中国农产品关税配额制度的挑战与应对——基于“美国诉中国农产品关税配额案”的考察

吴嘉鑫

（广东金融学院 法学院，广州 510521）

农产品关税配额是世界贸易组织（以下简称“WTO”）《农业协定》成员方在推动农产品关税化进程中为提升市场准入水平而创设的一种过渡性方法。中国在加入WTO时明确承诺，关税配额是农产品贸易的主要管理方式。然而，美国将其近年对华农产品出口下降归咎于中国农产品关税配额管理措施，并于2016年12月将中国对小麦、大米、玉米实施的关税配额管理措施诉至WTO争端解决机构（以下简称“美国诉中国农产品关税配额案”）。如何应对美国的这一指控，既是中国在新时代实施乡村振兴战略面临的重大挑战之一，也是新形势下中美农业贸易能否健康稳定发展亟待解决的重要问题之一。

1 中国农产品关税配额制度及其实施现状

关税配额是指对规定数量内进口的商品征收较低的关税，当进口商品超过规定数量后，则征收较高关税。在加入WTO时，我国农业基础薄弱，农产品产量普遍不高且品质欠佳。为了防范进口农产品对国内农业造成的冲击，关税配额成为中国保护农产品市场的较好选择。目前，我国对小麦、玉米、大米、食糖、棉花和羊毛实施关税配额制度。

1.1 中国农产品关税配额管理制度

WTO《农业协定》既没有就关税配额如何管理进行说明，也没有明确关税配额的申请和分配方法，因此各成员方在制定和实施关税配额制度时均享有一定的自由裁量权。中国管理农产品关税配额的主要法律依据，是2003年国家发展改革委员会（以下简称“发改委”）和商务部联合发布的《农产品进口关税配额管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”）。根据《暂行办法》，食糖、羊毛的关税配额由商务部分配；小麦、玉米、大米和棉花的关税配额由发改委会同商务部分配。

1.1.1 农产品关税配额的类型

农产品关税配额分为国营贸易配额和非国营贸易配额。国营贸易配额须通过国营贸易企业进口；非国营贸易配额，可以通过国营贸易企业或有贸易权的非国营贸易企业进口，有贸易权的最终用户也可以直接进口。如果分配给最终用户的国营贸易配额在当年8月15日前未签订合同的，经发改委或者商务部批准，最终用户可以委托有贸易权的任何企业进口，有贸易权的最终用户也可以直接进口。

1.1.2 农产品关税配额的分配原则

在分配原则上，中国首先根据农产品的种类不同，设置了不同的分配原则。具体而言，大米、玉米、小麦、棉花和糖类根据申请者的申请数量和以往进口实绩、生产能力、其他相关商业标准进行分配，而羊毛则根据先来先领的原则进行分配。

1.1.3 农产品关税配额的分配程序

中国实施二次分配程序，即初次分配与未使用配额的再分配。初次分配的申请期为每年10月15日至30日(凭合同先来先领的分配方式除外)，发改委与商务部则分别于申请期前1个月在官网及相关媒体上，公布每种农产品下一年度进口关税配额的总量、申请关税配额的条件、关税配额商品的税目、配额内税率及配额外税率，并在每年1月1日前向最终用户分发《农产品进口关税配额证》。

但是，持有关税配额的最终用户如果在当年无法将已申领到的全部配额量签订进口合同或已签订合同无法完成，则需要在9月15日前将未完成的配额交还原发证授权机构。发改委和商务部核查后，在申请前1个月在官网以及其他媒体上公布申请关税配额再分配的具体条件。申请人需要在每年9月1日至15日向授权机构提交申请(凭合同先来先领分配方式和加工贸易方式除外)。就再分配申请对象的资格而言，在初次分配中获得配额、但未在规定时间内完全使用的最终用户，不得再参加未使用配额的申请。相反，在当年8月底前已完成所分配的全部农产品关税配额量的最终用户，可以再参加未使用配额的再分配。

