保障性住房政策执行困境与对策

李佳 吴怡 牛诗梦

摘要保障性住房政策是对商品房体系的重要补充，但在实施过程中出现了政府执行不力的情形。本文以史密斯政策执行过程模型为分析框架，通过对上海市三个保障房社区的调查研究，发现政策执行中存在行政发包制下泛滥的自由裁量权；压力型体制下的选择性执行；基础秩序失范下的政策冷漠和权责不匹配下的土地财政压力四个执行困境。并提出了上述困境的破解之道。

关键词保障性住房；政策执行；央地关系

1问题提出

中国城镇住房制度经历了福利化到商品化再到资产化、金融化的发展阶段。随着市场经济的深入发展，巨大的住房需求以及投机性购房行为使得住房价格不断上涨，中低收入家庭面临着严重的住房困难。住房问题已经不仅仅是经济领域的问题，而且成为影响社会公平稳定的重要隐患。

保障性住房政策是指政府为城镇中低收入住房困难家庭提供限定标准、限定价格或租金的住房的政策，起到保障住房供给和维护社会公平的作用。包括经济适用房、廉租房、限價房、公租房以及针对被拆迁住户的安置房等等[2]。在中国政府网政策文件库搜索“保障性住房政策”，结果显示自2000年以来共涉及中央有关文件45条，国务院文件420条，如此庞大的文件数量显示了“文山会海”的中国特色。研究表明，保障性住房政策的实际执行效果未能实现既定的政策目标，出现了空间选址偏僻、大规模集中建设、配套设施不完善等问题，并可能诱发社会隔离与排斥加剧、社会风险加剧等一系列社会问题[9]。

中央政府制定的保障性住房政策有赖于地方政府的贯彻执行，保障性住房这一惠民政策在执行过程中遭受了何种困境？地方政府应该如何破解执行困境以全面提升保障性住房政策的执行力？本文以史密斯政策执行过程模型作为分析框架，基于对上海市C社区、H社区和N社区三个保障性住房社区的实地调查，分析保障性住房政策实际执行过程中所面临的困境，并提出相关的对策建议。

2文献综述

在西方的语境中，公共政策研究的焦点集中于政策形成阶段，因其文化背景特征，各利益集团的博弈与妥协往往集中于政策的形成[5]。在中国的制度背景下，各利益集团的博弈始于政策制定，而真正的难点在于政策执行，面对着“最先一公里”、“中梗阻”和“最后一公里”三个难题。

国内学者对于公共政策执行力的研究经历了由浅入深的过程。学者们认识到一项政策的成功依赖于参与执行的较低及最低层次行动者，刘雪明和李春蓉（2015）发现，地方政府在保障性住房政策执行过程中存在监管缺乏、经费不足、规划不科学等担责缺位现象，由此提出了健全监管和制度建设、加大财政支持、将保障房建设纳入官员政绩考核等举措来促使地方政府担责[2]。

此外，下级政府的职责之一就是全力有效地执行中央的政策，然而地方政府出于自身利益的考虑，往往选择“变通性”执行。谭羚雁、娄成武（2012）指出，

无论在保障性住房政策的制定还是执行过程中，均存在各利益集团的博弈，具体体现在：中央政府的各部门之间、地方政府和其各部门之间以及开发商等企业间的利益结盟。保障性住房政策涉及众多的利益主体和利益关系，其中影响保障性住房政策执行过程和政策结果的重要因素是中央与地方间的利益博弈[8]。

由此产生了一个疑问：为什么地方政府要千方百计违背上级意愿，在政策执行过程中敷衍了事？目前学术界对其原因的探讨主要集中在三个方面：

一是央地利益不相容，在委托——代理视角下谭禹（2014）认为，保障性住房政策执行受阻的深层次原因是中央和地方存在利益冲突[4]。陈毅（2010）指出“激励相容”是最好的办法，即让地方和中央政府的利益趋于一致，让地方认同中央的政策[11]。

二是市场建设、财政支持滞后，缺乏相应支撑。邓聿文（2011）提出，由于房地产是地方经济增长的支柱，地方政府对此大力扶持，由此造成对住房市场缺乏认识，进一步导致保障房发展缓慢、建设不力；此外，分税制改革导致地方政府财政困境，在此背景下，因为保障房没有增值收益，且不与领导干部政绩挂钩，地方缺乏发展的动力[10]。

