北京市农村治理中的经济问题

孙世嘉

[摘要]农村治理是我国社会治理的重要组成部分。解决农村治理问题的关键在于农村基层党组织建设，这关系到我党的执政能力和执政基础。农村集体经济作为公共财政的延伸，是保证村组织正常运行，增强党组织执政权威的经济基础，是党组织维持社会稳定，实行基本服务，创造和谐稳定发展的根本保证。

[关键词]农村治理;基层党建;农村集体经济

一、治理與乡村治理

治理一词，在辞海中解释为：一为控制管理，二为整治。1995年联合同全球治理委员会发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告中指出：治理是各种公共部分或私人机构在其职权范围内管理公共事务的所有方式和总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。我们可以看出，治理并不是一个控制手段，而是调和不同利益问的一种持续的过程。

2000年，“农民真穷，农民真苦，农业真危险”的呼声引起了全国上下对“三农”问题的广泛关注，以“乡村治理”为关键词的乡村研究便应运而生。乡村治理的内容包括：乡村服务（包括乡村区域内的卫生、教育、治安、基础建设和经济发展）的委托、组织和控制。它是治理范式从国家宏观层面下移到乡村基层的表现，不仅具有一般治理理论的内容和特征，而且其复杂性还反映了国家与社会、中央与地方的微妙关系。乡村治理理论的内涵主要包括乡村治理的主体、治理权力配置的方式、治理的目的、治理的过程四个方面。

二、北京农村社会治理的问题

近年来，北京市把发展农村集体经济作为基层党组织建设的重大任务，以加强基层党组织建设推动农村集体经济发展，在积累较为雄厚的集体资产的同时，基层党组织建设也得到进一步巩固和加强。选择农村集体经济发展，也对党组织自身建设的加强，基层党组织话语权及村干部威信的提高产生了积极的作用。加强基层党组织建设对于促进农村集体经济健康发展壮大有着重要作用，基层党组织建设与农村集体经济发展使相辅相成的。

（一）我国乡村治理的存在的问题

传统的农村治理结构是自然经济、小农经济、传统宗法文化相结合的产物，而新中国成立之后，又与社会主义改造相结合，最终形成了中国独有的基于二元体制的社会、经济、政治一体化的乡村治理结构。改革开放之后，中国农村的变化主要有二，经济上推行家庭联产承包责任制，政治上推行村民自治。

1.乡村的经济基础和社会主义市场经济难以衔接

我国的基本经济制度是国有制和集体所有制并存，目前乡村的治理是建立在集体所有制经济上的。随着社会主义市场经济的发展，这种以所有制相区别的二元经济制度的弊端日益凸显：集体经济组织与村中两委的利益职能界限划分不明晰，使其无法完全按照市场规则经营，使得农村经济难以融入社会主义市场经济中。农村与外部市场割裂，集体经济得不到公平公正的市场地位，外部资源要素和经济主体也难以进入农村。

2.乡村治理主体不明确，公共服务无保障

我国的行政管理体系中政权设置到乡镇一级，农村实行村民自治。乡镇及以上的公共服务主体明确，但是村一级却是不明确的。目前村一级的公共服务主要由乡镇政府和村委会共同承担。并且基于“传统观念”，村中两委几乎包揽了全村包括公共服务、村内管理、经济建设等一切事务。便出现了矛盾，资源配给了包括农村在内的全镇人口，镇一级没有能力向村一级提供公共服务;村中两委承担了公共服务的职能，却没有得到上级拨下的相关资源。农村治理陷入“镇一级管不过来，村一级管不好”的尴尬局面。

3.基层民主流于形式，监督机制作用失灵

在村中，党支部处于领导核心，村委会在党支部领导下组织村民依法自治。但是在实践过程中，存在着两委关系不平衡，工作不协调。同时，民主政治无法有效落实，往往演变成家族政治、当地的村霸、大家族等，由于贿赂、欺压、民望等因素影响从而主宰当地的村中管理，基层民主流于形式。