1.2 中国农产品关税配额的实施现状

关税配额使用率是衡量关税配额使用国管理关税配额水平的重要指标，也是衡量关税配额制度对农产品进口国国内农产品市场保护程度的重要标准，通常用农产品进口国的农产品配额内进口量占关税配额承诺量的比重来表示。一般情形下，关税配额使用率越高，表明其对相关农产品的保护程度越低。

表1 中国农产品关税配额的使用率

从表1可知，中国的食糖、羊毛和棉花在近5年的配额使用率均达到100%，并且大米的配额使用率正在以较快的速度稳步上升(尽管2018年大米进口量出现下滑，但其主要受稻谷供给侧改革和政策性稻谷拍卖影响，与关税配额管理无关)。但也应当注意，小麦和玉米的使用率较不稳定。在总体上，小麦和玉米的关税配额率没有超过50%。根据《巴厘岛一揽子协定》，关税配额未完成机制的启动标准是关税配额的使用率低于65%。参考这一标准，在2018年，中国实施关税配额制度的六大类农产品中，达标的有食糖、羊毛、棉花，未达标的有大米、小麦和玉米。而此次美国申诉所指向的农产品正是大米、玉米和小麦，值得注意。

2 “美国诉中国农产品关税配额案”中的美国申诉

2016年12月5日，美国依据WTO争端解决机制相关规定，就中国小麦、大米和玉米关税配额管理制度正式向中国提出磋商请求。2017年2月9日，中美双方进行了磋商。在磋商未果的情形下，美国于2017年8月18日请求WTO争端解决机构成立专家组，WTO众多成员方保留其作为第三方的权利。截至完稿，该案仍在审理中。美国就中国农产品关税配额管理措施共提出四点申诉，以下分述之。

2.1 违反《中国加入W T O工作组报告》第116段中的义务

美国诉称，中国农产品关税配额制度的制定和实施，违反了其在《中国加入WTO工作组报告》（以下简称“《工作组报告》”）第116段中承诺的义务。具体如下：

第一，关税配额的管理缺乏透明度。美国认为：①中国没有在相关法律文件和其他规范文件中，明确说明农产品关税配额的申请资格和分配原则。②中国没有公布在初次分配中获得农产品关税配额的实体信息及配额量。③中国没有公布农产品关税配额初次分配中因未使用而回收的配额总量，也没有公布再分配中可分配的配额总量。④中国没有公布获得再分配配额的实体信息及配额量。

第二，关税配额的管理缺少可预测性。相关情形包括：①中国农产品关税配额申请资格标准和分配原则的不透明，导致申请人无法预测发改委在初次分配和再分配过程中分配关税配额的标准和依据。②中国没有公布初次分配未使用的配额的回收总量和再分配中可分配的配额总量，导致申请人无法预测某一农产品是否真正地启动了再分配流程，也无法预测他们可能会获批的再分配数量。③中国没有公布获得再分配配额的实体信息及其获批的配额量，导致再申请人无法预测发改委是否实际启动了配额的再分配流程以及再分配的标准和依据，农产品进出口贸易商无法预测并安排相应的农产品进口，影响了关税配额再分配的使用。④国营贸易配额的持有人无法预测其是否能够完全使用关税配额。因为申请配额时，申请人无法选择所需要的配额类型，因此可能出现发改委分配给需要非国营贸易配额的申请人的配额事实上属于国营贸易配额的情形。

第三，关税配额的管理缺失公平性。美国关于中国农产品关税配额管理缺失公平性的结论，是在前述透明度和可预测性缺失基础上做出的价值判断。也即，由于发改委对配额申请资格标准和分配原则的规定不明确、不清晰，导致申请人和潜在申请人无法根据现有规定，预测相关机构执行关税配额管理制度的依据和标准，以及关税配额的实际分配结果。

