度、政策、标准进行了符合中国国情的有益探索，并推出类似如《生活垃圾分类制度实施方案》《固体废物污染环境防治法（修订草案）》《上海市生活垃圾管理条例》的相关政策法律法规。然而由于制度处于初创期，生活垃圾强制分类的理论供给不足、制度建设不完善、公民垃圾分类观念缺位等因素仍然困扰着我国。鉴于生活垃圾强制分类制度的推行牵涉范围甚广，结合实践中遇到的棘手问题，本文拟从法制完善、环境教育、源头减量和配套设施建设四个方面予以剖析生活垃圾强制分类制度在我国推行中遇到的困境及其消解路径。

完善顶层设计实现有法可依

我国生活垃圾分类制度在中央政策层面已有规定，但除了试点城市出台了相关地方性法规之外，国家立法层面尚未予以明确。从拟修订的《固体废弃物污染环境防治法》草案来看，我国对生活垃圾分类制度采取了回应型立法模式，即在“生活垃圾污染环境的防治”一章中对我国推行生活垃圾分类制度予以法律上的明确，进而为地方政府开展生活垃圾强制分类制度消除“重大改革于法无据”的障碍。从体系解释的角度看，这种自下而上的制度推进策略至少面临如下问题：其一，生活垃圾强制分类的法律体系有待建立健全。一方面，现行关于生活垃圾分类的立法流于形式，法律责任规定模糊，国家层面综合立法明显不足，而且相应配套法律法规缺位。另一方面，生活垃圾强制分类的“基本法”尚待明确。有关生活垃圾分类的“基本法”尚存较大争议，《固体废弃物污染防治法》（修订草案）虽有生活垃圾分类的专门条款，但其主要功能是末端治理及污染防治；《循环经济促进法》虽有垃圾分类回收利用的规定，但其主要定位于资源的回收再循环利用；《环境保护法》目前尚无生活垃圾分类的明确规定。其二，生活垃圾强制分类的具体制度有待完善。一方面，地方立法面临着立法技术落后、法律内容笼统、实施准备不足、评估体系缺失、法律责任衔接不畅等法律自身的问题，使垃圾强制分类的法律规定沾染原则化、口号式和宣言性的特征。另一方面，正是基于法律规定的模糊性，参与生活垃圾分类各环节的主体对自身的权利（权力）和义务缺乏系统性了解，最终影响了社会参与，阻碍了制度运行的实效。

综上所述，针对生活垃圾分类的相关立法问题，可行的解决方案包括：其一，法律体系建设方面。笔者认为可以通过三步走的方式实现生活垃圾强制分类法律的体系化。首先，将《环境保护法》作为生活垃圾分类的基本法，并将生活垃圾强制分类规定于《环境保护法》的“防治污染和其他公害”章节。其次，由国务院制定《生活垃圾管理条例》，用以详细规定生活垃圾强制分类的权利（权力）、义务主体以及相应的职权职责，并为相关地方性法规的制定提供参考。最后，由生态环境部、住房和城乡建设部等相关部门出台垃圾分类各环节的配套规定，实现对垃圾强制分类的周全规制。其二，法律制度完善方面。笔者认为，当务之急需要统一生活垃圾分类标准。据笔者不完全统计，当前关于生活垃圾的分类标准，有的地区区分为“有机垃圾”和“无机垃圾”，有地地区区分为“可回收垃圾和其他垃圾”，上海地区区分为“干垃圾”“湿垃圾”“可回收物”和“有害垃圾”，成都地区则拟区分为“可回收物”“餐厨垃圾”“有害垃圾”和“其他垃圾”。笔者虽然亦不否认基于每个地区生活习惯的差异，其垃圾种类亦有所区分。日本作为采取垃圾强制分类的先进国家，在各地的推行就不尽一致，最严格的地区将生活垃圾分为二十多类。但是笔者认为在制度草创时期，地方政府“各自为政”的做法会影响社会公众对制度的可接受性，进而影响制度推行的效率。为此笔者建议统一生活垃圾分类标准，在制度推行到成熟期之后再根据地区实际调节垃圾分类标准。此外，建议健全生活垃圾分类收费机制，试点推行垃圾税制度。同时厘清各参与主体的生活垃圾分类责任，明确相关法律关系主体的权利和义务。

借助环境教育激发观念转变

强制是法律制度的核心特征，但是仅靠法律强制推行的制度往往难以收获预期的效果。以《上海市生活垃圾管理条例》为例，其虽然规定生活垃圾应当根据“干垃圾”“湿垃圾”“可回收物”和“有害垃圾”进行区分，但是居民分类的程度却是难以用法律衡量的，而且也不可能在每个垃圾分类回收站安排警察对分类的垃圾进行强制检验。简言之，法律的强制性规定只能规制“分不分”的问题，至于分得“好不好”，则是法律鞭长莫及或者至少是规制成本高昂的领域。笔者认为，基于“胡萝卜+大棒”的规制逻辑，此时就到了环境观念发挥作用的场域。质言之，生活垃圾分类意识及习惯的形成与否关系到生活垃圾分类制度的运行成效，而环境教育是培养生活垃圾分类意识的主要途径。生活垃圾分类在我国试点城市推行已近二十年，推行的社会效果与环境效果不尽人意，垃圾减量化、资源化、无害化推进缓慢，其主要因素正是公众对生活垃圾分类的知识教育及观念认同不够，社会公众参与度较低。仍然以上海市为例，虽然其生活垃圾分类只涉及“干垃圾”“湿垃圾”“可回收物”和“有害垃圾”四类，但具体分类目录涉及面甚广，普通居民对生活垃圾分类界定的识别能力有限。此时，通过开展针对生活垃圾分类相关知识的环境教育，可以使公民意识到生活垃圾分类对环境保护的现实意义，以此形成生活垃圾分类的社会共识和群众基础，进而扩大公众参与的范围和程度，降低生活垃圾分类制度推行的难度。因而，开展生活垃圾分类的环境教育势在必行。

