蔡京的“福利国家”

张呈忠

一

1967年，出身新亚书院的历史学者金中枢先生在台北的一个学术会议上宣读了他关于宋代社会福利制度的论文。一开始他就提到年前他听到某某教授讲述南宋的社会福利措施，跟当时西欧国家所实行的社会福利政策颇为类似，这让一些西方学者感到非常惊奇。

当时的西欧、北欧正处于福利国家的“黄金时代”，建立了“从摇篮到坟墓”的福利体系，这是当时西方非常自豪的文明成就。而听闻八百年前的南宋已经有了相似的政策，这自然让当时的西方学者感到惊奇。

对于西方学者的大惊小怪，金中枢先生颇为自豪地说道：“殊不知我国政府与社会，对于社会福利之讲求，自古而然。”他認为从思想渊源上讲，中国的社会福利思想可以追溯到先秦时代孟子的仁政学说，具体的措施在《管子》、《礼记》的记载中就已有渊源了。而他重点指出的是：“至赵宋蔡京当国，始推广为居养院、安济坊、漏泽园，固已先南宋而有之也。究其性质，居养院有如现代之安老院、孤儿院（保良局）及残疾院，安济坊有如现代之公立医院，漏泽园有如现代之公共坟场。”也就是说，在北宋蔡京当权的时候，养老院、孤儿院、残疾人福利院、公立医院、公墓这些现代福利机构都已经齐备了。

在当时有类似看法的不止有金中枢先生一人。中国台湾学者蓝文徵先生说：“宋代实在为重伦理、崇人道之福利社会，即现代标榜福利社会诸邦，亦难企及。”另一位台湾学者王德毅先生也认为，宋代的荒政“在我国历代救荒史上，不仅开一新纪元，且为现代均富济贫新制度的滥觞”，而宋代的养老慈幼政策“实为近代养老慈幼政策的肇端”。此后，台湾经济史家侯家驹先生在他的《中国经济史》一书中将宋代社会福利界定为“由胎养到祭祀”——比当代福利国家“从摇篮到坟墓”所提供的范围还要广泛。

二十世纪九十年代以前大陆学者对此问题关注不多，在谈到居养院这些措施时往往称之为地主阶级的欺骗性政策。九十年代以后有了明显的变化。1994年大陆出版的《民政管理发展史》中就写道，为了收养无家可归、无依无靠的老弱病残，宋朝的社会救济制度规模空前，其中宋代的居养院“规模庞大，管理科学，几乎可与当今大型社会福利院媲美”。

历史作家吴钩先生近年来有不少表彰宋朝福利政策的文章，他认为宋代颇有些“福利国家”之气象，政府向无力自活的国民提供“生有所育、学有所教、老有所养、病有所医、死有所葬”的福利救济，他还提出宋代对福利制度的重视也导致了一些我们在近代福利国家中常常见到的“福利病”。

值得特别说明的是，所谓宋朝“福利国家”的气象，最典型的时期是在宋徽宗朝蔡京当宰相的时候。这一点，金中枢先生最先说得清清楚楚。即凡是蔡京得到重用的阶段，福利制度就会得到发展;而凡是蔡京遭到罢免时期福利制度就会受到破坏。中国历史上福利最好的时代是宋代，宋代福利最好的时期是在蔡京当权时期。因此，不少外国学者提出要给长期被中国人称为“昏君”、“奸臣”的宋徽宗、蔡京二人新的评价。

美国著名汉学家伊佩霞的《宋徽宗》一书中称宋徽宗时期“为病人、无家可归的人提供的慈善救助”是非常了不起的成就，作为皇帝，宋徽宗应该为他的雄心壮志，以及对许多崇高事业的支持而受到称赞。

东京大学小岛毅教授在《中国思想与宗教的奔流·宋朝》一书中明确地提出了“我们是否也应该为蔡京恢复名誉”的问题，他甚至认为：“作为王安石的继承人，其学校政策以及社会政策，如上所述，相当具有近代国家的特征。如果后来也沿袭这条路线走的话，那么中国甚至整个东亚地区，肯定就会有与现在不同的历史。”言下之意大概是说如果沿着蔡京路线走下去，中国早几百年前就现代化了;正是因为中国没有沿着蔡京路线走下去，才使得在现代化的道路上，中国乃至东亚迟滞不前，到近代落后于西方……

二

从金中枢的论断到现在已经半个世纪了，纵观以上种种说法，可以毫不夸张地说，一个关于蔡京“福利国家”的神话已经形成。如果这个神话是真实的，那么不仅要改写宋代的历史，还要改写东、西方福利发展史的整体面貌，乃至颠覆人类文明史的基本框架。

