切10%国资“输血”养老金， 该怎么操作？

南方周末记者 徐庭芳 敬奕步

养老金入不敷出的时候会提早到来。这时候国资划拨社保，能起到一定的对冲作用。

“财政部要指挥，指挥的也是别人的财产。”

未来若能赋予社保部门对划拨的国有股权拥有更大的处置权，或许可以发挥更大的作用。

南方周末记者 徐庭芳 敬奕步

发自上海、广州

南方周末实习生 李永刚

2019年7月10日，国务院常务会议决定，今年全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作。

日前的国务院政策例行吹风会上，财政部资产管理司司长陆庆平介绍，近期将对35家中央管理企业实施划转。结合此前两批试点，预计中央层面59家企业划转国有资本总额将达到6600亿元左右。

将国有资产“切一块”用于补充社保，目的是为了填平中国养老保险制度改制时产生的历史欠账，减缓养老给付压力。

养老金已“捉襟见肘”。社科院于4月发布了《中国养老金精算报告2019—2050》，据其预测，我国城镇职工基本养老保险基金的累计结余在2035年或将耗尽，个人未来养老生活面临挑战。

国资划拨社保从设想到付诸实践已历经二十余年。2017年，国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（下称方案），开始试点工作。划转对象为中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构，划转比例统一为企业国有股权的10%。

然而试点近两年，国资划拨社保进展不快。多位受访者亦向南方周末记者表示，国资划转社保，好处是多方面的，但涉及复杂的执行问题，仍有待后续的政策推进。

目前，财政部已会同相关部门起草了全面推开划转操作的文件，将于近日报请国务院批准后印发实施。

一举三得

2017年11月，上述方案正式落地，明确划转目标是弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口，划转比例10%，2017年试点先行，2018年及以后分批划转。

据国资委发布的《2018年1—12月全国国有及国有控股企业经济运行情况》，国有企业所有者权益合计63万亿元，照此数据粗略估计，划转10%后，补充社保的幅度可达6.3万亿，这一规模相当于2018年财政对社保补贴（1.7万亿）的3.7倍。

方案落地后的2018年3月，包括中国联通、中国有色、中农发在内3家中央管理企业，中国再保险等2家中央金融机构，以及浙江省和云南省地方，陆续开展试点。11月，包括中国华能在内的15家中央管理企业和4家中央金融机构实施了划转。国资委数据显示，仅上述18家央企的划转资本为821亿元，占当时中央层面划转总量的66.8%。

目前，第三批35家划转企业的名单已经确认，按照划转集团母公司10%的股权测算，第三批将划转国有资本5217.13亿元，前后三批共53家央企划转总额将达到6038亿元（不包括金融机构），无论是参与企业数量还是划转金额都有了巨大提升。

政策加速，一个直接导火索可能源于减税降费对社保收入的影响。

自2019年5月起，《降低社会保险费率综合方案》已经正式实施，企业职工基本养老保险单位缴费比例由原来的20%%降至16%。缴费基数降低直接导致了社保当期收入的减少，根据人社部统计，上半年，企业职工养老保险、失业保险、工伤保险实际减费达到1288亿元。

另据人社部相关负责人说法，伴随下半年降费减负的效果进一步增强，这4%的差额，预计将为企业减轻全年共计3100亿元左右的社保缴费。

“降税减负是好事，但会直接导致基本养老金收入的下滑，那么养老金的缺口就会进一步加大。”林君告诉南方周末记者。他就职于一家大型养老企业，长期研究养老保险问题。

他的团队曾做过研究测算，如果按照此前20%的缴费比例，直到2023年，养老金当期的收入支出都能保持平衡，甚至略有盈余。

根据人社部最新的数据，2019年1—6月，全国企业职工基本养老保险基金当期收入1.9万亿元，支出1.6万亿元，当期结余3000亿元，6月底累计结余超过5万亿元，足够发放18个月的养老金。

然而，伴随降费减负的全面展开，很可能会让收支平衡的趋势转向。以2019年为例，3000万元的减负，相当于直接将上半年的盈余抹平。而且伴随老龄化加剧，以及出现支出增长等因素，养老金很快就会进入负增长。

社科院发布的《中国养老金精算报告2019—2050》预计，如果按照16%的单位缴费比例预估，全国城镇企业职工的养老金将在10年左右出现负值，2027年将至峰值6.99万亿元，到2028年当期结余将首次出现负数，然后急转直下，直至2035年全部耗尽。

林君认为，在这样的情况下，养老金入不敷出的时候会提早到来。这时候国资划拨社保，能起到一定的对冲作用。

中泰宏观李迅雷团队近日发布研报，认为国资划转社保可谓是一举三得：一是可以缓解社保资金压力。二是可以提高国企效率，据其测算，国企在混改实施完成之后，相比未混改的业绩表现有明显提升。三是可以为民营经济创造更加公平的营商环境，也为民营经济留出更多的发展空间。

艰难推进

用国资输血社保的讨论早已有之，1992年，由经济学家吴敬琏主持的国家“八五”重点社科基金项目《中国经济体制改革总体设计》课题组立项，其中一个重要议题，就是弥补由养老制度改革带来的债务问题。吴敬琏、周小川、楼继伟等课题参与者提出，可以将国有资产“切一块”来弥补，该方案未获通过。

2003年十六届三中全会，将国资充实社保写入了决议中，但具体措施始终未出台。2009年正式实施《境内证券市场转持部分国有股充实社保基金实施办法》，按首次公开发行时实际发行股份数量的10%划转给社保基金。然而伴随近十年来大型国企的陆续上市，社保基金能够获得的增量资产愈发减少。