第四，关税配额管理程序的模糊性。具体而言，在关税配额的初次分配和再分配的行政程序中，申请资格标准和分配原则的不明确，是此类程序被美国视为模糊的主要原因。而在国有贸易配额转化为非国有贸易配额的程序中，由于现行制度仅仅规定在本年度8月15日前未使用的配额经国家发改委批准后，可转化为不限定国有贸易类型的配额，但并没有规定发改委批准的程序或审批标准。

第五，关税配额申请资格标准的不确定性。美国认为，在初次分配中，发改委关于申请人的资格的标准在内容和含义上均比较宽泛，且没有其他配套规则可以提供判断这些标准的依据。

第六，关税配额使用的随意性。具体而言：①中国受理国营贸易配额和非国营贸易配额申请的单一程序影响关税配额的使用。首先，申请人没有权利选择申请某一类型的配额，也没有权利选择是否接受发改委所分配的配额。其次，由于持有国有贸易配额的申请人必须通过国营贸易企业进口，但是国营贸易企业并没有被要求同前者签订农产品进口合同，从而增大了国营贸易配额持有人使用配额的难度。再次，分配国营贸易配额和非国营贸易配额的单一申请流程，导致申请人既无法预测其可能获批的配额类型，更无法预测其实际的进口成本，从而增大了农产品进口中的不确定性，不利于关税配额的利用。最后，国家发改委的审批不是自动审批，且审批依据并不明确，这种转化本身就存在不确定性。而即使国家发改委同意转化，申请人使用配额的时间也仅有30天。（配额转化的申请日期为每年的8月15日，未使用配额的回收日期为每年的9月15日）。尤其，那些连续两年未完全使用关税配额的申请人，还会根据最近一年未完成配额的比例相应扣除下一年的配额量，从而不利于关税配额的使用。②中国没有公布关税配额初次分配和再分配过程中与潜在粮食进出口商建立商业关系所必须的关键信息。③中国对配额使用的限制阻碍了申请人获得符合其商业需求的配额。申请人获得的配额必须自用，也即进口的小麦和玉米必须在配额持有人自有工厂使用，进口的大米必须以配额持有人的企业名义进行销售。④中国关于关税配额必须独立申请的规定导致申请人不能按照商业需求申请配额。详言之，拥有多家加工厂的集团企业，必须以各个加工厂名义独立申报并使用进口配额；申请大米进口关税配额的贸易型企业，可选择以集团总部或下属企业的名义申请，但总部和下属企业不得同时申请，这限制了拥有多个加工厂的集团企业通过一个加工厂申请配额并进口、但在另一个加工厂进行加工的选择，从而导致申请人在申请配额时会申请比实际商业需求更少的配额。

2.2 违反《G A T T 1994》第10条第3(a)款的义务

《GATT1994》第10条第3(a)款规定：“缔约各国应以统一、公正和合理的方式实施本条第一款所述的法令、条例、判决和决定。”美国认为，该款规定了缔约国实施上述法令、条例、判决和决定的义务，即统一实施、公正实施和合理实施，而中国对小麦、大米和玉米的关税配额管理违反了合理实施的义务。美国的相关理由如下：

第一，中国关于关税配额申请资格标准和分配原则的规定不明确，而符合申请资格标准和遵守分配原则是申请人获批配额的基础。如果将关税配额的管理建立于不明确、不清晰的标准之上，必然限制申请人理解中国政府所认为的适格配额持有人的资格标准。

第二，中国在关税配额的申请上授权大量的地方机关受理配额的申请。但由于申请资格标准和分配原则规定的不明确，地方机关难以正确理解申请资格标准和分配原则，导致每个授权机构可能对标准和原则进行个别化解释，从而造成不同的授权机构受理申请所参考的标准和原则也不同的现象。

第三，发改委在初次分配中会公示申请企业的名单并允许公众提出异议，但并没有规定审查这些异议的程序和方法，或者此类异议对关税配额分配的影响。而不实或者带有偏见的异议，无疑会影响申请人配额的分配。

