地方立法后评估工作研究∗——以杭州市政府规章立法后评估实践为例

黄小依

提 要： 地方立法后评估是地方立法活动的延伸， 是地方立法机关提高地方立法的针对性、 及时性和系统性， 完善地方立法工作的有效途径。 本文从地方立法后评估的概念辨析入手， 通过对杭州市2012 年以来政府规章立法后评估报告进行分析比较， 总结杭州市规章立法后评估实践的特点并指出其存在的问题， 结合地方立法工作实际提出科学确定评估单位、 提高立法后评估质量、 构建信息公开机制和完善评估结果应用机制等完善地方立法后评估机制的对策与建议。

随着我国法律体系的日臻完善、 经济社会的快速发展和改革变动的加剧, 地方立法面临的主要工作不再是新法的制定, 而是大量法规、 规章的修改和废止。 立法后评估程序作为二次立法程序的重要环节, 其作用将越来越大。 2004 年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》 中提出: “规章、 规范性文件施行后, 制定机关、 实施机关应当定期对其实施情况进行评估。” 杭州作为最早一批获得立法权的省会城市, 1982 年正式开启政府立法工作, 截至2018 年共制定颁布政府规章429 件。 本文以杭州市政府规章立法后评估实践为切入口, 选取杭州市政府规章立法后评估报告实例进行分析, 试对完善地方立法后评估机制提出建议。

二 地方立法后评估概述

立法后评估制度起源于20 世纪80 年代的西方, 其初衷是解决政府采用何种规制模式最有效的问题, 结果政策评估技术和方法开始大行其道［1］。 我国的立法后评估实践从21 世纪初才开始。 2004 年, 国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》, 要求政府规章施行一段时间后对其进行评估, 地方政府立法后评估工作自此陆续展开。 2017 年, 中共中央、 国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》, 要求定期开展法规规章立法后评估, 提高政府立法科学性。 2018 年施行的新《规章制定程序条例》 第38 条规定, 国务院部门, 省、 自治区、 直辖市和设区的市、 自治州的人民政府, 可以组织对有关规章或者规章中的有关规定进行立法后评估, 并把评估结果作为修改、 废止有关规章的重要参考。

学界对立法后评估的表述和定义不尽一致, 有的学者将其称为“立法评价”,并认为“立法评价是指法律实施一定时间后对法律的功能作用、 实施效果的评论估价和在此基础上对整个立法质量、 价值的评论估价”［2］。 有的学者将其称为“立法质量跟踪评估”, 即“具有立法评价资格或能力的主体对现行实施的地方性法规、规章在实施一段时间后, 对其立法价值、 文本质量及实施绩效按照一定的标准和程序, 采用科学的方法和技术进行全面客观的跟踪调查、 分析和评价, 提出维持、 修改或者废止等建议, 并将评估的结论作为地方性法规、 规章梳理整理或进一步修改完善的重要依据”［3］。 有的学者认为, “立法后评估是指对法律法规实施成就与效果所作的事实与价值判断与评定”［4］。 本文认为, 尽管学界对立法后评估的定义表述不同, 但本质都是对现行有效的法律、 法规、 规章进行分析评估, 了解其实施效果和存在的问题并查找原因, 以及时进行矫正和修缮, 而地方立法后评估则是针对地方立法, 如地方性法规、 政府规章等进行的立法后评估活动。 在地方立法后评估实践中, 还需要对相似概念进行辨析, 以明晰评估对象与内容, 提高后评估质量。

（一） 地方立法后评估与地方立法评估

地方立法后评估可视为地方立法评估的一个阶段, 地方立法评估不仅包括地方立法后评估, 还包括地方立法前评估和过程评估。 不同的评估阶段相应地具有不同的侧重点、 内容、 主体与依据。 地方立法前评估主要考量地方立法的必要性与可行性, 地方立法过程评估侧重于地方立法文本质量与技术条件的分析, 而地方立法后评估更侧重于对地方立法决策与实施状况的分析［5］。

（二） 地方立法后评估与执法检查

执法检查是指政府机关对法规规章的实施情况进行检查监督的制度。 从现有的制度规定和操作实践来看, 执法检查与地方立法后评估有一定的联系, 两者都需要对法规规章的实施情况、 执行情况进行评价, 都需要评价实施机关在执法过程中是否保障了公民的权利, 但两者目的有所不同。 地方立法后评估的目的是完善立法规定, 提高立法质量, 而执法检查的目的是提高执法水平, 完善执法条件等。

