监察权运行评估指标体系的构成

【摘 要】 监察权运行评估指标的构建，以《宪法》、《监察法》等相关法律为依据，将监察权运行与法治评估理论相结合，参考立法权评估、行政权评估、司法权评估，构建监察权运行评估指标体系，对监察权运行的合法性、价值性进行评估。这是对权力监督方式的一种探索，不仅可以对法治评估理论进行扩充与丰富，而且可以丰富和完善监察权的理论体系和实践路径，为我国监察体制改革以及国家法治建设提供一种可量化、可观察、可比较的参考依据。

【关键词】 法治评估 监察权运行 评估指标

根据《宪法》以及《监察法》等相关法律规定及监察机关职责任务，监察权运行评估指标体系由三级指标构成，一级指标3个，二级指标7个，三级指标18个，从监察权运行的实体性、程序性和价值性三个方面评估监察权运行的状况。

一、实体合法性指标

实体合法性指标是对与权利人相关的权利和义务的合法性进行评价和衡量的指標，包括监察对象和留置措施两个指标。设置这个指标主要目的在于评估监察机关实体权利的行使是否合法。

（一）监察对象。目前，我国具有监督职能的国家机关有人民代表大会、检察机关、监察机关。虽然都具有监督职能，但其监督对象不同。“各级监察委员会的监察对象不是国家机关和社会组织，而是所有国家‘公职人员”[1]。监察对象只能是“人”，而且只能是行使公权力的公职人员。

监察法第十五条对监察对象做出了明确规定，但实践中对人大代表、公办的科教文体卫等单位中的“非管理人员”是否可以作为监察对象存在争议，对于有争议对象是否可以成为监察对象需要严格按照监察法有关规定进行审查。

综上，将二级指标监察对象分为两个三级指标：（1）监察对象是否都是行使公权力的公职人员;（2）监察对象是否符合《监察法》第十五条规定。

（二）留置措施。留置是《监察法》规定的十二种调查措施之一。“以留置取代‘双规和‘双指，被视为‘用法治思维、法治方式惩治腐败的体现，实现了‘双规的法治化，是我国法制建设的重大进步。”[2]在监察权运行中，监察机关一旦采取留置措施，被调查人的人身自由会在较长时间内被剥夺，并接受审查和讯问。留置作为监察机关最重要的调查措施，《监察法》对其适用的决定、期限和执行都做出了明确规定。

综上，将二级指标留置程序分为三个三级指标：（1）留置决定是否合法;（2）留置时间是否合法;（3）留置执行是否合法。

二、程序合法性指标

程序性指标是对监察权运行程序的合法性进行评价和衡量的指标，包括立案程序、调查程序和处置程序三个指标。设置这个指标主要目的在于评估监察机关行使权力的程序是否合法。

（一）立案程序。根据《监察法》第39条第1款规定“监察立案应当同时具备三个条件：一是存在涉嫌职务违法犯罪的客观事实;二是需要追究法律责任;三是按照规定的权限和程序办理立案手续。”[3]如果被调查对象没有或者缺少上述三个条件中的任何一项都不能进行立案。据此，将立案程序合法性评估指标列为：1.是否存在涉嫌职务违法或者职务犯罪的事实;2.是否需要追究法律责任;3.是否按照规定的权限和程序办理了立案手续。

（二）调查程序。《监察法》规定了讯问、询问、留置、搜查、等十二种调查措施，对不同措施的适用均有不同的规定。这些调查措施涉及被调查人的人身、财产等基本权利，按照法律规定对被调查人适用合适的调查措施是对被调查人权利的基本保障。

据此，将二级指标调查程序分为三个三级指标：（1）调查措施的适用是否合法;（2）证据收集是否合法：（3）调查方案是否严格执行

（三）处置程序。《监察法》第四十五条规定了对被调查对象的处置方式。根据调查结果的不同，处置方式也不同，带来的处置结果轻重不同，必须严格按照法律规定执行。移送检察院审查、起诉涉及两个权力机关的工作衔接，应该着重对待，尤其是补充调查的期限与次数应当严格遵守法律规定。监察对象对监察机关做出的处理决定不服时可以采取法定的救济途径。但是这种救济有着严格的级别和期限限制，应当保证其严格按照法律规定进行。据此，将二级指标处置程序分为三个三级指标：（1）处置方式是否合法;（2）与人民检察院的处置衔接是否合法;（3）对待处理决定救济的方式是否合法。

三、价值性指标

价值性指标是对监察权运行效果进行评价和衡量的指标，包含信息公开、公众参与、反腐败国际合作三个指标。

（一）信息公开。《监察法》第四十五条规定：“监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。”监察工作信息公开包括重大案件办理信息与监察工作制度及法律法规和规范性文件两个方面。据此，将信息公开指标列为：（1）是否公开重大案件办理信息;（2）是否公开与监察工作相关制度及法律法规和规范性文件。

（二）社会参与。公众的支持和参与是监察权运行和反腐败工作取得决定性胜利的关键之一。监督举报是是获得案件线索的重要途径之一，公众的广泛参与可以使得监督举报渠道更加畅通。社会公众的参与程度和意愿的表达程度是检验监察权运行效果的有效方式。相应的，监督举报情况可以反映出社会公众的参与程度和意愿的表达程度。。据此，将二级指标社会参与分为两个三级指标：（1）监督举报渠道是否通畅;（2）公众评价互动是否存在。

在传统监督方式之外，以法治评估理论为基础，构建监察权运行评估指标体系，不仅是对监察权监督方式的新探索，而且是对法治评估中国应用的新尝试。通过该指标体系，可以将监察权从立法、实施到成效反馈的笼统阶段，逐步细化为一个个较为清晰的评价点，便于将监察权的结构、体系更加清晰的展现在社会公众面前。

【参考文献】

[1] 陈瑞华：论国家监察权的性质[J]，比较法研究，2019年第1期

[2] 周尚君、彭浩：可量化的正义：地方法治指数评估体系研究报告[J]，法学评论，2014年第2期

[3] 鄂恩法：对监察对象立案调查需要具备什么条件——把握好两个实体性要件和一个程序性要件[J]，中国纪检监察，2018年第13期

[4] 李少文;留置措施法定化是法治的重大进步[J]，学习时报，2018年7月9日，第003版

作者简介：李欣隆（1991—），男，汉族，山东滕州人，法律硕士，单位：重庆工商大学法学院法律硕士（非法学）专业。

基金项目：重庆工商大学研究生科研创新项目《监察权评估体系指标研究》;项目编号：yjscxx2018-060-06。