成本收益、政策认知对农牧户禁牧补助政策满意度的影响

周升强， 赵 凯*, 张 瑞

(1. 西北农林科技大学经济管理学院， 陕西 杨凌 712100； 2. 西北农林科技大学应用经济研究中心， 陕西 杨凌 712100；3. 中国人民大学农业与农村发展学院， 北京 100872)

北方农牧交错带作为农业区与牧业区之间的农牧过渡带，近几十年来，在全球气候变暖等自然因素和超载过牧等人为因素的共同作用下[1]，始终面临着农牧业发展与生态保护的双重压力[2]。为应对双重压力的挑战，自2011年起我国开始在北方农牧交错区实施禁牧补助政策，旨在对农牧户开展草原禁牧等措施给予一定的补助，以此实现牲畜养殖方式的转变和养殖规模的调整，使区域经济社会发展回到“草—畜—人”动态调整的平衡状态[3-4]。2016年《新一轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见(2016-2020年)》(以下简称《指导意见》)的发布，标志着禁牧补助政策的实施进入到新阶段。根据《指导意见》的规定：禁牧区禁牧补助标准由每年每亩6元提高到7.5元。补助标准虽然提高，但由于禁牧补助政策本着“生产生态有机结合、生态优先”的发展方针，更多的是强调环境的正外部性，不可避免的存在与农牧户利益相悖的方面[5]。同时，农牧户作为禁牧活动的实施主体及禁牧补助政策的实施对象，是最直接的参与主体和利益主体，其对政策的态度与评判是禁牧补助政策实施成败和成果保持的关键性基础因素。

自禁牧补助政策实施以来，围绕政策的实施效果评价，学界已从禁牧补助政策对农牧户生产生活的影响方面开展了诸多有益的研究。禁牧补助政策的核心在于禁牧，具体到实践层面表现为通过“一刀切”的禁牧措施，迫使农牧户将畜牧业生产方式由原来的粗放放牧转变为完全的舍饲圈养，以此实现草原从放牧到不放牧的转变[6-7]。诸多研究认为畜牧业生产方式的转变不可避免的会导致生产成本的上升[8]，而当前“一刀切”式的禁牧补助政策下，补助标准普遍偏低[9]，弥补生产成本上升的有效性往往不足[10]，农牧户普遍面临畜牧业收益降低，收入增长缓慢的窘境[8]。但也有学者认为政策的实施改善了农牧户的收入结构，使其生活水平有了一定的提高[11]。现有研究虽已就禁牧补助政策对农牧户生产生活的影响展开了诸多有益的研究，但尚未形成一致的结论。满意度作为心理感知与评判的重要方式，能够直接和综合地反映参与者的主观福利感知和获取资源效用价值的质量[5]。从参与者满意度视角对政府涉及农户福利的公共政策实施效果进行评价是政府政策实施效果评价的重要维度，因为只有农户认可的、满意度高的公共政策，其绩效水平才是高的[12]。农牧户作为禁牧补助政策实施过程中最直接的参与主体和利益主体，其对禁牧补助政策的满意度评价能够客观反映政策的实施对其生产生活等各方面所产生的总体影响。同时，农牧户的满意度将直接影响其政策执行行为，进而影响政策实施的绩效[13]。即农牧户对禁牧补助政策的满意度评价可成为对禁牧补助政策实施效果评价的一个新视角，探究农牧户对政策的满意度，对于从农牧户利益视角完善禁牧补助政策具有重要的理论与现实意义。但当前有关草原生态补偿政策满意度评价研究多集中于牧区草畜平衡奖励政策[5-6,13-14]，鲜有研究关注我国北方农牧交错区农牧户对禁牧补助政策的满意度。鉴于此，本文基于农牧交错区宁夏盐池县188份农牧户微观调查数据，运用有序Probit模型探究影响农牧户对禁牧补助政策满意度评价的因素，以期为完善禁牧补助政策提供一定的实证支撑。

