基于主体视角的陕西省农村环境治理模式分析

汪红梅

摘要：治理主体在农村环境治理中发挥着根本性作用。陕西省在全国农村环境治理中树立起陕西样板，从治理主体角度归纳总结陕西省农村环境治理模式对于提升环境治理效果，以及为其他省份提供借鉴，具有十分重要的意义。基于对陕西省5个县（市、区）10个乡（镇）20个村庄的田野调查，总结出4种治理模式：政府包办型、政府购买型、机构扶助型和农户自治型。从供给-需求和成本-效益等2个方面进行对比分析，结果表明，除了政府包办型和“无为而治”的农户自治模式之外，其他几种模式在需求瞄准性方面均有良好表现;政府包办型成本高、效益低;政府购买型和“有为而治”的农户自治模式成本低、效益高;机构帮扶型成本低、效益不确定;“无为而治”的农户自治模式成本低、效益低。提出优化农村环境治理的建议：针对不同治理内容和环节采取不同模式，协同采用多种模式。

关键词：农村环境治理;治理主体;治理模式;供给-需求;成本-效益

中图分类号： F205  文献标志码： A  文章编号：1002-1302（2019）11-0046-04

近年来，陕西省以农村环境连片整治为突破口，以生态创建为助推器，牢固树立城乡环境一体化治理的新思路，全面促进农村产业结构优化和环境质量改善，在全国农村环境治理和美丽乡村建设中树立起陕西样板。陕西省环保厅数据显示，截至2017年全省累计投入财政资金31.39亿元，其中中央资金16.22亿元，省级配套8.21亿元。在全省90个县（市、区）、997个乡镇（街办）、5 210个建制村（社区）实施农村环境综合整治示范工程，共建成1 185处生活污水处理设施、2 431处饮用水源保护工程、231处垃圾中转及处置设施、1 821处畜禽养殖污染防治设施，配备23 600辆生活垃圾收集车，受益人口近880万。目前，全省已建成3个国家级生态县（市、区）25个生态镇11个生态村、28个省级生态县（市、区）373个生态乡镇369个生态村。涌现出一批行之有效的技术和管理治理模式，如凤县采取了多级净化人工湿地为主的农村生活污水处理方案;西乡县积极推广“猪沼茶”“猪沼菜”“猪沼粮”等循环种养模式;扶风县探索建立起了符合农村实际的“五有”长效机制等。

然而，随着农村经济社会改革不断深入，工业化、城镇化以及农业开发等都给人们的生产、生活带来了诸多直接或潜在的负面影响[1]，且这一影响还可能持续加剧。环境改善非一劳永逸，污染治理须持之以恒。为巩固农村环境治理成果，防止污染“卷土重来”，须要探索出农村环境治理困境的根本原因。洪大用等首先提出，从城乡二元性角度探究治理困境形成的原因[2]。范和生等指出，城乡生态共同体意识的缺失也是重要原因[3]。洪大用认为，治理失灵更為根本的原因是内生性和结构性问题，即治理主体不完整[4]。因而，从治理主体角度对农村环境治理模式进行归纳总结，对于稳固和提升陕西农村环境的治理效果具有重要意义。

现有文献将环境治理主体划分为政府、市场、自主治理3种。然而鲜有学者对这些主体在农村环境治理中的具体实践及其效果进行研究，对陕西省农村环境治理模式的研究更不多见。2017年9月和2018年1—2月，笔者与其课题组成员深入陕南、关中和陕北等5个县（市、区）10个乡（镇）20个村庄，对县（市、区）、乡（镇）和村干部进行深入访谈，总结出陕西省农村环境治理的4种典型模式，并利用供给-需求和成本-效益分析框架对各种模式加以对比研究，从而得出优化农村环境治理模式的建议。

1 陕西农村环境治理模式

1.1 政府包办型

政府包办型农村环境治理模式是指，政府提供环卫基础设施，环境宣传和教育等一切环境治理方面的服务，农户完全不参与环境公共物品的提供和日常维护。笔者以陕北Z村为例对该模式进行分析。Z行政村属于黄土沟壑区，位于县城沟口。全村共有331户962人，贫困户有129户345人，属于贫困县里的贫困村。该村总土地面积为548.33 hm2，其中退耕还林面积为204.87 hm2，苹果面积为186.67 hm2全村以果树种植为主导产业，以大棚、养殖和外出务工为辅助产业。因为经济不发达，青壮年外出务工比例较高，该村环境治理缺资金缺人的现象比较突出。