三是地方政府缺乏激励，吕冰洋等人（2013）的研究表明，地方政府在纵向上面临着房地产投资激励机制，由此造成政府过多干预商品房市场，却缺乏在保障房建设上的激励；在横向上面临着政府间标尺竞争激励机制，地方政府为了在标尺竞争中胜出，往往会选择能够带来地方税收和GDP增长的商品房投资。多维的激励机制对于执行保障性住房政策都是不利的。

3分析框架与研究方法

3.1分析框架

目前国内学界的研究主要集中在政策执行过程中的某一方面，并未构建起整体性的分析框架。政策执行分析必定是一个动态、持续的过程，涉及到政策制定者、执行者、目标群体等多个主体。各个主体之间是相互联系、相互作用的，孤立地分析不能准确识别问题的全貌。

美国学者托马斯·史密斯（ThomasB.Smith）在其1973年《政策执行过程》这一著作中首次提出了史密斯模型的概念，主要有以下四个要素：一是理想化的政策，即合理、合法、可行的政策，它包含政策的形式、内容、支持力度和社会对政策的印象四个方面。二是执行机构，通常指政府部门中负责具体执行政策的机构，包括组织结构、人员配备、行政组织领导力和执行能力三个变量。三是目标群体，是政策直接作用的对象，包括目标群体的组织化或制度化程度、接受领导的情形和现有的政策经验三个要素。四是环境因素，即政策顺利执行所处的环境，包括政治因素、经济因素、社会因素、文化因素等的综合[13]。

史密斯政策执行模型的最大优势在于指出了公共政策若想得到顺利执行，必定是受多种因素交织影响的。在公共政策的执行过程中，除了政策本身，还要考虑公共政策的执行机构、目标群体和其所处环境，只有这样，公共政策的执行才能达到理想状态，发挥其应有的效果。图1根据史密斯模型的架构构建了本文的分析框架。

3.2研究方法

近年來，上海市面临的住房问题日益严峻，保障性住房建设也走在全国的前列，上海市政府先后颁布了《上海市经济适用住房管理试行办法》（沪府发〔2009〕29号）、《市政府关于调整和完善本市廉租住房政策标准的通知》（沪府发〔2013〕25号）、《上海市共有产权保障住房管理办法（沪府令39号）》等政策文件。

本研究主要采用调查研究法，选择上海市三个保障性住房社区作为调研对象，笔者于2018年6～10月间带领团队成员多次前往调研点，根据随机性原则抽取适当的样本进行问卷调查，并采用文献研究法、深度访谈法和现场观察法，进行深入的案例研究。C社区位于闵行区，是上海市规划建设的保障房中地理位置比较优越的，位于中环至外环之间，在产权类型上属于经济适用房。H社区和C社区的位置相近，在产权类型上属于公租房，测算的容积率为2.96。N社区位于奉贤区，远离外环线20公里左右，由于是新城建设项目的一部分，因而占地规模较大。

4保障性住房政策执行现实困境分析

保障性住房政策在实际执行过程中面临着多重困境，除了要应对公共政策执行的普遍困境，包括行政发包制、压力型体制等威权治理模式，还面临着社会保障、底层困境等敏感议题，同时地方政府被置身于巨额的土地财政诱惑和权责压力的政策环境中。国家出台的政策虽多，但在地方政府执行过程中经常出现走样、变形。