全国社会保障基金理事会数据显示，截至2017年，社保基金管理的资产总额为2.22万亿元，受托管理地方基本养老保险基金0.67万亿元，承接划转国有资本只有0.11万亿元，占总资产规模的5%也不到。

即便在2017年方案落地后，国资划转社保的推进速度仍然不快。

根据国家审计署数据，截至2019年3月底，已划转23户央企国有股权1132亿元充实社保基金，不到拟划转国有股权的10%，地方也仅有安徽、云南、新疆、四川4省份启动划转工作。

财政部原部长、全国社保基金原理事长楼继伟于2019年3月接受媒体采访时就指出，国资划转社保太慢，“到目前为止，五六百家企业中，完成划转的才5家，还有十多家央企在走程序。”

“对国资委而言，一个是要做技术上的准备，而且也需要心理上的准备。”全国政协委员、中国社科院世界社会保障研究中心主任郑秉文对南方周末记者说。

二十多年间，关于用国有资本偿还养老金转制形成的隐性债务，学界早已提出各种解决方案，但争论的焦点始终围绕国资的管理权问题：财政部是“账房先生”，永远希望它管钱；国资委则担心，它对国企的出资人代表的权益会旁落。

“财政部名下，目前仍然有4万家国企，这部分，财政部是有权去说（划拨）的。”一位不愿具名的国资专家对南方周末记者说，但目前几乎各个省都进行了国资改造，成立了资产管理公司来管理当地国企，这些国企法律上服从的是国资委，“财政部要指挥，指挥的也是别人的财产。”

国务院国资委研究中心研究员周丽莎曾向媒体分析称，国资划转社保后，社保基金会享有所划入国有股权的收益权和处置权，对国有企业来说，自身可分配利润减少了，这是改革进展缓慢的一大原因。

一位上海上市国企董事长曾告诉南方周末记者，按照财政部、国资委、证监会、社保基金会于2009年下发的《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，国资参股企业，发展超过一定规模，上市以后，要将实际公开发行股份数量的10%无偿划转社保基金，如果国企本身持股比例低于10%，相当于将持有的全部股份划转社保基金。民企看到这种情况，也不敢让国企投资。

股权划转的另一个直接影响，就是控制权问题。“国资划转给社保基金10%的股权，在一定程度上会稀释国资委在上市公司的控股权。”一位不愿具名的社会保障学专家亦向南方周末记者表示。

目前，许多国企经过混合所有制改革、引入外部资本后，股权结构已相对分散。如果进行10%的股权划转，很有可能导致大股东丧失控制权。

2019年2月，四川省政府发布了《四川省划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，提出将四川省国有及国有控股大中型企业、金融机构中国有资本所持股份的10%划转至社保基金。

如果股权完成划拨，四川一些上市公司的股权结构将发生变化。以成都银行（601838.SH）为例，其2019年一季报显示，成都银行的第一大股东是成都交子金融控股集团有限公司，持股比为18.06%，第二大股东是Hong Leong Bank Berhad（马来西亚丰隆银行），持股比17.99%。

若将成都交子金融控股集团10%的股份划给社保基金，其作为成都银行第一大股东的地位或将不保。目前，这一划拨计划也尚未发生。

难以根本解决

如果是完全、足额地划拨转移，就能从根本上解决养老金长期短缺的问题吗？

按照目前的方案，社保基金在拿到国有股权后，不能轻易减持，只能享有分红权。如方案明确，社保基金原则上应履行三年以上的禁售期义务，并应承继原持股主体的其他限售义务。在禁售期内，如划转涉及的相关企业上市，应承继原持股主体的禁售期义务。

此外，划转范围内企业实施重大重组、改制上市、改组组建国有资本投资运营公司等涉及国有股权变动的改革事项，企业改革方案应与国有资本划转方案统筹考虑。

然而，中国国企的分红率并不高。

中金公司的一份研究报告显示，2018年我国国企实际分红率为16.1%，其中金融国企为28.9%，非金融国企只有5.8%，而这已经是非金融国企近年来的最高水平了，2012—2018年的均值只有2.9%，远低于十八届三中全会中提出的2020年达到30%的分红率目标。

中金还指出，2017年国有资本是GDP的1.1倍，但分红仅占GDP的0.6%，分红率在国际比较中显著偏低。

李迅雷也提到，在现有政策框架下，当前国资划转社保的作用并不明显。一方面是划转范围仍然较小，另一方面是目前国资划转社保之后，只取分红和资本运作收益，并不能处置国有资本。

未来若能赋予社保部门对划拨的国有股权拥有更大的处置权，或许可以发挥更大的作用。如通过减持或并购来获得资本运营收益，而不仅仅依赖非常有限的国企分红。

“划入社保的国有股份到底能不能卖，什么时候变现，还没有明确说法。”上述社会保障学专家表示。他也担忧，一旦发生股权流动，还会变为资本市场的重大利空，这种担忧并非没有前车之鉴。

早于2001年6月，国务院曾发布《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》，要求国有股IPO和增发时，必须按融资额的10%出售股权，上缴全国社保基金。紧接着股市下跌一千多点，不少人将其视作股市暴跌的导火索，这项国有股减持政策也在2002年6月被叫停，直至2009年股市处于低位，才被再度重提。

郑秉文向南方周末记者解释，人口老龄化会伴随时间的推移而逐渐加重，这种规律决定了养老金的缺口只会越来越大，“现在大家似乎认为国资划拨就能够解决这个问题，这是认识上极大的误区，世界没有任何一个国家能够靠外部力量来解决制度本身的长期可持续性。”

在他看来，国资划拨社保，只能起到一个养老金的补充作用，想要以此来对冲人口老龄化带来的养老金长期缺口并不现实。

（应受访者要求，林君为化名）