1.1.1 环卫基础设施提供 Z村从多方争取各种项目经费，完善基础设施。解决了全村饮水问题，自来水入户率达到90%以上。维修了党员活动室，新修产业路15 km，硬化了村内道路3段4.5 km。村委会投入8万元，为6户贫困户建设香猪圈舍，并投放36头猪仔。利用机械清理河道堆积垃圾及辖区内国道道路两旁杂草、生活垃圾、建筑垃圾等。安排了保洁员，并分划各自区域。雇佣工人和重型机械对公园河畔和上山路两侧沟渠的垃圾进行集中处理，投放4个垃圾箱;对影响市容市貌的汽车修理、废品收购等经营场所进行了限期搬迁，共整顿16户;栽植景观树8 000余棵，房前屋后种植牵牛花等本土花卉。

1.1.2 环境教育和宣传 Z村制订了《Z村卫生环境整治方案》，并开展了广泛的宣传活动，通过张贴标语、发放宣传单、倡议书、《村规民约》等方式，向广大村民宣传新农村建设的目的和意义。组织党员同志对群众进行倡议，如不焚烧垃圾、冬季使用环保型煤等。开展“四好教育”，加强舆论引导，使村民真正感受到创卫与他们的切身利益密切相关。由包村领导和第一书记带队，逐户指导、督促村民自发对房前屋后、门庭院落进行整顿清理，发放1 000余个垃圾袋。由村支部牵头，实行村“三委会”成员和党员中心户包户制度，负责对村民的日常卫生习惯进行教育、引导、督促，并在每月10日的党日活动上评比，奖优罚劣。

1.2 政府购买型

政府购买型农村环境治理模式是指，政府给环卫公司付费，由公司负责提供辖区的日常环卫服务。笔者以陕南H村为例对该模式进行分析。H村属于丘陵区，位于镇东南部，距镇政府4 km。全村总面积为32 km2，辖8个村民小组，共288户902人，其中劳动力共440人，贫困户有130户347人。贫困发生率约为45%，属于贫困县中的贫困村。

1.2.1 环卫基础设施提供 2016年由群众自发投工投劳修建村组级公路路基工程5 km。争取省级项目资金并利用“一村一策一户一法”整村推进项目，修建通村水泥路10.8 km。包村单位出资修好了盘山路，改变了山顶村民下山1次要耗费5 h的状况。目前，全村已经全部通组路，自来水普及率达到50%，恢复1条农田灌溉堰渠，对全村房屋进行“三清三改三化”，已完成改建60户。县级政府给每村每年150万元贷款用于开展“农村环境入户整治”项目。全村每户均配备1个垃圾桶，每组配备2名保洁员或生态护林员，保洁员负责组里道路卫生，生态护林员负责林木安全以及河道和村里的环境卫生。

1.2.2 环境教育和宣传 村委会组织农户开展环境卫生整治工作，落实门前“四自一包”责任制及卫生监督员，利用发宣传册和办黑板报对村民进行健康教育。村里还开办“农民夜校”，每月评出“红黑榜”，对当月涌现出来的环境先进分子进行表扬，对落后分子进行批评，并将先进分子和落后分子的照片和事迹张贴在村委会门口的宣传栏中。

1.2.3 环境日常维护 H村所在乡（镇）于2014年成立了乡（镇）环卫公司，该公司是自收自支的民营企业。乡（镇）政府每年给公司拨款10万元，公司负责集镇及周边村的水电、绿化等环境公共设施维护和垃圾清运等环境服务工作。公司每个月2次到村里垃圾集中点收集垃圾转运到县城垃圾处理场。如果因特殊情况垃圾增多，也可自行联系环卫公司，运输1趟垃圾村里须付费350元，乡（镇）政府每年给村里3 000元垃圾处理补贴款。

1.3 机构帮扶型

机构帮扶型农村环境治理模式是指，农村环卫设施主要由第一书记、包村干部、帮扶单位、包联单位等机构提供的模式。筆者以关中S村为例对该模式进行分析，S村属于山区，离乡（镇）政府10 km。全村共350户，总人口为1 423人，人均年收入6 000多元，贫困户有55户，其中42户已经脱贫，2017年刚退出贫困村行列。该村主要农作物为苹果和葡萄，其中秦冠苹果多次获得省级大奖，目前该村苹果总量的80%出口尼泊尔。