1 材料与方法

1.1 研究区域概况

宁夏盐池县地处陕、甘、宁、蒙四省(区)交界地带，位于北纬37°4′～38°10′，东经106°30′～107°47′之间(图1)。县域地势南高北低，北接毛乌素沙漠，南靠黄土高原，境内农业与牧业交错分布，属典型的北方农牧交错区。气候为典型的大陆性季风气候，气温冬冷夏热，平均气温22.4℃，晴天多，降雨少，光能丰富，日照充足温差大，冬夏两季气候迥异，平均温差28℃左右，秋冬交节之际，昼夜温差可达20℃。2010年国务院印发的《全国主体功能区规划》中，盐池县被列入国家重点生态功能区，属限制开发区，承担水土保持、防沙治沙等多项生态功能。盐池县有可利用草原476 000 hm2，耕地89 333 hm2，是优质小杂粮集中产地。2016年实现农林牧渔及其服务业总产值134 472.4万元，其中农牧业产值占比达90.93%。根据实地调研，受访农牧民2016年家庭农牧收入占家庭总收入的59.72%。由此可见，农牧业在盐池县农林牧渔产业结构中占有重要地位，农牧业收入是盐池县农牧民收入的主要来源。

1.2 数据来源

本研究所用数据来自于2017年7月赴宁夏盐池县开展的实地调研。宁夏盐池县属农牧交错区，农牧户居住相对较为分散，且本研究所需样本须为从事养殖业的农牧户，调研难度较大。在综合考虑村落规模、养殖规模等因素的基础上，选取宁夏盐池县从事养殖业农牧户数较多的七个乡镇，随机抽选行政村进行问卷访谈。为尽量确保调研数据的真实性和可靠性，在实地调研中遵循以下原则：(1)受访对象以对家庭状况更为熟悉的男性户主优先；(2)所选调研对象均为自禁牧政策实施之前就从事牧羊业的农牧户，通过现场讲解，使农牧户对调研内容有一定的理解；(3)为使农牧户能够真实的表达个人观点，在实地调研中尽量避开村干部，确保农牧户不存在策略性行为，能够真实地表达对禁牧政策的看法。本次调研共发放问卷190份，收回问卷190份。问卷内容包括：受访者个人及家庭基本信息，农牧户牧业生产状况，农牧户对禁牧补助政策的认知及评价等内容。在问卷录入、生成数据库后，课题组对数据进行了逻辑检查和区间检查，经过整理，删除含有缺失值和异常值的问卷后，共获取188个有效样本，问卷有效率为98.9%。有效样本的区域分布如表1所示。

图1 盐池县地理位置及样本村落分布Fig.1 Map of Yanchi County and researched places

表1 样本的区域分布Table 1 Area distribution of the samples

1.3 变量选取

1.3.1 因变量 本文的因变量为农牧户对禁牧补助政策的满意度。针对因变量，在问卷中设置“您对禁牧补助政策的满意度”这一问题，在问卷访谈中，侧重于获取农牧户对禁牧补助政策的总体满意度。“非常不满意”为1，“比较不满意”为2，“一般”为3，“比较满意”为4，“非常满意”为5，为有序特征的五项离散变量。受访农牧户中对禁牧补助政策表示“比较满意”和“非常满意”的共有112户，占样本的59.5%，仍有40.5%的农牧户对禁牧补助政策满意度“一般”或者“不满意”。可见，样本农牧户对禁牧补助政策的满意度并不高，有必要研究其影响因素。

1.3.2 自变量 (1)成本收益。新制度经济学对政策的研究中都包含一项假设，即政策的每一位参与者都是理性的经济人，能够根据“成本—收益”框架对政策做出评判。“成本—收益”框架是根据成本与收益的关系，评判政策对主体的影响，以判断政策的实施成效[15]。同时，政策执行的本质是主体之间考虑利益得失的博弈过程，利益推动行为主体执行或违反政策[16]。禁牧补助政策实施的初衷是希望通过加快畜牧业生产方式转变，提高畜牧业综合生产能力和生产效益，促进农牧民增收[17-18]。但畜牧业生产方式的转变，不可避免的导致饲草料等养殖成本的增加，且部分农牧户由于偷牧等行为还不得不负担一定的罚没支出。在此情境下，农牧户作为理性的经济人，在对禁牧补助政策进行满意度评价时，会综合考量禁牧补助政策的实施所带来的成本和收益的变化，农牧户对成本与收益变化的考量显然会影响其对禁牧补助政策的满意度评价结果。基于此，本文通过家庭收入变化、补助对经济状况改善作用、饲草料支出、罚没支出、补助对成本上升的弥补效果五个变量来衡量成本收益。这些特征是否将影响农牧户对禁牧补助政策的满意度评价结果，本文将对此进行验证。

