精准扶贫下产业扶贫的绩效评价与优化路径研究——基于怀化市会同县的实地调研

周子渝，潘张璇，余至微，段亮敏，李文情

（湖南师范大学 商学院，长沙410081）

2013年习近平主席首次提出“精准扶贫”的概念，做出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，精准扶贫成为扶贫攻坚的关键。2016年国务院印发了《“十三五”脱贫攻坚规划》，强调产业扶贫是重要扶贫路径，能够激励贫困人口，有效实现长久脱贫。产业扶贫以市场为导向，以产业发展为导向，强调经济效益，包括农林产业扶贫、电商扶贫、资产收益扶贫、科技扶贫等方面。产业扶贫属于“参与式扶贫”，有利于激活贫困地区发展动力，阻断贫困发生的动因。在精准扶贫的背景下，政府不断完善扶贫战略和推出精准扶贫政策，产业扶贫的优点日益凸显，但我国的产业扶贫发展仍存在推进难、效益差等问题。因此如何确定产业扶贫作用的大小，如何对产业扶贫的效果进行准确的评估，成为进一步促进产业扶贫生发活力的关键所在。为了体现调研的科学性、针对性和有效性，本文选取湖南省会同县为调研对象，该县属于湖南省的贫困县，且计划在2018年脱贫摘帽。利用层次分析法建立产业扶贫效果评价体系，并采用绩效评价的方法对会同县产业扶贫进行绩效分析，从而提出产业扶贫进一步发展的优化路径。

1 文献综述

1.1 研究综述

1.1.1 国内研究现状

近几年扶贫评价指标体系建立与应用的研究不断深化，绩效评估体系不断完善。高波，王善平(2014)认为应该充分考虑经济绩效、社会绩效、环境绩效的综合作用，建立新型财政扶贫资金评价机制。焦克源等(2015)搭建了少数民族贫困县扶贫开发绩效评估体系，从贫困基础、人文发展和生产环境角度，按照时序主成分分析的方法评价当地扶贫成效。在此基础上，王立剑，叶小刚等(2018)从经济状况、生活水准、精神依赖三个全新的角度度量扶贫效果，按照倾向得分率模型、敏感性分析、均衡评价的方法处理数据，得出关于不同地区产业扶贫效果的结论。

总的来说，关于扶贫绩效评价的研究范围在不断扩大，学者们分别以政治、经济、社会、文化、生态、地域等多个方面作为研究视角；构建评价体系并将数据量化从而分析扶贫成效，具有更强的综合性、适用性、针对性；在深度分析现象的基础上，更加重视研究隐藏在扶贫开发背后的深刻原因。

1.1.2 国外研究现状

在扶贫评价出发点上，国外学者倾向于以“可持续发展”为重要出发点，同时结合实际扶贫过程中的多角度因素、多方面问题建立扶贫工作的评价指标体系。Irz X等(2001)通过增加的就业岗位数量、食品价格降低额以及农村相关产业发展情况三个方面评估农业扶贫绩效，并以各项指标变化的对比研究作为评估扶贫开发绩效的依据。Park等(2002)通过比较国定贫困县和非国定贫困县的农民人均收入后发现，国定贫困县的农民人均收入增长率较高。Jalan和Ravallion(2000)则从消费角度入手，通过对比分析后发现国定贫困县地区的农民的人均消费从绝对数值来看仍低于非国定贫困地区的农民.在扶贫评价内容上，国外学者对于扶贫绩效的研究主要集中在政府绩效评估、公共财政支出绩效评估等方面。

1.2 国内外研究现状评述

通过以上研究现状的分析，可知国内外学术界对扶贫绩效评估的研究已取得一定成果，指标体系也已从单一收入贫困指标发展到了政治、经济、文化、社会等各个领域的评估指标。但我国扶贫绩效评估体系建立的研究仍有很大的发展空间，研究视角上还存在局限性，研究内容上还缺乏深入系统的绩效评估体系，研究方法上还存在单一化与定性化的现象，缺乏系统化的定量研究。鉴于此，本项目将参考国内外学者的研究成果，从会同县的调研结果出发，运用系统化、适用性强的绩效评价机制对精准扶贫下的我国产业扶贫成效进行评估并有针对性地提出优化建议。

2 研究设计

怀化市处在武陵与雪峰山之间，13个县（市、区）全部为扶贫攻坚片区县，是湖南省脱贫攻坚的主战场。为更好地评价怀化精准扶贫下产业扶贫的绩效，小组选取怀化市会同县为试点进行实地调研。