1.3.1 环卫基础设施提供 S村的帮扶单位为市交通局，该单位出资修好了村里主干道，并对主干道两旁农舍墙面进行了美化，还为每户修建了欧式花园围栏，极大改观了该村的村容村貌。由于陕西省规定满足7条标准才能退出贫困村，交通局在“水、电、路、网、讯、医疗、就学”等方面都提供了相应的服务，实现了整村“硬化、亮化、美化、绿化”。在实施这些工程时，帮扶单位自己请工程队来施工，村民采取自愿原则投劳参与。村里采用“记工”的方式记录村民的参与情况，但务工是否有报酬、有多少报酬还不确定。该村聘请了5个保洁员，每月工资300元，由村集体土地承包费支付保洁员的工资。该村每人每年交10元卫生费，用于村环境治理支出。

1.3.2 环境教育和宣传 S村近年才用上自来水，之前一直饮用集雨窖水。集雨窖水来源于天然雨水，不仅不卫生，口感也不好，村民对于能用上自来水非常满意。由于“精准扶贫”前后村庄环境面貌发生了巨大的变化，村民无须环境教育和宣传都深刻认识到环境的重要性，环境保护意识自觉提高了。此外，因为该村主要农产品为水果，采用亲环境行为生产出来的农产品价格更高，这一事实对他们而言也是一种有效的环境教育，村民们在生产中自觉采用水溶肥、农家肥，杜绝使用农药。

1.4 农户自治型

农户自治型农村环境治理模式是指，环卫基础设施主要由农户自己提供，农户自发处理生活垃圾和生产垃圾。这种模式涉及2类农户，一类是环卫设施难以覆盖的居住偏远的农户，另一类是环境意识比较强、经济基础比较好的农户。笔者分别以陕南Q村和关中D村为例进行分析。Q村地处秦巴山区，位于镇西北部，距镇政府3.5 km，全村共129户374人。耕地面积为36.93 hm2，其中水田面积为15.33 hm2，2017年人均纯收入9 000多元。村经济收入以外出务工为主，袋料食用菌等产业为辅。近年来，全村的青壮年劳动力80%在外务工，主要从事建筑业、煤矿业和服务业。D村地处关中平原，位于镇西南部，距镇政府2 km，辖3个自然村，9个村民小组，共627户2 287人，总面积为473.6 hm2，耕地面积为 440 hm2，主要产业以苗木花卉种植为主，人均收入达到 1万元。

1.4.1 环卫基础设施提供 Q村农户居住分散，最小的组只有10户人家。村民出行主要靠盘山公路，夏天山洪暴发冲毁道路，冬天道路结冰长达数月，使得交通非常不便。尽管精准扶贫中有易地搬迁政策，然而老人们安土重迁情结严重，另外还有一部分人担心在异地失去生计，因此还是选择居住在原址。该村主干道路面已经硬化，然而道路很难修到这部分偏远农户家门口。因为交通不便，垃圾收集车也无法顾及这部分区域。他们距离村里集中收集垃圾的垃圾台很远，垃圾不能集中收集，只能自行处理。他们一般采取焚烧生活垃圾、秸秆、农药瓶、农膜等方式处理垃圾。尽管这样处理的垃圾量比较少，环境也有一定的承载能力，但是这种处理模式存在的火灾等安全隐患还是不容忽视的。另外，这部分村民的环境满意度较低，相对不满情绪比较高，干群关系较为紧张。

D村农户居住比较集中，外出务工村民较少，特色产业发展不错，经济条件比较好。镇村干部发展思路明确，早早确立了该村“农业观光村”的定位，并着手整村环境整治工作。首先从每家每户门口入手，借鉴城市商户的“门前三包”，要求农户管好自家门口的“三堆”：柴草堆、粪土堆、建材堆。然后在政府专项经费支持下，村民再自筹一部分资金，将村里原来的垃圾场变成了广场，并在广场上栽植花木，建起了文化长廊和村食堂，为开展观光旅游奠定了基础。村干部和村民一致认为，环境治理是村民的事情，即使没有外部经费支持，农村环境治理也是要开展的。

1.4.2 环境教育和宣传 Q村通过宣传车、宣传单、宣讲会、夜校等方式进行环境保护教育和宣传，甚至通过积分在村里的“爱心超市”换取小商品的方式提升大家的环境意识，激励大家的环保行为。然而这些居住偏远农户参与的积极性不高。