(2)政策认知。政策是政府为调整社会利益分配、缓解社会矛盾而选择做与选择不做的事情，包括政策制定、执行、评估等环节[19]。农牧户对政策的认知指其对政策的了解及政策制定、执行及实施效果的评价，而包括福利改善在内的感知质量评价决定着个体对政策满意度的评价，认知程度高，满意程度也相应较高[20]。禁牧补助政策作为带有强制性色彩的行政命令性政策，农牧户对政策的认知显然会影响其对政策的满意度评价。本文通过对政策的了解程度、对政策的支持度、政府贯彻执行政策的力度、补助标准合理性评价、补助发放是否及时和当地生态环境总体变化情况六个变量来衡量政策认知。这些特征是否将对农牧户禁牧补助政策满意度产生显著影响，本文将对此进行验证。

(3)个人特征。按照“满意度”的概念，满意度往往是针对期望或者欲望而言的，由于性别、年龄、受教育程度等个体特征的差异往往会导致满意度的不同。同时，不同偏好的个体实际上嵌入一个社会网络，扮演着某种社会角色，社会角色通过一系列社会特征表现出来。个体的社会角色会影响其异质性的社会偏好，即个体不同社会角色的强化或者凸显会明显影响其异质性的行为模式[21]。农牧户作为理性的禁牧补助政策参与人，其需求具有多样性和层次性，性别、年龄、受教育年限等单个个体特征差异往往意味着需求的不同。基于此，本文通过性别、年龄、受教育年限、是否参与技术培训和是否外出务工五个变量来衡量样本农牧户被调查对象的个体特征。这些特征是否将对农牧户禁牧补助政策满意度产生显著影响，本文将对此进行验证。

(4)家庭特征。舒尔茨(1987)在《改造传统农业》一书中提出了“发展中国家农民在经济上是有效率的”假说，这一假说肯定了农民是具有理性最大化行为的经济人。事实上，农户理性是在一定的选择和约束条件下的理性，农户决策是在现有资源约束条件下，为实现其预期收益而做出的理性选择[22]，农牧户对禁牧补助政策的满意度评价是在现有资源约束条件下所做的选择。因此，农牧户对禁牧补助政策的满意度会受其家庭资源禀赋特征影响。本文通过劳动力所占比重、生计多样化指数、养殖规模、实际经营土地面积、实际经营草地面积和是否有养殖业借贷六个变量来衡量样本农牧户被调查对象的家庭特征。这些特征是否将对农牧户禁牧补助政策满意度产生显著影响，本文将对此进行验证。参考现有研究成果[23]，本文将生计多样化指数定义为每个家庭从事的生计活动种类。即对家庭从事的每种生计活动赋值为1，如某个家庭从事种地、打工两种生计活动，则其多样化指数值为2。本文所选样本农牧户均为从事滩羊养殖的养羊户，根据当地的养殖习惯，滩羊出栏时间均在一年以内。因此，本文将养殖规模定义为2016年出栏和2016年末存栏成羊和羊羔数量的加总。根据宁夏盐池县《禁牧补助实施方案》，按照1头羊羔等于0.5头成羊的比例进行换算。本文变量的界定及解释如表2所示。

1.4 研究方法

本文的因变量为农牧民对禁牧补助政策的满意度，为五项有序变量，数值越大表示农牧民的满意度越高，故需要建立多元有序选择模型。其中，处理多分类离散数据的有序Probit模型是理想的估计方法。在有序Probit模型中，作为被解释变量的观测值表示排序结果或者分类结果，其取值为整数。解释变量是可能影响被解释变量排序的各种因素，可以是多个解释变量的集合，即向量。有序Probit回归模型的一般形式是：

(1)

2 结果和分析

运用stata14.0软件对农牧户禁牧补助政策满意度的影响因素进行了有序Probit回归估计。回归结果如表3所示。其中，方程1中的解释变量为成本收益，方程2中解释变量包括成本收益和政策认知，方程3中引入个人特征和家庭特征变量。由表3可以看出，从方程1到方程3 Pseudo R2逐步提高，由0.11上升到0.3339。似然比值均在1%的统计水平上通过了显著性检验，表明模型整体拟合效果较好。并且，三个方程中主要变量的系数值基本一致，主要变量的影响方向和显著性水平也没有发生显著变化。这初步表明，模型估计结果整体上具有较强的稳健性。由于模型中引入的解释变量较多，本文通过计算(方程3)各变量的方差膨胀因子对变量进行多重共线性检验。结果表明，最大的方差膨胀因子为2.50，平均方差膨胀因子为1.43，都远小于10，故不存在多重共线性问题。为节省篇幅，检验结果未列出。