（三） 地方立法后评估与法规规章清理

地方立法后评估的目的之一就是为法规规章的废改去留提出建议, 这与法规规章清理的目的是一致的［6］。 地方立法后评估侧重通过对法规规章执行效果的分析,发现其存在的问题并提出完善建议, 评估结果的运用之一就是对评估对象进行修改或者废止。 地方立法后评估可以针对某一项具体的法律法规规章开展, 即单一性评估, 也可以针对某一类制度进行评估, 即类型化评估［7］。 近年来开展的一系列专项清理活动, 例如涉及“放管服” 改革的法规规章规范性文件的清理、 涉及著名商标制度的法规规章专项清理、 涉及产权保护的法规规章专项清理、 工程建设项目审批制度改革涉及的法规规章专项清理工作等, 也可视为对法规规章进行的类型化评估。

二 杭州市政府规章立法后评估实践

杭州是国内率先对政府规章开展立法后评估的地市之一。 杭州市政府规章立法后评估实践可以分为三个阶段。

一是启动阶段。 2005 年, 杭州市法制办会同市环保局对颁布施行了十个月的《杭州市服务行业环境保护管理办法》 开展立法后评估, 这是杭州市第一次对政府规章的实施情况进行评估。

二是起步阶段。 2007 年, 杭州市法制办制定了《关于开展市政府规章立法后评估工作的若干意见》 （杭府法发〔2007〕 12 号, 以下简称《若干意见》）, 要求对2005 年1 月1 日以后施行且施行时间在1 年以上的规章开展立法后评估工作, 并确定负责开展立法后评估工作的评估主体为规章中确定的主要实施机关。 同时, 该文件还规定了规章立法后评估的原则与目的、 评估内容、 评估程序、 工作方法和时间安排等内容, 并将评估工作纳入市政府依法行政考核。 据此, 市政府法制办每年选取若干市政府规章为评估对象, 并确定评估责任单位开展立法后评估工作。 自《若干意见》 发布迄今, 杭州已对57 份政府规章开展了立法后评估。

三是发展阶段。 2018 年, 杭州市政府对2003 年发布的《杭州市人民政府规章制定办法》 进行了修订, 重新颁布了《杭州市人民政府地方性法规案和规章制定办法》, 首次以政府规章的形式确立了政府规章立法后评估制度。 该办法对评估对象做了进一步明确, 即“（一） 施行满3 年的； （二） 拟以规章为基础提出地方性法规案的； （三） 需要进行全面修订或者较大幅度修改的； （四） 公民、 法人和其他组织有较多意见的； （五） 市人民政府认为需要评估的”。 与2007 年的《若干意见》 相比, 细化了评估对象, 把对实施时间的要求从满1 年修改为满3 年。 但该规章对于评估内容、 程序、 方法等其他内容均未涉及。 2012 年以来, 杭州市共对19 件政府规章开展了立法后评估, 通过对这19 份立法后评估报告进行分析（见表1）, 可见杭州市近年来立法后评估工作呈现以下特点。

表1 杭州市2012 ～2017 年立法后评估情况分析 单位: 项

（一） 采用委托方式开展评估的做法较为成熟， 但竞争机制有待建立

从样本统计来看, 有8 次立法后评估活动采取了委托模式, 占总评估数量的42%, 其余为实施机关自行开展评估。 从具体委托对象来看, 委托律师事务所共计2 次, 委托咨询公司共计1 次, 委托高校法学院共计4 次, 有1 份评估报告未载明第三方名称, 只写了课题组。 通过委托第三方对政府规章进行立法后评估, 可以有效克服行政机关人手短缺、 评估技能不足、 难以客观进行评估等弊病, 增强评估的科学性和公正性。 但是, 在上述8 项委托中, 仅有1 份立法后评估报告载明是通过“竞争性谈判” 方式选择第三方, 其他均为直接委托, 缺少科学的“竞争遴选” 机制, 难以确保后评估质量。

（二） 政府规章评估覆盖面较全， 但评估时机成熟度有待提高

从样本来看, 杭州市对2012 年以后公布实施的政府规章进行立法后评估的覆盖率达90%以上, 评估范围较广, 且所选取的评估对象基本为社会关注度较高、 对公众影响较大的政府规章, 例如《杭州市社会保险费征缴办法》 《杭州市企业工资集体协商试行办法》 等政府规章, 公众对评估活动的参与积极性较高。 但2012 年至2017 年所开展的评估对象均为实施刚满1 年的政府规章, 实施时间过短, 其自身问题暴露不够充分, 社会矛盾未充分显现, 难以有效对症下药, 提出具有针对性的修改建议。 幸运的是, 杭州市政府已经认识到了这个问题, 并通过2018 年颁布的《杭州市人民政府地方性法规案和规章制定办法》 将开展立法后评估的政府规章实施年限修改为满三年。