虽然2014年修订的《环境保护法》第9条概括性地规定了环境教育制度，但目前中国的环境教育问题仍然突出，表现在口号重于实践、政策性重于自觉性、宣传性重于教育性、知识传授重于素质培养、课堂教学重于社会参与等方面。鉴此，完善生活垃圾分类的环境教育可以从如下方面着力：其一，将环境教育尤其是垃圾分类的教育纳入法治框架，一方面进一步完善《环境保护法》中的环境教育规定，另一方面则在国务院出台的《生活垃圾管理条例》和地方人大及其常委会和地方政府出台的生活垃圾管理的地方性法规和规章中规定垃圾分类教育的相关规定，明确环境教育各主体的法律责任，使全民环境教育规范化、常态化和法制化。其二，学校教育方面，根据不同阶段的学生设计不同的环境教育知识体系，并将环境教育作为老师或学生升学、晋升、推优等方面的重要参考指标，并引导在校园文化建设中融入生活垃圾分类的相关环保知识和理念，从而为在校学生培养生活垃圾分类的知识理论、操作技术和环保观念。其三，社会教育方面，大众传媒应强化对环境类及与生活垃圾分类相关的法律法规、政策等规范性文件的全方位宣传教育，通过强调生活垃圾分类的意义和违背生活垃圾分类可能面临的处罚，激发社会群众严格遵守垃圾分类的相关法律。

通过源头减量疏解“垃圾围城”

随着生态文明法治建设的不断深入，中央陆续出台有关环境综合整治的方针政策，地方各级人民政府在政策响应下加大环境执法力度，环境治理虽初见成效，但依旧未能遏制生态破坏、环境污染、资源浪费的严峻形势。追根溯源，我国现阶段的环境治理依旧停留在末端环节，即环境治理停留于对现实危害结果的处理，而对污染或危害的源头在政策法律抑或制度实践中没有得到应有的关注。体现在垃圾处理议题中，则体现为我国主要采取垃圾的末端治理方式：一方面，在生活垃圾没有分类的情况下，采取直接填埋、焚烧等方式处理；另一方面，在生活垃圾强制分类的情况下，根据类别对垃圾进行分类处置。虽然生活垃圾强制分类较之于不分类直接处置的方式已经有了非常大的进步，但是上述两种方式在性质上均属于末端治理，即制度设计聚焦于产生垃圾之后的处理方式。笔者认为，生活垃圾强制分类仅是垃圾处理的“权宜之计”，“减量化”才是釜底抽薪之举。正是因为在社会层面，企业未能正确履行企业保护环境、节约资源的社会责任，而对产品进行过度包装，才造成生活垃圾源头的增量及资源的浪费；在个人层面，公民自身缺乏垃圾分类的知识教育，没有形成“垃圾资源化”的环保理念，未能实现绿色环保的生活方式，从实际生活中减少垃圾的产生，才最终造成“垃圾围城”的困局。

为此，生活垃圾的“减量化”可以从以下方面着手：其一，政府应当引导生产、流通、消费等行业制定本行业的绿色包装标准，促进各类生活垃圾源头的减量化。从垃圾规制的历史来看，其经历了一个从消费者责任到生产者责任的转变，生产者责任延伸理论为这一转变奠定了理论基础，其核心要义是生产者对交付后的商品或服务承担环境责任。但是这一理论对于环境问题的因应仍然具有滞后性和填补性，为此西方学者提出了“生态设计”理论，即认为生产者不仅应当对交付后的商品或服务承担环境责任，还应当承担起在前端环节选择清洁环保材料、进行适度包装的“生态设计”责任。为了深化企业承担环保这一社会责任，笔者认为企业亦应当通过“生态设计”的方式推动垃圾的“减量化”。其二，对于消费者，应当通过提倡“适度消费”“合理消费”等观念，避免“物质主义”和“享乐主义”的滋生或蔓延，从而实现生活垃圾从源头上的“减量化”。

完善配套设施保障制度推行

生活垃圾分类制度除了法制建设、源头治理和观念转变外，相关基础设施的投入与使用也是该制度运行所面临的现实难题。生活垃圾分类是一项复杂的系统化工程，分类基础设施的配备是该工程的基础条件。按《生活垃圾分类制度实施方案》的规划，全国46个规划试点城市须在2020年年底前基本建成生活垃圾分类处理系统，其他地级城市实现生活垃圾分类普遍化。然而现实状况不容乐观，生活垃圾分类发展依旧困难重重，基础设施配备的短板成为制约分类推行的重要因素。除少数城市之外，大部分城市只能做到在投放环节配备分类收集的设施，而难以实现垃圾分类收集、分类运输、分类处理的系统性、连贯性任务，生活垃圾“先分后混”的问题仍然突显。针对以上问题，应全力推进生活垃圾配套设施的研发、投入和使用制度，明确垃圾分类技术设施标准，加快生活垃圾分类设施建设，实现垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理各环节的有机衔接。