不过，就人们的通常印象而言，将蔡京与福利国家联系起来多少有点荒诞。福利政策旨在救济贫弱，实现社会公平。在中国古代，救济贫弱是儒家仁爱观念的体现。如果将福利国家与王安石、司马光这样的名相联系起来，人们会觉得是顺理成章的事情。但蔡京又是何方“大儒”呢？

相比于半个世纪有关蔡京“福利国家”的论述，在过去的九百年里，蔡京的形象是极为负面的。如果说有历史耻辱柱存在的话，上面一定少不了蔡京的名字。无论是官方正史，还是野史小说，都将蔡京与腐败堕落、凶残邪恶联系在一起。他被认为是没有政治操守的投机政客，是骄奢淫逸的腐朽官僚，是排斥异己、残害忠良的巨奸大恶，是祸国殃民的千古罪人。《水浒传》中蔡京的邪恶形象深入人心。在历来的历史教科书中，宋徽宗时代都是被以黑暗腐朽来概括，甚至被认为是中国古代历史上政治最腐败、统治最黑暗的时期。

2011年的时候，蔡京后裔欲为蔡京修墓建景区的消息传出，引起社会舆论一片哗然，有评论说：“为一个奸臣佞相修复墓穴，是为了让后人学习蔡京的贪渎精神吗？”当地政府也明确表态，对此行为坚决反对！

因福利政策而为蔡京平反的主张和蔡京的一般形象之间的巨大反差是显而易见的。如果我们承认福利国家是一项了不起的文明成就，就必然要面对社会福利史上显得十分突兀的“蔡京悖论”。

三

蔡京推行的设置居养院、安济坊、漏泽园这些政策是到了现在才被人们发现的吗？其实并不是。在南宋的时候，人们对蔡京的政策是非常了解的，但给出的评价却是否定的。这不是说他们认为蔡京的政策是假的没有执行过，而是认为蔡京的这些政策执行得过头了。这也是当代不少人认为蔡京的福利政策激起了很现代的“反福利”言论的依据。

南宋大诗人陆游在他的《老学庵笔记》中记载说，徽宗朝设置居养院、安济坊、漏泽园，耗费了大量的财物，朝廷根据地方上这些福利设施的建设情况进行政绩考核，地方政府几乎是竭尽全力去办这些福利设施，财力上仅仅能够勉强支撑，而且当时就流传着这样的谚语——“不养健儿，却养乞儿。不管活人，只管死尸”——讽刺朝廷没有去管该管的事情，反而在一些无关紧要的事情上大费周章。

南宋地方志《嘉泰会稽志》中更详细地记载了蔡京所推行的福利政策的执行情况。据说当时对于福利政策，立法上非常完备，如果地方官员执行不力，就要受到严惩。因此地方官府争前恐后，纷纷建立起居养院来惠养鳏寡孤独。而居养院给人最深刻的印象是奢侈，有的地方建了三十多间房子，最先在寒冷的时候只是给些衣服和柴火，后来在屋里生起了火炉，提供木炭，夏天的时候还搭上了凉棚，器物用具是用金漆来装饰，床上用品甚至都是用毛皮织物，可以说是异常奢华。此外还给幼儿提供乳母和给老人提供使唤的女仆。漏泽园不仅派有士卒巡守，还在安葬以及岁时节令安排斋醮科仪。由此说来，所谓“从胎养到祭祀”并非虚言。

元代官修《宋史》的《食货志》中也记载说：“崇宁初，蔡京当国，置居养院、安济坊，给常平米，厚至数倍。差官卒充使令，置火头，具饮膳，给以衲衣絮被。州县奉行过当，或具帷帐，雇乳母、女使，糜费无艺，不免率敛，贫者乐而富者扰矣。”

可见，南宋以后人们对蔡京福利事业的主要印象是执行得过头，以至于“贫者乐而富者扰”，也就是说穷人高兴了，而富人反而因此受到骚扰。

四

以上记载并非虚言。在徽宗朝，蔡京推行这些福利政策的时候，受到最多的批评也是说地方官奉行太过。且看当时关于居养院的三道诏书。

大观三年（1109）四月二日，宋徽宗手诏中说：“闻诸县奉行太过，甚者至于设供帐，备酒馔，不无苛扰。”所谓“供张”，指陈设供宴会用的帷帐，酒馔就是酒席。设供帐、备酒馔，给人的感觉是开设高档宴会的场所，而非救济穷人的基本设施。

大观四年（1110）八月二十五日，宋徽宗又有诏书说：“比年有司观望，殊失本指，至或置蚊帐，酒肉食，祭醮加赠典。日用既广，縻费无艺。少且壮者游惰无图，廪食自若，官弗之察，弊孰甚焉！”这里又提到了蚊帐、肉食，可见居养院中生活之优容。

