减轻法院压力，起到“分流阀”作用

南方周末特约撰稿 石周

南方周末记者 谭畅

作为一种定纷止争、化解矛盾的传统方式，行政裁决在悄然沉寂数年后，将被重新激活。

有了这种制度，对与行政管理活动密切相关的民事纠纷，当事人无须动辄上法庭，而是可以先向行政机关申请进行行政裁决。效率高、成本低、程序简便……看似为化解民事纠纷更为方便有效的行政裁决制度，为何长期不受青睐，甚至被一些学者悲观地认为已“名存实亡”？

中国行政法学研究会副会长沈开举告诉南方周末记者，政府可能被推上被告席是行政裁决作用弱化的一个重要原因，“由于行政机关作出裁决后，可能承担被告的风险，致使很多行政机关在面临当事人的裁决请求时，或让其直接向法院起诉，或仅止于调解，行政裁决陷入可有可无的尴尬处境。”

改变正在发生。2019年6月，中办、国办联合印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》（以下简称“意见”）。沈开举称，意见改变了近年来行政裁决社会认知度低、实效性差、被边缘化的现实问题，重塑了行政裁决的目标取向。

身影在法条中逐渐“消失”

行政机关因为一份裁决坐上被告席，在现实中并不罕见。

9年前，北京地铁房山线修建过程中，市民王风俊在房山区的房子被列入拆迁范围。因为没能与王风俊达成拆迁补偿安置协议，北京市土地整理储备中心房山区分中心向房山区住建委申请行政裁决。

房山区住建委作出的裁决将王风俊户在册人口认定为5人，没将王的儿媳、孙女算在内，理由是两人的入户时间都在拆迁补偿方案规定的拆迁户口冻结统计之后。

王风俊不服，认为行政裁决使得他的财产被过分低估，于是将房山区住建委告上法庭。法院审理认为，王的儿媳因婚姻原因入户、孙女因出生原因入户，不是擅自办理入户，不属拆迁时不予认定的范围。法院判决撤销了房山区住建委的行政裁决。

一份未准确认定安置人口数量的行政裁决被撤销，意味着拆迁户财产权利得到保护。该案因此在2018年5月被最高法列为人民法院征收拆迁典型案例。

虽然房山区住建委这次行政裁决没能成功化解纠纷，但它毕竟存在过——事实上，行政裁决制度仍有用武之地的领域已为数不多。上海社会科学院法学研究所所长叶必丰曾在2012年撰文表示，从统计数据看，除了拆迁补偿、征地补偿、权属确认中的林地确认这3项裁决制度在运行外，其他行政裁决制度都处于名存实亡的状态。

行政裁决制度诞生于20世纪80年代，由于并无专门的法律对行政裁决制度进行规定，其面貌散见于当时制定的二十多部单行法律中，包括商标法、土地管理法、森林法、草原法、食品卫生法、环境保护法、专利法等。

1985年施行的药品管理法第五十六条规定，违反该法造成药品中毒事故的，致害单位或个人应当负损害赔偿责任，受害人可以请求县级以上卫生行政部门处理。这意味着在药品中毒引发的损害赔偿纠纷中，法律赋予了县级以上卫生行政部门作出行政裁决的权力。

上述法律也规定，当事人对卫生行政部门处理不服的，可以向人民法院起诉。

由于对裁决结果不满可以起诉，特别是行政诉讼法在1990年施行后，行政裁决制度面前的红灯亮起了。1991年，最高法发布司法解释，明确行政诉讼的受案范围，公民、法人或者其他组织对行政机关就赔偿问题、强制性补偿及有关土地、矿产、森林等资源的权属决定不服的，可以提起行政诉讼。

沈开举认为，将当事人不服行政机关裁决纳入行政诉讼受案范围，增加了行政主体的负担，一定程度上挫伤了其解决纠纷的积极性：“这意味着行政机关每做一次裁决就多了一份被起诉的风险。行政机关为了避免被推上被告席，对于那些应该进行行政裁决的民事纠纷往往‘消极怠工，久拖不裁，实在推脱不掉的纠纷则主要采用调解手段加以解决，从而避免自身承担责任。”