第四，中国在关税配额的初次分配中采用单一申请程序，并且不允许申请人选择申请国营贸易配额或非国营贸易配额，从而影响了关税配额的合理使用。

第五，中国没有发布有关初次分配和再分配的相关信息，影响了申请人、潜在申请人以及农产品进出口商的可预测性，同时影响了关税配额的合理使用。

2.3 违反《G A T T 1994》第13条第3(b)款的义务

《GATT1994》第13条第3(b)款规定：“在进口限制采用固定配额的情况下，实施限制的缔约国应公布今后某一特定时期内将要准许进口的产品总量或总值及其可能的变动。”这一规定向实施关税配额管理的成员施加了两大义务：公布其同意并批准的关税配额的总量，公布其同意并批准的关税配额产生变动的数额，从而确保关税配额实施的公平和效率。美国认为中国没有履行这一义务的具体理由如下。

第一，中国没有公布其实际同意并批准的关税配额总量。美国认为，中国在初次分配开放申请前公布的配额量，只是中国在WTO承诺的关税配额量。按照相关规定，申请人必须符合一定的资格和要求，因此在实际分配中发改委分配的关税配额总量，不一定是中国在WTO承诺的关税配额量。

第二，中国没有公布初次分配后，在指定期间关税配额数量发生变更时的变更配额量。在现行的关税配额管理体系下，每年9月15日前未完全使用关税配额的配额持有人，应该将未使用的关税配额交还发改委，此时关税配额数量发生了第一次变更。在9月30日，发改委完成关税配额的再分配工作后，关税配额数量发生了第二次变更。但是，中国均未公布这两次关税配额发生变更的数量。

2.4 违反《G A T T 1994》第11条第1款的义务

《GATT1994》第11条第1款规定：“任何缔约国除征收税捐或其他费用以外，不得设立或维持配额、进出口许可证或其他措施以限制或禁止其他缔约国领土的产品的输入，或向其他缔约国领土输出或销售出口产品。”美国认为，中国的关税配额管理限制了关税配额的使用，变相限制了大米、小麦和玉米的进口。

第一，中国在申请关税配额时采用单一的申请流程，但是在分配关税配额时却将配额分为国营贸易配额和非国营贸易配额，这影响了配额申请人对关税配额的申请和使用，从而限制了粮食的进口。

第二，中国在关税配额管理中限制了配额使用的灵活性，约束了配额持有人的商业选择。比如，申请人获得的配额必须自用；各加工厂或者企业必须独立申报配额。这些规定极大地限制了配额持有人出于商业原因对于配额申请和使用的选择权。

3 中国农产品自给率以及国际竞争力分析

由上可知，美国的申诉本质上关注的是中国农产品关税配额管理中透明度缺失的问题。但是，针对“美国诉中国关税配额案”所提出的中国关税配额管理制度的变革，应当充分考虑中国农产品市场的稳定和中国农产品的健康发展。因此，应当以国家利益为关税配额制度变革的底线，不可一味追求制度的合规性而大幅提高农产品的市场准入水平。同时，从各国的关税配额管理实践而言，在关税配额管理中完全符合WTO的相关规定的经济体也少之又少。而中国农产品自给率关系到国家的粮食安全和经济安全，农产品的国际竞争力关系到中国农产品的健康发展，以此为分析视角，有助于在充分保障国家利益的基础上适当、适时完善关税配额的管理。

3.1 中国农产品自给率分析

本次美国诉中国农产品关税配额案所指的农产品为大米、玉米、小麦，均为粮食。在我国粮食自给率没有达到一定标准的情况下，放开农产品关税配额管理或者盲目提高关税配额使用率，将导致国际市场农产品大量涌进国内市场，影响国内农产品生产者的生产积极性，不利于国家的粮食安全的保障。在该种条件下不仅不允许放开农产品关税配额管理，而且有必要加强对我国农产品市场的保护。因此，国家的粮食安全和经济安全应当是我们调整和变革农产品关税配额制度的基础和前提。只有在国家的粮食安全得到保证的前提下，才允许对农产品关税配额制度进行调整、放宽对外国农产品的市场准入。

