上海远郊城镇圈空间协调发展策略思考——以祝桥—惠南城镇圈为例

熊 娅

（上海市城市规划设计研究院，上海 200040）

自1946年大上海都市计划以来，上海各时期城市总体规划始终坚持着“有机疏散、多心开敞”的空间布局理念，但随着城市的快速发展，上海面临着越来越多的发展瓶颈。当前，上海城市空间格局已进入结构性调整的关键时期。围绕空间发展的优化思路，上海新一轮城市总体规划分别从宏观、中观、微观三个维度，从都市圈、城镇圈、生活圈三个空间层次，着力研究上海可持续的空间发展模式。

上海市新一轮总体规划首次提出“城镇圈”发展创新理念，以城镇圈作为空间组织和资源配置的基本单元，优化郊区空间结构，代表了转型时期上海对于空间组织新模式的一种探索。

1 上海远郊城镇以城镇圈发展模式转变的总体要求

1.1 城镇圈发展内涵

上海2035总体规划以强化郊区节点城市的独立功能为目标，转变传统城镇体系以行政层级配置公共资源的方式，在更大范围统筹功能和服务，提出依托“城镇圈发展战略”优化上海郊区空间组织、促进城乡统筹发展。每个城镇圈覆盖若干个建制镇或街道，新城和重点新市镇是城镇圈的核心城镇，通过加强核心城镇与周边一般新市镇、集镇 （非建制镇），以及农村地区的公共交通服务、基础设施网络建设，促进30～40 min交通可达范围内产城融合、职住平衡、资源互补、服务共享，起到统筹公共服务资源配置，实现城镇圈内各级城镇和乡村地区共享和组合发展的重要作用。

1.2 城镇圈发展类型

从促进城乡融合的角度出发，在主城区外新市镇、集镇密集的地区，以一个或多个城镇 （新城、新市镇） 为核心，划定周边30～40 min通勤可达范围内的24个城镇圈，包括16个综合发展型城镇圈、4个整合提升型城镇圈和4个生态主导型城镇圈。其中，综合发展型城镇圈由新城、核心镇和中心镇引领，重点加强公共服务、住房等资源配置，推进跨区域综合交通设施对接和公共服务设施共享；整合提升型城镇圈位于中心城周边地区，着重体现生态宜居功能；生态主导型城镇圈着重体现城乡服务、生态保育、休闲游憩功能。

2 祝桥—惠南城镇圈发展面临的问题和挑战

祝桥—惠南城镇圈位于上海远郊地区，属于综合发展型城镇圈。城镇圈涉及6个建制镇，分别为祝桥镇、惠南镇、宣桥镇、新场镇、大团镇和老港镇，8个非建制镇，113个行政村。依据城镇化水平、产业特点和城镇特色对6个建制镇进行分类，相对独立、产业支撑强、地域辐射力强的镇有祝桥镇、惠南镇、宣桥镇、新场镇；镇域面积较大，以农业生产或生态为主的镇有大团镇和老港镇。此外，新场镇是国家级历史文化名镇。浦东新区城镇圈划分如图1所示。

图1 浦东新区城镇圈划分

2.1 缺乏中观谋划，资源有待统筹

2009年南汇区划归浦东新区，2011年浦东新区川沙新镇、六灶镇、祝桥镇行政边界调整，两次重大的行政边界调整对祝桥—惠南城镇圈所涉及的行政主体的管辖范围产生重大影响，因此各镇空间结构出现较大变化。城镇圈内部各镇空间发展各自为政，存在空间结构难以衔接，城镇毗邻地区的道路建设滞后，缺乏承接临空地区产业溢出统筹谋划，公共服务设施短板显著但配置意愿不足等问题。

随着城市空间开始向高层次演化，扁平化、网络化、多中心化逐渐成为趋势，远郊地区新市镇以城镇圈为单位对接落实上海2035总体规划的重要指标，能够对超大城市的空间组织进行比较好的管理。对比《 （原） 浦东新区综合发展规划》 （2000～2020） 和《 （原） 南汇区域总体规划实施方案》 （2008～2020），《浦东新区总体规划暨土地利用总体规划》 （2017在编） （以下简称“新区总规”） 弱化形式上的功能分区概念，通过分解关键指标对各镇统筹发展起指引作用，高效落实全市总规要求。