研究在有关精准扶贫与产业扶贫的相关文献、政策基础上，结合其在怀化市会同县各乡镇的扶贫实践工作，建立了由4个一级指标和10个二级指标组成的递阶性绩效评级体系。通过层次分析法进行模型求解，从而考察怀化市会同县精准扶贫下产业扶贫的绩效评价并得出优化路径。

2.1 建立体系

本体系指标设计参考了湖南省脱贫攻坚成效考核和贫困退出验收的指标评价，以及怀化市会同县目前产业扶贫优劣势情况，从精准性、资金效率、扶贫效果、贫困人口评价四个方面进行考量，充分考虑了绩效考核常用的技术指标、社会性指标、经济指标，体现了指标体系构建的全面性与客观科学性。

2.2 数据来源

研究采用随机抽样的方法，在怀化市会同县随机选取了15个样本乡镇，对各县市的扶贫办工作人员、贫困户进行了实地调研与电话访问，回收了覆盖12个乡镇、234个贫困户的有效样本。

2.3 确定权重

指标体系建立后，研究小组邀请了来自湖南省12个贫困县市（其中含2个国家扶贫开发工作重点县）的扶贫办主任和湖南师范大学经济系讲师戴家武、郑辛迎作为本次研究的专家打分团，并向其发放上述指标与调查表，并以问卷形式回收打分情况。

通过选取的相关专家打分建立判断矩阵。用数值表示每一指标的相对重要性，通常以数字1～9及它们的倒数作为标度，构建n阶判断矩阵，计算最大特征值λmax和其对应的特征向量。一级指标与二级指标的权重计算与一致性检验过程如下。

表1 研究设计的湖南省精准扶贫下产业扶贫绩效评级体系

根据专家评分结果，得到一级指标与各二级指标的判断矩阵如下：

对上述矩阵进行一致性检验，可得结果见表2。

由表2可知，一级指标与各二级指标的CR均在90%的置信水平下显著。

综合上述计算结果，湖南省精准扶贫下产业扶贫绩效评价指标体系各指标权重汇总见表3。

对于总体层次进行一致性检验的结果如下：

表2 一级指标与二级指标一致性检验结果

表3 一级指标与二级指标权重汇总

2.4 分析结果

①从表1的一级指标与二级指标的权重来看：一级指标的权重排行分别为精准性、资金效率、扶贫效果与贫困人口评价。评价结果表明，在影响怀化市会同县精准扶贫下产业扶贫绩效评价的指标中，精准性是最为重要的一项指标，占比高达0.5831。因为精准性是精准扶贫的前提，要想在既定期限内以稳健的速度高质量地完成精准扶贫的任务，必须确保精准识别、精准帮扶；其次，资金效率权重为0.2895，排列在第二位，产业扶贫资金的投入与输出是检验政府产业扶贫政策有效性的重要指标。通过提高产业扶贫资金效率，能够为政府节约不必要的资金，也能使资金真正落到实处，发挥作用；排列在第三位的是扶贫效果，权重为0.0849。尽管扶贫效果能够通过各方面数据直观地体现出某地精准扶贫下产业扶贫的绩效，但这些数据具有一定的主观性与难获得性。例如扶贫结果的统计中，部分贫困户的脱贫与返贫具有反复性，需要经过工作人员的长期观察与指导才能得出结论，而脱贫率与返贫率是一定时点上的数据，且只有在较高精准性与资金效率的前提下，扶贫才能取得良好绩效，因此专家对其赋予的权重相对较低。排在最后的是贫困人口评价，所赋权重为0.0425。这是因为贫困人口对精准扶贫下产业扶贫的绩效评价具有较强的主观性，通常贫困户会以自身利益为导向对扶贫工作人员进行评价。此外，部分贫困户不会主动了解扶贫政策，但在政府大力投资的背景下，均会参与政府的产业扶贫政策，因此这项指标的专家评分最低。

②通过对二级指标情况分析来看，精准性中的二级指标精准识别权重为0.9，显著超过精准帮扶的权重0.1，因此精准性指标需要重点关注贫困人口的精准识别；资金效率指标中，产业资金投入比例的权重为0.8333，而资金贫困户覆盖比例权重仅为0.1667，这表明目前影响精准扶贫下产业扶贫资金效率的主要指标是在产业资金投入比例方面，需要重点关注，而资金贫困户覆盖比例并没有被认为是短期的重要影响指标；在扶贫效果指标中，脱贫率的权重为0.6554，返贫率的权重为0.2897，而贫困人口收入增长率权重仅为0.0549，这说明在扶贫效果中要主要观察脱贫率的影响；在贫困人口评价指标中，扶贫政策知晓率与贫困人口参与率的权重均为0.4667，这个分析结果表明，从影响贫困人口评价因素上来看，二者影响同等重要，贫困人口满意率当然也有所影响，但其影响程度与前二者比较，权重为0.0667，相对较轻。