（三） 评估方法呈现多样化发展， 但问卷调查的运用有待加强

从近年来杭州市立法后评估报告来看, 每项评估活动均能综合运用多种评估方法, 惯常使用的评估方法主要为个案分析、 座谈会、 问卷调查和实地调研。 经统计,有95%的后评估活动采用了个案分析的评估方法, 有84%的后评估活动采用了召开座谈会的评估方法, 另外还分别有63%和58%的后评估活动采用了问卷调查和实地调研的方法。 还有一些后评估活动运用了新方式, 如《杭州市城市轨道交通运营管理办法》 的立法后评估活动还通过互联网方式进行上网调查。 后评估活动是对政府规章的实施效果及社会影响进行调查、 分析与评价, 因此本文认为问卷调查是最能直观地反映评估对象的实施状况和存在问题的评估方法之一。 从样本来看, 委托第三方开展的评估活动采用问卷调查的评估方法比例较高, 且能在评估报告中以图文并茂的形式将调查问卷数据进行分析。 实施机关自身开展的评估活动, 虽然在评估方法篇章中提到了使用问卷调查方式, 但在评估内容中没有得到体现, 更缺少相应的数据分析。

（四） 评估内容总体较为翔实， 但缺少相应的规范标准

由于2007 年杭州市政府法制办发布的《若干意见》 未明确评估内容和标准,在评估工作实践中, 各实施机关提交的评估报告有些着力于对实施绩效的介绍, 对存在的问题和建议评价不多, 如《杭州市医养护一体化智慧医疗服务促进法》 立法后评估报告, 有些着力于对实施过程和问题的评价, 对立法本身的评估较少, 如《杭州市城市绿化管理条例实施细则》 立法后评估报告。 此外, 有些评估报告对政府规章的合法性、 合理性以及操作性均进行了评估, 有些评估报告仅就可操作性内容进行评估, 对其他并未提及, 评估标准有待进一步细化和规范。

（五） 评估结论具备一定的参考价值， 但评估结果反馈机制有待建立

评估结论是指立法后评估主体就法规规章实施所取得的绩效、 存在的主要问题,以及修改、 废止、 解释、 制定配套制度等所提出的相关建议［8］。 据统计, 在杭州市19 份政府规章立法后评估报告中, 有18 份报告提出了修改建议, 其中有4 份还提出了上升为地方性法规的建议。 仅有一份政府规章未提出修改、 废止或者升格的建议。 从修改意见来看, 有9 份评估报告较为详细地提出了修改意见, 并对修改原因进行了分析, 具有较大的参考价值。 有2 份评估报告的修改意见主要针对执法机关如何落实贯彻政府规章。 但目前杭州市缺少对评估结果的反馈机制, 对于评估结论中的修改意见等内容没有进行回应, 导致评估在某种意义上流于形式。

三 地方立法后评估机制之完善

正如有学者所述, 政府规章立法后评估“不仅是检验政府管制措施合法性、 最佳性的核心手段, 而且对于提高立法质量、 回应社会治理需求具有其他相邻制度所不可替代的特殊作用”［9］, 完善地方立法后评估机制的重要性和必要性不言而喻。结合杭州市政府规章立法后评估实践的经验和存在的问题, 本文认为, 完善地方立法后评估机制可从以下四方面着手。

（一） 科学确定评估单位

目前, 地方立法后评估以内部评估为主。 仍以杭州市立法后评估实践为例, 其评估主体模式均为实施机关自行评估或者由其委托第三方进行评估。 这种实施机关主导的评估难免有部门利益色彩, 难以做到完全客观和公正, 且实践中往往存在一件政府规章由两个或者两个以上部门共同实施的情形, 无论由其中哪个实施机关进行评估, 都可能因对其他部门实施的内容掌握不全, 导致评估不全面。 本文建议地方立法后评估积极探索由制定机关与实施机关共同进行评估的模式。 制定机关具有对地方立法的熟知程度高, 而且掌握的立法信息较为全面的优势, 实施机关具有充分掌握地方立法在实施过程中存在的问题和社会公众的反应等优势。 因此, 将两者相结合, 由制定机关和实施机关共同开展地方立法的后评估活动, 可以发挥两者的优势, 同时, 可将问卷调查等技术性较强的工作委托第三方开展, 并建立第三方评估单位竞争性遴选机制, 通过公开招标的方式吸引专业条件好、 实践经验丰富的第三方参与竞争。