D村干部认为，农村环境治理的命脉在于提升农户的环境意识;农村经济社会要发展，环境美化要先行。这些朴素的认识决定了该村环境治理的基本思路，他们创造性地开展了“一线工作法”：村“三委会”成员带领本村所有帮扶干部，集体走访入户，了解户中情况，听取群众意见，解决群众困难，做到“情况在一线掌握、问题在一线解决、政策在一线落实、正气在一线传递、感情在一线融洽、形象在一线树立”。通过这种务实做法，村干部和村民之间在环境治理等工作中意见高度一致，村民积极参与，各项工作开展都很顺利。为让村民意识到环境治理人人有责，该村每人每年收取1元象征性卫生费。为激励村民积极美化环境，对于环境治理表现突出的家庭，每年奖励15元象征性荣誉。环境治理表现也是该村“十星级农户”评选标准中很重要的一个考量因素。

2 农村环境治理模式比较分析

以上4种农村环境治理模式的出现都是当地特定自然、经济和文化条件下的产物。政府包办模式一般出现在经济基础比较落后、乡（镇）村干部工作思路比较保守、农户配合程度比较低的村庄;政府购买模式一般出现在非农经济比较发达、乡（镇）村干部工作思路比较先进、乡（镇）村干部工作任务比较重、农户配合程度比较低的村庄;机构帮扶模式一般出现在经济发展程度比较低、环境基础设施存量比较少、乡（镇）村干部工作思路比较保守、帮扶单位比较有实力、农户配合程度比较高的村庄;农户自治模式一般出现在2种比较极端的条件下：一种是无为而治，即普适性政策惠及不到的地方，不得已而为之的一种模式;另一种是有为而治，农户有意愿、有能力成为环境治理的主力军，能够按照发展目标积极采取适合自己的治理模式。只要因为自然的、历史的原因存在居住分散、交通不便农户的村庄，“无为而治”的自治模式就可能产生。而“有为而治”的自治模式一般出现在经济比较发达、乡（镇）村干部工作思路比较先进、农户配合程度较高的村庄。然而存在不一定合理，笔者试图从供给-需求和成本-效益2个视角对这4种模式进行比较分析。

2.1 基于供给-需求视角的分析

供给只有与需求对接，才是有效的供给。在农村环境治理中，农户的环境目标诉求不同，对环卫设施的需求就不同，最好的环境服务应该是提供农户需要的环卫设施。

在政府包办模式中，农户无须参与，也就没有表达需求的渠道，因此提供的环卫设施难免“货不对板”，农户要么不愿意使用，要么对设施的维护漠不关心。政府为Z村每家每户都建了1个冲水式厕所，然而在修建过程中就遭到很多农户的反对，原因主要有2点：一是该村经常停水，冲水式厕所经常无法使用;二是农家肥是果树肥料的主要来源，这种厕所使他们不方便取肥。笔者调研时发现，厕所建好已经大半年了，然而没有1家农户使用过这种厕所。该村主干道安装了竹篱笆，为村庄增添了浓厚的田园气息，然而问到竹篱笆的维护时，村民都表示“不关我们的事”。

在政府购买模式中，政府付费，公司为农户提供环卫服务。公司和农户之间是市场行为，公司对市场需求是敏感的，也能及时对需求的变化作出反应，因此是能够瞄准农户需求的。H村垃圾桶和垃圾台上均印着环卫公司电话，一旦发现垃圾满了，就可以联系环卫公司来人清理，很方便。环卫公司也很乐意来清理，因为每次清理都可以获得收入。

在机构帮扶模式中，帮联个人长期住在农村，跟村民一起生活，了解村里的实际环境需求，因此提供的环境服务也是能瞄准需求的。S村最迫切的环境需求就是自来水和道路，帮扶单位在1年内提供了这种产品，农户满意度非常高。在通水和修路时，村民自发出工清路障、平地基。建设中占用的农地无须补偿，损毁的苗木10年以下的无须补偿，10年以上的仅要求20元/棵的极低补偿。