③各二级指标折算成一级指标权重后，排列前四位的指标中影响最大的是精准识别比例，其余三位分别是产业资金投入比例、精准帮扶、脱贫率。剩余的6个指标因素按权重排列分别为资金贫困户覆盖比例、返贫率、知晓率、参与率、贫困人口收入增长率、满意率。二级指标权重大小的排序从一定程度上反映了专家对怀化市会同县精准扶贫下产业扶贫绩效评价的关注重点。

3 数据分析

3.1 基于T O PSIS法的各县扶贫绩效比较分析

TOPSIS法，即优劣解距离法。其基本原理为：基于归一化的原始数据矩阵，找出最优解和最劣解（最优解的各指标都达到各评价指标的最优值，最劣解同理），通过计算各评价对象和最优解、最劣解的距离来进行排序，离最优解最近的评价对象为最佳。计算的指标权重由层次分析法得出。

根据第三部分中已经建立的扶贫绩效评估体系和调研回收的湖南省会同县12个乡镇的数据（数据来源于会同县扶贫办、各乡扶贫办及贫困户），利用TOPSIS法进行数据分析，得出各县的绩效评估结果，过程如下：

3.1.1 计算加权标准化决策矩阵

建立决策矩阵得到X=[Xij]，Xij为第i个县的第j个指标值。将决策矩阵标准化得到Z=[Zij]，其中

根据表2提供的各项指标权重及各县对应指标值，计算出标准化决策矩阵G=(gij)m*n如下：

3.1.2 确定最优解B+和最劣解B-

行为均分为（3.80±0.80）分，最低为 1 分，最高为5分。单因素分析显示，科室、“是否主动了解疫苗相关知识”与疫苗及安全接种行为不同有关（Z=-4.242，P＜0.01；H=-2.029， P＜0.01）。Logistic 回归分析显示，无任何自变量进入行为分组的回归方程。

3.1.3 算出相对接近程度D i并进行排序

从表3的结果来看，各县与最优解相对接近程度排序为镇5＞乡10＞镇3＞乡11＞乡8＞乡7＞乡9＞乡12＞镇4＞镇2＞镇1＞乡6，与最优解越接近表明该县扶贫绩效越好，反之越差，因此在分析的12个乡镇当中，扶贫效果最好的县是镇5，其次是乡10，而扶贫效果最差的是乡6。

3.2 基本结论

以上根据TOPSIS法得出的绩效评估结果与调研实际相符合：镇5产业扶贫效果显著，而乡6、镇1扶贫过程中存在较多问题。

①镇5首先十分注重扶贫的精准性，在贫困户的精准识别方面不仅从家庭年平均收入这一单一指标来评定贫困户，而是建立了一个更为完备的识别体系，如对该家庭人口数量及素质、劳动力数量、家庭产业、土地收益等多方面指标进行评估。其次该镇对于产业资金的投入占总资金比例大，十分注重利用各种产业扶贫方式使贫困户脱贫摘帽，而产业扶贫是最有效最长久的扶贫手段。该镇对产业扶贫的宣传工作成效也相对显著，从该镇农户对产业扶贫知晓率达到85%可以看出。

②而乡6、镇1存在的问题主要有：1)未能有效识别贫困户。根据对该县部分农户的调研可知，该县被政府评定为贫困户的家庭生活水平并非极差，而有些真正贫困、需要政府帮扶的农户却未得到机会。究其原因可能受多方因素影响，如农户谎报家庭收入、政府官员的主观因素等；2)农户对产业扶贫等政策知晓率低、理解不足。乡6的知晓率仅仅只有57%。这反映出政府宣传力度不够，帮扶人员的联系作用仍需进一步提高。以及资金效率低等问题导致该县脱贫率也相对较低。

表4 湖南省各县绩效评估排序

4 优化路径

4.1 加大产业扶贫资金投入力度，坚实扶贫根基

4.2 完善扶贫利益联结机制，提高参与度

从实证分析结果可以看出，会同县各乡镇在C9（参与率）和C10（满意度）两个指标上得分普遍偏低。贫困人口是产业扶贫中发挥能动性的主体，低的参与率和满意度会使得其主动性降低，从而影响产业扶贫进程的向前发展。