随之而来的是，行政裁决的身影在法条中逐渐“消失”。药品管理法跟行政裁决有关的内容，在2001年修订的版本中被删除。原治安管理处罚条例中曾规定：公安机关对违反治安管理的行为造成的损失或者伤害，可以裁决由违反治安管理的人赔偿损失或者负担医疗费用，但在2006年3月起施行的治安管理处罚法中，这一条款也被删除。此外，海洋环境保护法、大气污染防治法等法律，均在修改时取消了行政主体的行政裁决权。

“法律上不再显示行政机关解决民事纠纷的职能，这相当于在立法层面把行政裁决‘连根拔除，这对该制度的发展是一个很大的打击。”沈开举说。

作用被重申

行政裁决制度逐渐被虚置后，大量本来可以通过行政裁决解决的民事纠纷，被直接推向了法院。

“法院处理那么多案件，应接不暇的同时，审判质量也会变差。更重要的是，在与行政相关的纠纷上，法院亦缺乏专业性，行政裁决应更多地发挥作用。”中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊向南方周末记者介绍，一些西方国家通过行政裁决为法院系统减压的做法已较为成熟，如英国设立了两千多个行政裁判所对民事、行政纠纷进行裁决，涵盖社会保障、购地补偿等领域。

在日本，实施行政裁决的机关主要是行政委员会，如公害等调整委员会是中央层面的公害纷争处理机关，对公害纷争进行裁定、斡旋、调停和仲裁，土地征收委员会是由都道府县在辖区范围内设立的独立委员会，以委员投票表决的方式公开处理土地征收带来的损失补偿问题。

诉讼压力下，2014年，中国的决策层开始重申行政裁决的作用。十八届四中全会提出，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接的多元化纠纷解决机制。

2015年，原国务院法制办主导了行政裁决的改革推进工作，通过分析行政裁决的发展变迁，结合已有实践，起草形成了《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》（送审稿），意欲解决范围不明确、程序不规范、制度不健全等制约行政裁决发挥作用的问题。

中国政法大学法治政府研究院院长王敬波分析，当下重新激活行政裁决基于多方面考量，首要的就是减轻法院受理诉讼的压力，起到化解民事纠纷的“分流阀”作用。

其次则是发挥行政裁决的专业性。与适用于合同纠纷等一般民事争议的仲裁不同，裁决的受理范围是与行政管理活动密切相关的民事纠纷。司法部负责人就意见答记者问时表示，行政裁决主要集中在自然资源权属争议、知识产权侵权纠纷和补偿争议、政府采购活动争议等方面。

“这些民事纠纷往往有很强的行政管理属性，相关行政管理政策可能进行过多次调整，这种情况下行政机关介入到纠纷解决是有优势的，因其了解整个政策的演进过程。”王敬波说，除专业性以外，行政裁决还具有效率高、成本低、程序简便等优势。

过去的立法过程给行政裁决做减法，意见则要求做加法：起草、修改法律法规时，对于可以通过行政裁决化解的民事纠纷，起草部门应当认真研究设定行政裁决的必要性、可行性，积极建立行政裁决制度，拟删除的，应当加强相关论证和审查。

中央党校政法部教授任进告诉南方周末记者，要求稳步扩大行政裁决适用范围，正是意见的一大亮点。另一大亮点是，要求适时推进行政裁决统一立法，以法律或者行政法规的形式对行政裁决制度进行规范。

争议仍存，该起诉谁？

“两办”意见没有给出明确说法的是——行政裁决的性质是司法行为还是行政行为？这一争议自行政裁决制度诞生伊始就存在。

一种代表性观点认为，行政裁决是由行政机关行使，因此是行政行为。但沈开举认为行政裁决属于司法行为：“行政裁决并非行政主体主动进行的管理活动，而是行政主体居于独立且超然的第三方地位，根据纠纷当事人的申请进行合法律或不合法律的判断，因此这是一种裁判权。”