2.2 人口规模属于中型城镇圈，未来还有人口导入空间

上海的郊区是未来应对超大城市发展不确定性，实现弹性发展的重要空间。按照人口规模划分，祝桥—惠南城镇圈属于中型城镇圈。根据2010年六普人口数据，祝桥—惠南城镇圈常住人口规模约68万人，户籍人口占比约62%，外来人口占比约38%，常住人口密度为0.16 万人/km2。城镇圈内部各镇人口规模差异较为显著，其中祝桥、惠南镇人口规模超过20万，宣桥、新场、大团及老港镇人口均低于20万，且外来人口比重均高于50%。根据新区总规对于本城镇圈的人口规模要求 （80万人），且相较中心城周边地区人口密度，本城镇圈还有一定人口导入空间。未来国内机场的中长期需求将支撑城镇圈内浦东机场客流量持续提升，并影响城镇圈内的人口进一步集聚。

人口分布方面，各城镇沿主要区域交通设施形成沪南公路城镇带和川南奉公路城镇带，人口分布也随之形成以惠南镇为中心的“十字”发展结构。对比第五次人口普查和第六次人口普查人口密度，祝桥—惠南城镇圈十年间人口密度也是沿主要的交通廊道，即沪南公路和川南奉公路有明显扩张。惠南镇在失去了南汇区区域行政中心地位之后依靠已建设施和城镇规模惯性，人口密度持续提升，依然在实际上承担了区域中心的职能。

2.3 土地城镇化发展阶段清晰，承载多处高等级基础设施

祝桥—惠南城镇圈土地城镇化过程阶段显著，根据土地的城镇化程度和建设用地的分布情况可对城镇圈土地使用情况划分为三个阶段。第一阶段是传统乡镇主导下的自由发展阶段 （1990～2000年）。建设用地主要集中在惠南镇镇区和宣桥镇镇区，沿沪南公路和川南奉公路零星分布，用地类型主要是居住用地和少量工业用地。第二阶段是用地快速城镇化发展阶段 （2000～2010年）。城镇圈范围内新增多处重大交通、市政基础设施，包括浦东机场和老港垃圾处理厂等国家级、市级重要基础设施。另外，由于产业发展和人口城镇化的需求，城镇建设用地量大幅提升，在原有建设用地范围周边新增了大量产业用地和高等级教育设施用地，形成南汇工业区、机场临空工业园、南汇大学城、上海野生动物园等功能集中的板块。第三阶段是建设用地填充式发展 （2010年至今）。随着交通设施网络的进一步完善，尤其是16号线轨道交通的布局与开通，城镇圈内的建设用地量进一步上升，布局沿交通走廊和轨交站点进一步集聚。1997、2006、2015年城镇圈现状土地使用如图2所示。

图2 1997、2006、2015年城镇圈现状土地使用图

2.4 公共活动中心能级差距较大，公共开放空间品质整体较差

公共活动中心是反映人类城市活动的核心地区，能反映城市发展的特征。公共中心的组成不是单一的个体，而是一个多层级的体系。城镇圈整体上呈现出以惠南镇区强中心，以祝桥、新场多社区为弱中心的空间分布格局。由于惠南镇曾是南汇区的主要公共活动中心，因此集聚了大量高等级公共服务设施。另外，2015年祝桥—惠南城镇圈绿地率只有4.55%，人均公共绿地面积不足2.13 m2。城镇圈内公园等开放空间建设严重不足，重要的公共空间分布不成体系，影响本地区的城市空间品质。同时，生态空间内较高比例的建设用地使生态廊道的生态功能下降，造成区域生态空间阻隔。