宣和二年（1120）六月十九日，宋徽宗再下诏书：“居养、安济、漏泽之法，本以施惠困穷，有司不明先帝之法，奉行失当，如给衣被器用，专雇乳母及女使之类，皆资给过厚，常平所入，殆不能支，天下穷民饱食暖衣，犹有余峙，而使军旅之士廪食不继，或至逋逃四方，非所以为政之道。”这和陆游所记的民谚意思完全一致。

这三份诏书是对蔡京施惠困穷过当的一次又一次批评。所有的矛头都指向地方官“奉行太过”。

这其中最主要原因在于赏罚机制在发挥作用：根据建设设施的多少进行奖励和惩罚，建得多就升得快，相反就会受到严惩，甚至在按照埋葬尸骨数量来换取度牒及紫衣奖励的情况下，出现了守园僧析骸以应数的极端情况。

而其批评诸项事业最主要的理由是：安济坊、居养院中的物质生活过于奢侈;耗资过多，经费难以维持;影响军队建设支出;等等。这些理由反过来都说明在蔡京当权时期，这些政策都得到有力执行。

从安济坊、居养院和漏泽园诸项社会福利事业执行的情况来看，是采取自上而下的方式，通过行政的力量来贯彻。因此，诸项事业所展现的是官僚体制的巨大力量，而蔡京非常善于运用这种力量，这和他的其他理财新法颇有类似之处。他在茶盐新政中也是屡屡运用这种手段，每年甚至每月进行政绩评比，赏功罚罪，督责州县，地方官员争先恐后，向皇帝奉上“羡余”，使得宋徽宗财源滚滚。蔡京在徽宗朝四起四落，担任宰相十八年时间，最关键的就是他出色的理财能力。就此而言，蔡京确实是“能臣”。

但蔡京的福利新政之下真的可以实现诏书中所说的“天下穷民饱食暖衣”吗？恐怕未必。州县“奉行太过”的主要原因不是在于他们对“穷民”关心过度，而是在于他们观望朝廷风旨，也就是说这些福利设施是州县官吏呈献给上级的政绩工程，他们的行为是“媚上”而不是“惠民”。

那么，什么样的人能够进入这样奢华的居养院生活呢？史书上并没有太明确的记载。大观四年的诏书中说居养院中有一些“少且壮者游惰无图”而官府没有发觉。韩国学者李瑾明先生断言，居养院中收养的“是对地方官衙有相当影响力的人物”。这是一个更需要想象力的问题。如果我们看惯了今天保障房尚且需要排队摇号的情况，又怎么可能相信那时的豪华房产会让那些最穷的人去居住？

五

纵然如此，居养院的奢侈又怎么比得上此时皇帝权贵们的生活奢侈。徽宗朝是一个奢华无度的时代。以往人们多关注宋徽宗、蔡京等人的生活是多么的奢华无度，这自然不错。但皇帝、贵族个人性的生活消费其奢侈的程度终究是有限的，真正消耗了无限人力、物力、财力的是各种国家工程，后来引起极大纷扰的花石纲也是为都城建设所用。“都城起建园囿，殆无虚日;土木之工，盛冠古今……皆极奢侈，为一时之壮观”，足见当时之盛况。

正因为如此，徽宗朝在财政汲取上总是表现得非常饥渴，而宰相的理财能力成为能否立足于朝的关键所在。蔡京将全国各地的财富集中到首都，在开封城里各项宏伟的工程都可以顺利进行。

蔡京对于支持徽宗在生活上的行为奢侈自有一套理由。他认为皇帝理应“享天下之养”。有一次宋徽宗拿出玉盏、玉卮给宰辅大臣们看，说：想在盛大宴会的时候用这些玉器，怕别人说过于奢华。蔡京说：当初臣出使契丹的时候，看见契丹皇帝有玉盘盏，都是石晋时候的器物。契丹皇帝把这些玉器指给臣看，意思是说你们南朝就没有这么尊贵的用具。现今皇上在寿宴上用这些玉器，于理毋嫌。并且说：“事苟当于理，人言不足恤也。陛下当享天下之养，区区玉器何足道哉！”“人言不足恤”是王安石的名言，蔡京以此来说明皇帝使用奢华之物是理所应当的，不应当顾忌他人言语。

蔡京认为契丹朝君王使用玉盘盏，并以此轻视南朝（宋朝），所以他认为徽宗用玉盏、玉卮是合理的，言下之意是皇帝用玉器是关系到国家体面的问题。颇类似于《走向共和》中慈禧太后说她过生日并不是为了自己享乐，而是为了不让洋人和百姓因为看到太后生日太寒酸而看不起大清朝廷。