表2 变量的界定Table 2 Definition of variables

表3 模型回归结果Table 3 Model regression results

注：***、**、* 分别表示相关关系分别在P<0.01，P<0.05，P<0.1的水平上显著，下同

Note:***,**,* indicates significant difference at the 0.01,0.05,0.1 level,respectively,the same as below

2.1 成本收益

由方程3可知，补助对经济改善的作用和补助对成本上升的弥补效果分别通过了1%和5%的显著性检验，回归系数均为正，二者均具有显著的正向影响。禁牧补助对家庭经济状况改善的作用越大，对养殖成本上升的弥补越有效，农牧户对禁牧补助政策的满意度越高。这表明，在政策实施过程中，农牧户更关心的是政策实施对自身经济利益的影响，尤其是对家庭增收和由养殖方式转变所带来的养殖成本上升的弥补效果，这与现有研究成果一致[6,13]。饲草料支出虽未通过显著性检验，但回归系数为负，表明饲草料支出越多，农牧户的禁牧补助政策满意度越低，进一步印证了农牧户对自身经济利益的重视，成本收益对农牧户禁牧补助政策的满意度具有显著影响。

2.2 政策认知

由方程3可知，对政策的支持度、补助标准合理性评价和当地生态环境总体变化情况均通过了1%的显著性检验，政府贯彻执行政策的力度通过了5%的显著性检验，四者回归系数均为正，均具有显著的正向影响。农牧户对政策的支持度越高，补助标准越合理，生态环境改善状况越好，政府贯彻执行政策的力度越大，农牧户对禁牧补助政策的支持度越高。这表明，农牧户对政策的认知包括对政策的执行度和实施效果的评价等各方面，政策认知是影响农户政策满意度的重要因素。实施禁牧的目的之一就是改善生态环境，当地生态环境总体变化越是趋于改善，意味着植被覆盖度提高，相应的重视生态环境的农牧民对禁牧补助政策的满意度越高。补助标准越是合理，对因禁牧导致的养殖成本上升的弥补效果越好，农牧户的满意度相应更高。政府贯彻实施禁牧补助政策的力度涉及到政策实施的公平性等环节，政府贯彻实施的力度越大，农牧户的支持度越高，相应的满意度越高。

2.3 个人特征

由方程3可知，性别、年龄和是否外出务工对农牧户禁牧政策的满意度分别通过了5%，10%和5%的显著性检验，性别和年龄的回归系数为正，是否外出务工的回归系数为负。结果表明男性对政策的满意度较高，年龄越大者对政策的满意度越高，但外出务工者对政策的满意度较低。不同性别的农民在社会生产、家庭生活中扮演的角色不同，对政策的关注程度和评价也会不同[24]。女性相对于男性在劳动力市场上竞争力差，她们所能感觉到的生计压力较大[13]，相应的对政策的满意度越低。不同年龄阶段的农牧民经历不同，生存状态和追求不同[24]。老年农牧民多已完成抚育子女等家庭责任，经济负担较轻，对现在的生活状态比较满意，因而满意度较高[13]。通过实地调研发现，外出务工者多是由于禁牧实施导致的养殖成本上升而被迫放弃养殖业，从事体力劳动获取收入，他们的禁牧机会成本往往越高，相应的满意度越低。

2.4 家庭特征

由方程3可知，生计多样化指数和是否有养殖业借贷通过了10%的显著性检验，实际经营土地面积和实际经营草地面积通过了5%的显著性检验。其中，生计多样化指数和实际经营土地面积的回归系数为正，这表明，农牧户的生计多样化指数越高，实际经营的土地面积越多，农牧户对养殖业和草地的依赖程度越低，禁牧对其生计的影响越小，对禁牧补助政策的满意度越高；实际经营草地面积和是否有养殖业借贷的回归系数均为负，表明实际经营草地面积越多，家庭有养殖业借贷，农牧户受禁牧的影响越大，农牧户的政策满意度越低。