2.5 综合交通体系完整，高等级交通设施对城镇空间割裂严重

祝桥—惠南城镇圈内基本形成以轨道交通、高速公路、主干道、快速路为主体的交通网络体系。现状轨道交通配置较为薄弱，与中心城呈尽端式联系，与规划综合交通枢纽及各级区域枢纽间的网络联系不足，且轨交站点覆盖率较低。根据2017年地铁运营数据，研究范围内现有地铁线路3条，地铁站7座，轨交站点15分钟步行圈覆盖范围占城镇圈总面积的2%，低于浦东新区的20%平均水平。高/快速路方面现状已经完成四横四纵的路网体系，但城镇之间的联系主干路建设较为滞后。受制于高快速道路地面段敷设形式，城镇空间割裂严重。

3 城镇圈空间发展引导策略

3.1 构建组团式城镇圈，确立祝桥、惠南双中心体系

祝桥—惠南城镇圈是浦东中部地区的重要组成部分，借助具有战略发展意义的浦东综合交通枢纽和便捷的城市交通，联动周边城市功能板块，加快城镇圈整体发展，打造地区经济发展战略支点。打造以中心镇为核心的组团式城镇圈，凭借浦东综合交通枢纽的发展条件，大力提升祝桥镇城镇功能定位，改变惠南镇在城镇圈中唯一的核心地位，着力培育祝桥—惠南双中心体系，其中，祝桥镇以世界级交通枢纽的配套功能为主，惠南镇重点兼顾区域的生态宜居功能。加强沪南公路城镇带和川南奉公路城镇带的建设，注重培育特色小城镇，统筹配置公共服务资源，加强城镇圈内部交通联系。

3.2 完善高等级公共服务设施功能布局

为满足差异化的公共服务配套需求，配置多层次、特色化、高品质的设施，设置地区级—镇级—社区级公共中心。地区级公共中心为祝桥综合枢纽服务中心和惠南城镇生活服务中心，其中，祝桥综合枢纽服务中心将承载全球城市核心功能，加强面向枢纽服务人群的具有影响力的高能级公共设施建设，惠南城镇生活服务中心将承载区域公共服务中心的职能导向，加强为中部城镇带服务的市区级公共服务设施；镇级公共中心为新场镇中心、宣桥镇中心、大团镇中心、老港镇中心以镇级公共中心为核心，形成完善的文教体卫设施体系，促进各类资源的集聚和共享；社区级公共中心应根据各镇居住组团布局合理配置，结合轨交站点构建社区生活圈，实现社区级公共服务设施均等化配置，针对居住、科研、商务、产业等不同类型社区，建立差异化配套服务，细化社区设施配置要素和标准。祝桥—惠南城镇圈公共活动中心分布图如图3所示。

图3 祝桥—惠南城镇圈公共活动中心分布图

3.3 强化核心枢纽辐射功能，加强组团间环线联系

祝桥—惠南城镇圈凭借优越的既有交通条件，建设高等级的综合交通枢纽与完善地区内部的环线联系。一方面，以浦东国际空港、铁路上海东站为核心载体，着重建设功能完备、国际一流的现代化大型综合交通枢纽。另一方面，强化交通网络支撑，加强与主城区、川沙副中心、南汇新城等的交通联系。建立城镇圈内部及周边组团的区域性公共交通系统和快速路系统，新增局域线的研究建设，规划城际、市区、局域线组成均衡布局的公共交通网络和站点。

3.4 构建融入区域基底的生态体系结构，丰富蓝绿相融的公共开敞空间

坚持生态底线，保护生态廊道，提升土地资源承载能力与环境容量。结合195、198产业地块转型，在城镇圈内构建多层次的公园休闲体系及郊野公园体系，加强生态修复，促进水、田、林等环境综合整治，打造宜居城镇圈。依托天然河道、防护林带、农田等资源形成“一横一片多廊”的生态网络空间。强化骨干河道的保护与管控，整理修复骨干河道水体，以水系和滨水绿带共同形成的开放空间网络作为渗透各功能区块的“毛细血管”，加强滨水地区的可达性，提升滨水地区活力。