“两种说法都有一定依据。”上海交通大学凯原法学院讲席教授高全喜向南方周末记者表示，难以简单界定行政裁决的性质，他倾向于认为，行政裁决属于行政法范畴，“但其弥补了目前司法力所不及的部分，发挥了一定的司法功能，以后的发展趋势应该是逐渐淡化其行政上的属性，减少行政力量对司法公正的干扰。”

“我更看重的是行政裁决的效力。”一位多年代理征地、拆迁补偿类诉讼的律师表示，对于知识、经验、时间均不太充裕的当事人，他往往很犹豫是否要建议其申请行政裁决：“行政裁决不一定能节约时间。像补偿款这样的问题，当事人很有可能对行政裁决的结果不服，到时候依然要提起诉讼，司法程序照样要走一遍，维权成本反而增加了。”

这涉及行政裁决的非终局性。

不同于民事仲裁的一裁终局，当事人对行政裁决结果不服的可依法向法院提起诉讼。起诉既可以选择民事诉讼，也可以选择行政诉讼。

由于现行的行政诉讼法在1990年10月1日起才开始正式实施，因此，早期司法实践将这些诉讼一概理解为民事诉讼。

该做如何选择，学者们有不同的倾向性意见。

考虑到要提高行政机关作出行政裁决的积极性，沈开举认为，总的方向应该是鼓励当事人以民事诉讼作为救济途径，而不是让行政机关成为被告。

“不必太担心行政机关当被告。”熊文钊的意见截然相反，他认为，随着行政裁决制度的发展，行政机关的权力会扩大，更需要司法审查，“法院受理这类行政诉讼案件，其实是在监督行政机关。”

王敬波则认为，向法院提起行政诉讼并申请一并解决相关民事争议，可以“一揽子”处理纠纷，是更优的救济方式，“民事纠纷是基础性纠纷，但是中间还经过行政裁决。如果通过民事诉讼来救济，当事人在民事诉讼当中对行政裁决不服，又引发了对行政裁决的争议，会造成程序往复。”

行政诉讼附带解决民事争议，这一救济方式在司法实践中已有先例。

2016年，迪皮埃公司请求苏州市知识产权局责令风速时代公司停止侵权行为，苏州知产局作出了行政裁决，认为风速时代公司不构成侵权。迪皮埃公司不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销苏州知产局的行政裁决决定，并同时判令风速时代公司停止侵害专利权的行为。

法院认为，迪皮埃公司的诉讼请求，其实质是要求法院在行政诉讼中一并解决相关民事争议。我国行政诉讼法设置“一并审理行民争议”制度，其目的在于提高审判效率，避免不同诉讼程序可能带来的裁判冲突，实质性化解行民争议，该案符合规定，应当对当事人的行民争议予以一并审理。最终，苏州法院的审判结果与苏州知识产权局行政裁决的结论一致，认定昆山风速时代新能源有限公司不构成侵害专利权。

在王敬波看来，设计这种救济方式的核心思考是，在诉讼和非诉讼、行政和司法构成的多元争议解决大系统中，如何安放行政裁决，如何将其与诉讼的解决渠道有效衔接。“我觉得这是行政裁决将来能否更好地发挥作用的关键。”王敬波说。

以往实践中的不同做法，在“两办”这次下发的文件中都被确认有效：若不服行政裁决，既可以以民事争议的对方当事人为被告提起民事诉讼，也可以对行政裁决行为提起行政诉讼，并申请法院一并解决相关民事争议。

一些西方国家通过行政裁决为法院系统减压的做法已较为成熟，如英国设立了两千多个行政裁判所对民事、行政纠纷进行裁决，涵盖社会保障、购地补偿等领域。

中国行政裁决的性质是司法行为还是行政行为？争议自行政裁决制度诞生伊始就存在，至今没有答案。

不同于民事仲裁的一裁终局，当事人对行政裁决结果不服的可依法向法院提起诉讼，可以选择民事诉讼，也可以选择行政诉讼。