（二） 提高立法后评估质量

一是在制度层面上明确立法后评估工作的评估主体、 评估对象、 评估内容、 评估标准、 评估方法、 评估程序以及评估结果等内容并予以细化, 为立法后评估活动提供可操作性高的标准。 以杭州为例, 虽然其政府规章《杭州市人民政府地方性法规案和规章制定办法》 确立了立法后评估制度, 但对立法后评估所涉及的其他各方面均未规定。 2007 年杭州市法制办发布的文件对立法后评估的各项要求规定不全面, 缺少明确的标准与规范, 而且文件效力较低, 难以引起行政机关对立法后评估工作的足够重视。 二是在实践层面上规范立法后评估活动, 评估主体在开展立法后评估活动中, 应当严格按照要求进行评估, 凡是提出修改或废止意见的, 应当列举充分翔实的理由, 为后期的地方立法立改废释活动提供可靠的依据。 三是在技术层面上充分运用人工智能、 大数据等技术对地方立法的实施情况、 存在问题及公众意见等内容进行收集分析, 以得出更精准的结论, 提出更具针对性的建议。

（三） 构建信息公开机制

凡是政府主导的内部评估, 不论哪种模式, 都有“既当运动员又当裁判员” 之嫌。 为确保客观与公正, 克服内部评估的弊端, 应当构建立法后评估活动信息公开机制, 进一步扩大公众的参与度, 将评估活动置于公众的监督之下。 如建立评估信息平台, 公众可以在平台上提出对地方立法的意见或者要求进行评估的建议, 以供有关部门在确定评估对象时参考。 在评估过程中, 可以通过公示、 听证、 座谈会等多种形式公开评价信息, 确保公众信息表达渠道的顺畅。 评估完成后, 应当将评估结果在媒体网络上予以公布, 以接受社会公众的监督, 保障评估的公众性。

（四） 完善评估结果应用机制

地方立法后评估注重的不仅仅是评估法规规章实施的效果, 更是其对立法的后续性所产生的影响, 即这种结果最终会导致法规规章继续使用还是修改甚或废止［10］。 因此, 应当建立评估结论回应机制, 无论是建议对法规规章进行修改、 废止还是升格, 都应当给予回应, 避免评估活动走过场。 实践中, 评估结论还可以与四项具体工作相结合。 一是与行政执法监督相结合。 根据立法后评估对法规规章实施与执行情况的分析, 查找行政执法部门在执法过程中存在的问题, 以要求执法部门及时改进。 二是与政府立法计划制订工作相结合。 一方面可根据地方立法后评估报告中提出的修改、 升格等建议, 结合具体情况制订相应的立法计划, 另一方面可积极探索将立法后评估项目作为地方政府立法工作计划的一类项目, 将下一年度拟修改的规章纳入本年度的立法后评估项目, 使立法后评估与政府立法计划制定工作相互促进, 形成良性循环。 三是与配套政策的完善工作相结合。 地方立法应当具有一定的稳定性, 因此, 对于立法后评估中发现的问题, 可在修改法规规章之外通过制定、 修改相关配套文件政策的方式予以解决。 四是与规章清理工作相结合。 《国务院关于加强法治政府建设的意见》 要求建立规章定期清理制度, 对规章一般每隔5年进行清理。 近年来随着“最多跑一次” “放管服” 改革的深入推进, 政府规章的清理工作已经常态化、 定期化, 且随着当前机构大改革的进一步深化, 改革完成后必然会涉及地方政府规章的大面积清理。 因此, 应当建立地方立法后评估活动与规章清理工作的衔接机制, 及时对评估中提出应当废止的规章进行清理, 以确保地方立法的有效性。

注释

［1］ 张德淼、 刘琦： 《立法后评估制度的科学性及其限度—— 〈以《闲置土地处置办法》 实施后评估报告〉 为例》， 《湖南科技大学学报》 （社会科学版） 2016 年第1 期， 第49 页。

［2］ 周旺生、 张建华主编《立法技术手册》， 中国法制出版社， 1999， 第499 页。

［3］ 任尔昕： 《地方立法质量跟踪评估制度研究》， 北京大学出版社， 2011， 第6 页。

［4］ 汪全胜： 《法律绩效评估机制论》， 北京大学出版社， 2010， 第11 页。

［5］ 王艳志： 《地方立法后评估标准问题研究》， 硕士学位论文， 昆明理工大学， 2015， 第15 页。

［6］ 张信民： 《浅议立法后评估工作的几点思考》， 江苏人大网， 2018 年12 月28 日， http：//www. jsrd.gov. cn/sszc/xz/201712/t20171207_480936. shtml。

［7］ 汪全胜： 《立法后评估研究》， 人民出版社， 2012， 第140 页。

［8］ 章志远： 《地方政府规章立法后评估实证研究》， 《中国法律评论》 2017 年第4 期， 第40 页。

［9］ 章志远： 《行政法学总论》， 北京大学出版社， 2014， 第255 页。

［10］ 汪全胜： 《立法后评估研究》， 人民出版社， 2012， 第83 页。