3 讨论

为进一步检验表3中回归结果的稳健性，本文分别通过以下两种方式进行检验：

(1)采取不同的估计方法。本文采用多元线性模型替代有序Probit模型，来检验模型估计结果的稳健性。对于排序数据，尽管OLS存在一定的缺陷，但其估计结果仍是值得参考的[25]。OLS拟合结果如表4中方程4所示，各变量显著性及系数符号的状况与方程3高度一致，表明模型估计结果不会因为采用不同的估计方法而产生较大的变化。

(2) 对满意度采用不同的操作性定义。本文进一步将“非常不满意”和“比较不满意”定义为“不满意”，将“比较满意”和“非常满意”定义为“满意”，相应地，满意度被定义为有序特征的三项离散变量，运用有序Probit模型重新进行拟合，所得结果如表4中方程5所示。从中可以看出，各变量的显著性及系数符号的状况与方程3一致性程度较高，表明模型估计结果不会因为满意度的操作性定义差异而产生较大的变化。

表4 稳健性检验结果Table 4 Regression results of robustness test

注：方程4是线性回归模型，其R2为0.605，F值为11.48

Note:Equation 4 is a linear regression model,and theR2value of the model is 0.605,Fvalue is 11.48

现有研究普遍认为，当前我国所实施的草原生态补奖政策补偿标准普遍过低，致使政府与牧民之间存在激励不相容问题，导致政策缺乏有效性、可持续性[11,26]。本研究认为农牧户作为理性经济人，其对补偿标准高低的评判实际上是对禁牧补助政策的实施所造成的生产成本上升与补助弥补生产成本上升有效性的权衡，即基于“成本—收益”框架对政策做出评判。本文的实证结果表明农牧户对禁牧补助政策“成本—收益”的评判，尤其是补助对经济改善的作用和补助对成本上升的弥补效果会显著影响其对禁牧补助政策的满意度。根据实地调研获取的188份农牧户微观数据，农牧交错区宁夏盐池县样本农牧户户均实际经营草地面积仅为189.3亩，按照当前的禁牧补助标准7.5元/亩计算，户均可获得的补助仅为1 419.75元，而实地调研中根据农牧户的反馈得知，在完全舍饲圈养的条件下，单位羊饲养成本在200～500元不等。且近年来随着饲料及粮食价格的不断上涨，饲养成本仍在不断提高。相较于不断提高的饲养成本，单一的资金补偿方式及固定的补偿标准显然无法弥补农牧户由于禁牧产生的机会成本损失，这进一步佐证了本研究及现有研究认为当前补偿标准普遍过低，弥补生产成本上升有效性不足等结论的合理性与可靠性[10]。基于此，在今后禁牧补助政策制定完善的过程中，应进一步提高补助标准，通过补助方式的多样化及补助标准的灵活化以更好地弥补农牧户因禁牧而带来的生产成本上升和机会成本损失。

政策的实施包括政策制定、执行、评估等环节，基于此，本文选取包括以上三个环节在内的六个变量表征农牧户对政策的认知，实证结果表明农牧户对政策的支持度、补助标准合理性、政府贯彻执行政策的力度和当地生态环境总体变化的评价均对禁牧政策的满意度具有显著的影响，即农牧户在关注自身经济利益，即成本收益的同时，对政策的制定、执行和评估等环节同样给予关注。基于此，在今后禁牧补助政策制定完善过程中应将农牧户视为重要的利益主体及参与主体，在补助标准的制定，补助形式的确定，禁牧时间和禁牧范围的划定以及政策的实施监督等环节提高农牧户的参与度，以此提高其对禁牧补助政策的认知度和满意度。

4 结论

农牧户对禁牧补助政策的满意度评判能够客观反映政策的实施对其生产生活等各方面所产生的总体影响，但当前农牧户对禁牧补助政策的满意度并不高，成本收益与政策认知是影响农牧户对禁牧补助政策满意度的重要因素。具体而言，作为理性的经济人，农牧户在对禁牧补助政策进行满意度评判时会综合考量禁牧补助政策的实施所带来的成本和收益的变化，尤其是补助对家庭经济改善的作用和补助对成本上升的弥补效果。同时，农牧户对禁牧补助政策的关注是全方面的，政策认知层面的政府贯彻执行政策的力度、政策的实施效果等因素也会对农牧户禁牧补助政策满意度产生重要影响。