表2 中国农产品（粮食）自给率

由表2数据可知，大米、小麦、和玉米的自给率均能达到100%左右。从国际经验看，国内粮食生产能够满足本国需求量的90%，就是较高的粮食自给率。因此大米、小麦和玉米的自给率已经处于较高的水平，故允许对农产品关税配额的管理进行适当调整。

3.2 中国农产品国际竞争力分析

国内的农产品国际竞争力高低直接关系国外农产品对本国农产品市场的冲击程度。在市场经济环境下，本国农产品国际竞争力较高时，即使提高外国农产品市场准入水平，也不至于给本国农产品招致较大打击。反之，本国农产品国际竞争力较低，一旦减少对外国农产品的贸易壁垒（如关税配额），提高外国农产品的市场准入水平，我国农产品将会遭受到较大打击。本文采用贸易竞争指数方法，对中国农产品的国际竞争力进行实证分析。

贸易竞争指数也称“贸易特化系数”，通常是指一个国家某产品净出口额与该产品贸易总额的比例，用来衡量一国某产品的国际竞争力。若该比值为正，表明是净出口国，该类产品的生产效率高于国际水平，具有较强的出口竞争力，且指数绝对值越近100%，说明国际竞争力越强；反之，贸易竞争指数为负，即净进口则意味着出口竞争力较弱，指数越接近-100%，说明国际竞争力越低。

表3 中国农产品竞争指数

由表3数据可知，大米、小麦、玉米、棉花、糖和羊毛的贸易竞争指数均为负值，且小麦、玉米、棉花和羊毛的指数相当接近-100%。在贸易竞争指数的增长趋势看，仅有糖类的贸易竞争指数呈现逐年稳定上升的趋势，其余农产品的贸易竞争指数则处于常年稳定或者上下摇摆的状态。因此，从贸易竞争指数分析，目前我国采用关税配额管理的六种农产品总体的国际竞争力明显不足。若贸然放宽农产品的关税配额管理，国内农产品市场势必会受到国际农产品市场的较大冲击。

综上，从粮食安全角度，目前我国粮食的自给率均符合我国的要求以及国际通行标准，故存在放宽农产品关税配额管理或者改革农产品关税配额管理制度所具有一定的可行性和可能性。在此基础上，从贸易竞争指数分析，我国农产品的贸易竞争指数极低，因此，在变革农产品关税配额制度的同时，必须充分考虑对国内农产品市场的保护，审慎地考虑变革方案。

4 中国完善农产品关税配额管理制度和实践的若干建议

在十九大报告中，习总书记提出了乡村振兴战略。在博鳌亚洲论坛2018年年会上，习总书记表示中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。作为多边贸易体系的坚定维护者和支持者，“美国诉中国农产品关税配额案”恰为中国检视并完善农产品关税配额管理制度提供了契机。结合我国关税配额管理制度及其实施现状和“美国诉中国关税配额案”的主要诉请，可知目前中国关税配额管理制度中所存在众多合规性问题。有必要以国家利益为底线，对农产品关税配额管理制度进行完善，以程序的合规性促成实体结果的合规。

4.1 增强农产品关税配额管理的透明度

4.1.1 明确农产品关税配额的申请程序

首先，发改委应当对申请资格标准和分配原则规定进行细化，或者另外制定适用标准。这样能使申请人和其他正当利益相关人合理预测和理解关税配额的分配规则，减少发改委授权机构对关税配额程序和规定的自由解释空间，保证了授权机构受理关税配额申请、接受关税配额咨询时能够公正受理、统一对待，减少不同授权机构在关税配额工作中出现的差异化处理，进而防止授权机构可能出现的权力寻租。