4.1政策框架：行政发包制下泛滥的自由裁量权

“行政发包制”的概念是由周黎安（2014）首先提出的，在这一制度模式下，上级官僚机构将区域性的治理任务层层“发包”给下一级官僚机构，这些任务包括税收、就业、治安、教化等等[3]。保障性住房政策框架的形成渗透了行政发包的逻辑，委托方——中央政府设定目标和政策取向，然后将具体的任务“发包”给下属管理方——各级地方政府。周黎安提出，这种逐级发包的模式隐藏着“统治风险”的问题，因为在逐级发包的过程中实际上赋予了下级官僚机构，即承包人，一定的决策权以及自由裁量权，由此形成了两个问题，一个是政府提供公共服务的质量较差，引起“质量压力”的上升；另一个是政府执行政策不能使人民群众满意，引起“统治风险”上升[3]。准入、退出机制是保障性住房政策的重要内容，也是决定政策是否合理的关键因素。根据中央的政策文件，有关保障性住房的申请条件，如家庭收入、家庭资产、住房面积等具体准入条件，“由市、县人民政府结合当地经济社会发展水平、居民收入与住房状况等实际情况合理确定”。这一规定是原则性、指导性和框架性的，将具体的准入权力发包给各级政府，如何衡量“城市低收入家庭”成为现实执行中一个模糊的问题，为地方政府执行保障性住房政策留下了“钻空子”的机会。从表1可以看出，北京、上海和广州三个经济发展水平较为接近的城市在财产性准入标准上竟有如此巨大的差别。

4.2执行机构：压力型体制下的选择性执行

“压力型体制”是由荣敬本（1997）首先提出的，是地方政府运行的重要机制之一。我国政府间的政策执行监控体系是自上而下的，上级政府经常向下级政府施加压力，并通过多种途径来加大监控力度，包括“绩效考核、目标责任制、巡视、督办、运动式治理、专项整治”等，并将对下级的政绩考核、政治晋升与其完成任务情况相挂钩，这样就形成了一种自上而下的压力机制[7]。

《住建部关于做好2014年住房保障工作的通知》规定了“全国城镇保障性安居工程计划新开工700万套以上”。各省、自治区、直辖市住房建设部门将中央分配的任务量化分解，通过签订目标责任书的形式逐级下达给下级组织，把这一行政任务提升到了“政治高度”。然而，中央和地方在保障性住房这一政策中的利益是不一致的，甚至中央政策和地方利益是冲突的，地方政府缺乏实现中央政策目标的适当激励，而又迫于“不得已而为之”的巨大政治压力，于是便出现了选择性执行、变通性执行、象征性执行甚至是扭曲性执行。

根据中央的任务要求，上海市每年都承担着数万套保障房的建设压力，笔者看到的保障房无论是在社区环境还是建筑外观上都是比较不错的，但在访谈期间，60%以上的居民都反映了存在质量问题。当数万套的保障房建“好”后，另一个迫切的问题就是入住，根据政策文件，保障性住房只能由符合条件的居住者申请，并通过多重审核，有近70%的受访者不是自己亲自申请的。保障性住房的入住被以下途径分解：房产中介、单位租赁、个人申请、特殊政策。政府借此变通性执行以实现政策目标。

4.3目标群体：基础秩序失范下的政策冷漠

基础秩序是社会学者孙立平（2007）提出的一个概念，他认为，一项制度之所以不成功，在某些情况下，原因往往并不在于制度本身，而是社会的基础秩序——制度赖以运行的条件出了问题。所谓基础秩序，就是一个社会中超越某个具体制度的基本社会规范，如信任结构、法治信仰、契约精神等等[12]。

公民精神欠缺、政治参与热情不足。在调研中，笔者发现保障性住房政策只被很小一部分群体所知，很大一部分住户不知道自己住的是保障性住房，甚至认为和商品房没有差别。笔者发放的调查问卷包括了关于政策了解度的一系列问题，有80%以上的住户选择了“了解较少”。此外，保障性住房政策的目标群体往往没有接受过高等教育，社会资源较少，缺乏信息获取的渠道，以至于他们没有办法很好地维护自己的社会保障权益，对于一些违规操作也不知该如何反映，只能处于被动接受的地位。

政府行为失范引发了公众信任的丧失。调查发现，保障房住户对于房屋建设、社区管理以及相关政策的制定与执行方面不敢提出自己的意见或建议。调查问卷中的相关问题涉及到“是否有人违规申请”“房屋质量问题”“意见建议”等，回收的问卷显示，多数被调查者都选择了不填或者填写“无”。然而，在访谈中了解到，多数居民希望政府能够修改一下退出机制或者多增加一些保障性住房的供应。由于部分政策执行主体以权谋私、寻租腐败等行为经常被公开报道，公共政策一次次的执行不力都在消耗公众对政府的信任，公众缺乏政策执行反馈的途径，政策也就变成了“长官意志”的体现。