在蔡京的这种理论之下，群臣竞相为上贡宋徽宗而絞尽脑汁。宋人朱弁的笔记《曲洧旧闻》中记载说，在王黼做宰相的时候，蔡京入对便殿，宋徽宗从容地和他探讨裁减用度的事情，蔡京说：“天下奉一人，恐不宜如此。”梁师成秘密地将此事告诉王黼，第二天就专门成立了应奉司，王黼任应奉司的主管，应奉司后来对百姓的骚扰更是超过了臭名昭著的花石纲。

那么，真的是本来倾向节俭的皇帝被主张奢侈的宰相所误导吗？从蔡京、王黼的行为来看，他们都了解帝王的真正心思在于拓展新财源，假借裁减用度说事而已，大臣们也是心照不宣，奉旨“误导”皇帝。究其实而言，君主的私欲与国家的公欲之间并没有清晰的界限，“国用”和“上用”之间也难以区分。

蔡京的福利事业也应该在此背景下理解，即展现一种丰亨豫大的盛世图景。对于宋徽宗、蔡京来说，建造奢华的居养院和修建富丽堂皇的宫观园林，其本质是一样的，都是权力的展现和欲望的满足。这样也就可以理解为何州县官吏会将本来作为救济穷人的设施建设得如此奢华，这并不是因为他们不能理解朝廷的本意，而是因为他们太能体会皇帝的用心。民心工程变成了形象工程，其体制根源即在于此。

六

关于蔡京的福利新政，在宋人的论述中一般称之为“恩惠”。“恩惠”就是宋代人对居养院、安济坊和漏泽园等的界定，也就是说这些政策设施被认为是朝廷施之于民众的一种恩惠，而其所展现的形象是皇恩浩荡、泽被万民。

这样一种由朝廷施之于民众的恩惠究竟有着怎样的性质和意义呢？这里不妨与现代社会福利进行一下对比。

表面上看来，朝廷恩惠与现代福利都是国家所推行的社会财富再分配，而且都带有“损有余以补不足”的形式特征，似乎都具有社会公平的含义，甚至从当时反对救济穷人政策的言论来看，宋徽宗时代所赐予的恩惠在特定情况下可能确实是照顾了个别幸运的“穷民”。但是二者之间具有全然不同的制度基础。

朝廷恩惠是基于皇权的逻辑——“富能夺，贫能与，乃可以为天下”。这句出自《管子》中的话，屡屡为宋代士人所引用。在当时的制度背景下，夺富与贫具有天然的合理性。这种合理性的基础并不在于贫民的权利，而在于朝廷之威权，是《管子》中所谓“予之在君，夺之在君，贫之在君，富之在君。故民之戴上如日月，亲君若父母”。从根本上讲，这是一种统治的权术。

现代社会福利则是基于人权的逻辑——“无代表，不纳税”，政府是服务于民众的机构，纳税人履行了责任之后享有相应的或者社会保障的权利，政府理应履行保障民众的责任。

因此，这二者的差异是本质上的差异，从而决定了二者在社会财富分配上效果的截然差别。现代福利能够对社会财富分配起到正向调节的作用，正在于人权得以保障的背景下弱势群体才可能真正获得社会救济。而朝廷的恩惠并不具有这样的作用。

宋徽宗时代是中国历史上最腐败的时代之一，蔡京各项财经新政所聚敛的财富最主要的还是用来供皇帝和朝廷“享天下之奉”。蔡京的福利新政，只是在充分满足统治集团的享用之后略施小惠，就像漏泽园之名一样，以此来点缀盛世，标榜仁德。而在朝廷恩惠下达民间的时候，其间的腐败与舞弊行为又会使得贫民所得大打折扣。因此，朝廷恩惠并不具有社会公平的性质，也不可能真正地缓和社会矛盾。同时，蔡京各项财经政策由于其具有掠夺性质，也在不断制造新的贫民——正因为如此，徽宗朝“饥民为盗”之类的案例比比皆是，方腊起义等社会动荡也因此而产生。

正是因为蔡京所为乃朝廷威权的予夺之术，而非基于政府责任的社会保障，其本质是权臣弄权以制造供皇帝欣赏的形象工程。这种行为是否基于儒家仁爱的思想动机并不难判断。可以毫无疑问地断言：这种朝廷恩惠不具有社会公平的内涵，只能是造成社会更加不公的“负福利”（秦晖先生语）。作为一个典型案例，蔡京时代的社会福利政策鲜明地体现了“皇恩国家”的根本特征，而不具備“福利国家”的真正气象。

回望蔡京时代，有必要告别“福利国家”的神话，认识到这一切不过是理论错置的结果。只有这样，才能破解悖论，获得历史的真相。