参与率低主要体现在两方面，一是贫困人口参与产业扶贫项目的比率低，即贫困人口并未完全参与到扶贫行列中，甚至出现“扶富不扶贫”的现象；二是贫困人口参与产业扶贫项目的程度低，即目前贫困人口只是参与简单重复性的工作，而真正掌控扶贫技术的是二三产业的技术企业，农民在扶贫产业链的参与程度不高。对此，我们提出完善扶贫利益联结机制，使产业扶贫与贫困人口有效结合的发展路径。企业在通过贫困人口参与农村产业开发与发展，降低成本提高企业的盈利空间的同时，需要兼顾贫困人口利益，与贫困人口共享产业发展的成果，形成贫困人口——企业双向利益联结机制，实现企业和贫困人口在产业扶贫中的共同发展，提高贫困人口在产业链中的参与率，从而提高满意度。

4.3 建立全面完善的精准识别体系，及时更新贫困户信息，科学动态管理

根据上文运用层次分析法与TOPSIS法对会同县数据进行的分析结论，精准识别对精准扶贫效果的影响显著高于其他因素，而政府作为运用识别体系的主体应该在此项工作中起到主导作用，提高精准识别的能力。我们发现，由于个人主观原因成为贫困户不是一种个别现象，未来真正有生存问题的居民却得不到相关补助的支持，这些都直接体现出各县对贫困户的识别不够精准。

做好精准识别工作是精准扶贫重要的“第一步”，政府对贫困户的识别不是仅考虑个人当前的经济状况，还应该结合其家庭背景、身体条件、土地分配情况、就业机会等进行系统分析，以确定其是否满足贫困户标准。此外，在会同县大部分乡镇进行调研时我们发现当地扶贫办登记的居民个人信息往往过时、不准确，这也导致政府不能进行积极有效的动态识别，降低了识别的精准性。因此，政府部门应该对居民的信息进行及时更新，有效纠正信息错误，以此来保证精准识别的动态可持续性。

4.4 特色宣传产业扶贫，提高全民对产业扶贫的知晓率

从上文会同县各乡镇绩效比较的结果中可以看出，虽有部分乡镇产业扶贫效果显著，但其在知晓率上普遍表现不佳。在研究绩效评价问题时，知晓率或许很容易被忽视，它在层次分析法各二级指标权重排名仅排第七，但知晓率是帮助地方实行扶贫措施的潜在推动力，知晓率的提升往往也比其他指标容易。

因此，政府及其他扶贫人员应该以全民为对象，通过一系列特色宣传，提升本县产业扶贫的知晓率，打造本地产业扶贫广告，将广告投放电视和街道，让全民认识到产业扶贫乐观的发展前景以及可持续性。同时，政府可以邀请本地产业代表人亲自到贫困户家中为贫困户解答问题，增加居民对产业扶贫的了解。

4.5 加强政府监管，关注市场动态，借助“互联网+”，拓宽销售渠道

目前，会同县产业帮扶从指标上来看仍体现出重生产轻市场的特征，即一味强调“产品生产风险小”。但产业扶贫必须密切关注市场动态。制定产业扶贫项目时，必须以市场需求为导向，以经济效益为中心，做出合理决策，以实现最大效益，实现资源的合理配置。

由于市场存在很大的不确定因素，导致农民在扶贫政策执行过程中利益无法得到保障。针对此问题，各级政府应该全面落实扶贫监管的首要责任，促进贫困村第一书记、驻村工作队、村委会深度参与监管，对监督不到位的工作人员和部门要严肃追责。要建立事前事中事后全程公开公正透明的监督机制，进一步健全公告公示制度，并建立扶贫大数据监管机制，全过程接受社会监督，最大程度地保障贫困户的利益。同时，自十九大以来我国出台了一系列针对贫困地区产业扶贫的税收优惠政策，政府应当顺应这一趋势，做好引领与监督防范的角色，带领贫困户用足用好各类税收优惠政策，让“精准施策”推动“精准产业扶贫”。

此外，现已经是“互联网+”的时代，但是会同县扶贫互联网仍未普及。产业扶贫也要借助“互联网+”的优势，实现产品销售又快又多，获得更大收益。产业扶贫中生产出的产品，不仅可以通过线下销售，电子商务是更加高效的手段。大力发展电商，拓宽产品销售渠道，减少产品积压的风险。