在农户自治模式中，“无为而治”情形下，农户的需求难以被考虑，事实上，在这种情况下也没有什么环卫服务的供给，遑论供给的瞄准性。在“有为而治”情形下，农户严格按照村庄发展规劃，自筹资金或者利用专项资金主动供给环卫服务，精准瞄准需求，效率高、效果好。D村农户环境意识很强，村民不仅搞好自家门前的环境，还监督、帮助其他村民搞好环境。有1户人家长期不在村内居住，他的邻居主动出钱出力维护这家院子里的环境，目的是不影响整个村子的环境面貌。

从以上分析可知，除了政府包办型治理模式和“无为而治”型农户自治模式之外，其他几种模式在需求瞄准性方面都表现不错。在环境教育和宣传方面，各种模式下采取的方式大同小异，农户也比较能接受这些方式，因此在本研究中不特别作比较分析。

2.2 基于成本-效益视角的分析

成本-效益分析作为一种经济决策方法，将成本费用分析法运用于政府部门的计划决策之中，以寻求在投资决策上如何以最小的成本获得最大的效益，常用于评估需要量化社会效益的公共事业项目的价值。环境治理作为一项公共事业，对其进行成本效益分析是有必要的。环境治理的成本体现在环境设施提供成本和环境日常维护成本等2个方面;效益体现在环境质量的价值，包括短期的环境质量和长期的环境质量。因为调研中各村环境设施种类和建设时间不同，无法对其成本进行统一核算，以下分析假定各种模式下环境设施提供成本都是相同的，因此只须对环境日常维护成本进行比较。

在政府包办模式中，环境日常维护成本较高，因为农户没有参与环卫设施的提供，对他们认同感不强，甚至有排斥心理，难以发自内心在日常生产生活中去精心管护它们，从而延缓他们的折旧。同时，因为农户只是被动接受这些设施和现有的环境质量水平，他们缺乏创造性地改善环境质量的动力。长期环境质量只有靠政府不断包办才能得以延续，因此长期环境质量效益很难评估。

在政府购买模式中，环境日常维护成本比较低，因为环卫公司有严格的成本核算，会控制成本。只要公司有利可图，长期环境质量也应该是有保障的。一旦农户对环卫公司提供的服务满意，形成了为环境服务付费的意识，他们是有支付意愿的。H村所在镇拟在2年内对农户征收卫生费，用于补贴公司运营。因此公司的可持续经营是可以预期的，长期环境治理效益也是可以获得的。

在机构幫扶模式中，环境日常维护成本较低。因为帮扶单位提供的环卫设施是村民亟需的，在设施建设中他们自己还出力了，因此他们对设施有很强烈的认同感，使用中对设施很珍惜。然而，设施的折旧是不可避免的，帮扶单位的支持是暂时的，长期环境质量效益很难预估。

在农户自治模式中，“无为而治”情形下，环境日常维护成本较低，因为无论是焚烧还是填埋都几乎没有成本。但无论是短期还是长期环境效益，都难以尽如人意。“有为而治”情形下，环境日常维护成本较低，因为环卫设施是农户发展规划实施的基础，他们出资出力提供的，自然会倍加爱护。同时，因为有发展规划书，村庄具有内生发展能力，设施的更新就有了保障，因而长期环境效益是可以预期的。

从以上分析可知，政府包办模式成本高、效益低;政府购买和“有为而治”型农户自治模式成本低、效益高;机构帮扶模式成本低、效益不确定;“无为而治”型农户自治模式成本低、效益低。

3 提升农村环境治理效果的建议

3.1 有针对性地采取不同模式

应针对不同内容采取不同模式，如环境治理项目和服务宜采取政府购买模式，环境日常维护宜采取农户自治模式。此外，还应针对不同环节采取不同模式。“环境治理，观念先行”。首先进行环境保护教育和宣传，提升农户环境保护意识和环保行为能力，如学会垃圾分类以及垃圾减量化的方法，从源头上降低垃圾收集和处理的成本。然后选择合适的环境治理模式，提高环境治理效率。最后制定简明严格的制度，使环境治理机制常态化，效果长效化。

3.2 协同采用多种模式

环境治理是一项综合性工作，各主体都能发挥作用，也都应该发挥作用，但各主体发挥作用的领域应该有所侧重[5-6]。政府应该主要在环境基础设施提供方面发力，如道路、垃圾台、垃圾桶的提供等;环卫公司主要负责环境日常维护，如垃圾转运和处理等;村民应提高环境意识，自觉减少垃圾，集中垃圾等。只有各主体协同作用，农村环境治理才能取得成功，从而助力乡村振兴战略的实施和目标的实现。

参考文献：

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