其次，发改委应当在初次分配和再分配中明确不同类型配额的申请，给予申请人选择配额类型的自主权。具体而言，可在配额申请表中分设不同类型配额的申请，使申请人既可以选择申请国营贸易配额，也可以选择申请非国营贸易配额，甚至可以搭配选择申请国营贸易配额和非国营贸易配额。

4.1.2 及时公布农产品关税配额的申领信息

基于公示和公告是增强透明度的主要方式，我国可及时公布初次分配中获得配额的实体名单及其配额量、再分配中的可分配量、再分配中获得配额的实体名单及其配额量。在已公布的参与初次分配申请人的名单中，可增加申请人申请配额的信息。这不仅有利于申请人和其他正当利益相关人理解我国关税配额的分配规则，而且有利于社会各界对关税配额制度的监督。

4.1.3 健全农产品关税配额的监督机制

我国可在关税配额再分配过程中建立申请人公示制度，将公示制度贯穿于关税配额分配的全过程，使关税配额的申请工作更好地受到社会各界的监督。同时，我国还应当就公示制度的后续处理程序进行规定，相关管理机关也应当及时跟进公示的后续工作，及时公布相应的情况，以便充分发挥公示制度的监督作用。

4.2 维持既有农产品关税配额管理的合规性实践

就美国申诉与我国农业发展和管理现状不符的部分，我国可以继续维持既有的规定和实践。

4.2.1 维持农产品关税配额必须“自用”的相关规定和实践

发改委规定，关税配额必须“自用”，然而美国的相关申诉忽视了关税配额的性质。因为配额一旦进入市场，性质就发生了转变，也即配额不再具备原有的优惠性和政策性，并加大了国家对农产品进口市场的管控难度。即使基于正当合理的商业理由，配额可以有限制地进行转让，由于无法精确地界定合理的商业理由的边界，也会导致关税配额的转让难度增大，并给行政机关带来巨大的审查压力。

4.2.2 维持农产品关税配额独立申报的相关规定和实践

现行规定要求各企业的关税配额必须独立申报。我国目前将实际生产经营能力作为配额分配原则之一，放开独立申报的规定，可能出现集团企业利用生产经营能力较好的加工厂申请大量配额，为集团其他生产经营能力较差的加工厂提供配额。而独立的小加工厂与之相比基本没有竞争力，导致集团企业垄断配额的分配，造成配额分配在实质上的不公平现象。所以，不宜放开。

4.2.3 维持未完全使用关税配额的申请人应受处罚的相关规定和实践

在既有关税配额管理制度和实践中，未完成农产品进口关税配额量的申请人将受到一定的处罚。然而，对未能及时、完全使用配额的配额持有人进行一定的处罚，既有利于鼓励配额持有人理性申请配额，不利用自身生产经营优势申请过量配额，挤占其他配额申请人的申请空间，也有利于配额持有人迫于处罚压力积极使用配额，从而提高配额的使用率。

4.2.4 维持发改委授权地方机构处理农产品关税配额事宜的相关规定和实践

目前，发改委授权机构主要负责受理配额申请并将申请转送发改委；受理咨询并将其转达发改委；通知申请者其申请中不符合要求之处并提醒其修正等。因此其所承担的工作量巨大。加之我国幅员辽阔，申请人遍布全国各地，数量众多，如果将这类工作均集中于发改委，由其统一受理、接受咨询、通知并发放配额证，那么不仅发改委会面临巨大的行政压力，全国各地的申请人也不得不面对诸多不便。因此，在申请人的资格条件和分配原则进行明确规定且不会频繁变动的情形下，配额分配的区域差异化和配额申请者面临的不确定性因素将有效减少。尤其是，发改委将配额管理职能授权给地方发改委，有利于提高配额管理工作的效率，减少发改委过多的工作负担，也给申请人带来操作上的便利。