当前，农村的财务纪律监督主体不明确，权责不匹配。传统纪检部门碍于村民自治体系不便直接监督执法，农村的经管部门却又有责无权，使得农村审计流于形式。同时，农村人口外流严重，农村组织涣散，加剧了农村监督机制的瘫痪。前些年，由于村干部往往需要集中精力完成上级指派的任务，忙于经济建设，忙于执行计划生育等，往往需要一个强硬的领导人来领导村子。在农村地区便形成了“强人式干部”，这些干部往往来自于村中大家族，或者自身强势的个人，容易造成“小官巨腐”现象的出现。

（二）北京农村经济发展的特殊性

北京市作为中国的首都，也是常住人口超过两千万的特大城市，农村地区问题多且复杂，土地拆迁、人口规模调试、维稳等任务交织，压力巨大。

集体经济管理问题亟待解决。部分村在集体“四荒地”、物业等资产资源管理上存在合同管理不完善、民主程序不履行、收益分配不透明等问题，导致集体资产流失，干群矛盾突出，成为农民群众反映强烈的突出问题。二十多年来，北京市按照“撤村不撤社、资产变股权、农民当股东”的方向，以股份合作制为主要形式，推进农村集体经济产权制度改革，取得阶段性成果。但仍存在一些问题。

1.农村集体经济内生活力不足，现存问题多

从2013年的统计数据来看，从经营层次上看，村级组织占比最高。乡级集体资产2034.2亿元，所占比重40.3%（其中乡组织717.7亿元，占比14.2%;乡企业1316.5亿元，占比26.1%）;村级集体资产3014.8亿元，所占比重为59.7%（其中村组织2330.7亿元，占比46.2%;村企业684.1亿元，占比13.5%）。村级集体经济组织已基本完成产权制度改革。根据表1可以发现，北京农村集体经济仍然存在结构不完善，形式低级单一等问题。

2013年北京市有1267个村集体组织实现了股份分红，相比2012年分红总额同比增长了47.5%，但是，未实现股份分红的村‘集体经济组织仍达2/3之多。农村集体经济仍存在许多问题。

一是资产经营效益偏低：2010-2013年，北京市农村集体资产收益率分别为2%、1.5%、1.4%、1.5%，净资产收益率分别为5%、3.9%、3.9%、4.4%，而2010-2013年，一年期银行存款利率分别为2.75%、3.5%、3%、3%。北京市集体资产收益率普遍低于同期银行存款利率，即使净资产收益率也仅仅相当于银行三年期存款利率水平。

二是資产监督不到位：受体制限制，各级农村合作经济经营管理机构作为农村集体资产管理部门承担着具体监管职责，但没有相应的执法处罚权限，管理与处罚相脱节，导致管理权威下降、管理乏力。在区县层面，农村集体三资政策管理职能大多归区县农业行政部门，业务指导由区县农经站具体承担。在乡镇层面，近年来随着新一轮乡镇机构改革，多数乡镇的农村集体资产监管人员队伍相当薄弱，一般只有1-2人具体负责，少数乡镇没有专职人员。在村层面，大多数村集体经济组织管理不够到位，产权改革后的新“三会”运作极不规范，资产、负债等方面的重大理财决策监督不够科学。

三是债务负担较重，存在资金风险：受体制限制，各级农村合作经济经营管理机构作为农村集体资产管理部门承担着具体监管职责，但没有相应的执法处罚权限，管理与处罚相脱节，导致管理权威下降、管理乏力。在区县层面，农村集体三资政策管理职能大多归口区县农业行政部门，业务指导由区县农经站具体承担。在乡镇层面，近年来随着新一轮乡镇机构改革，多数乡镇的农村集体资产监管人员队伍相当薄弱，一般只有1-2人具体负责，少数乡镇没有专职人员。在村层面，大多数村集体经济组织管理不够到位，产权改革后的新“三会”运作极不规范，资产、负债等方面的重大理财决策监督不够科学。

2.产权建设动力不足

一是在宏观方面，深化改革涉及土地、股权、集体经济组织的市场主体地位等问题，缺乏国家的支持;二是思想上，片面的把股改当成解决分配纠纷问题。

3.农村股改问题复杂

农村集体经济涉及各方面问题：一是土地作为集体中最重要的资产大部分地区未纳入股改，基层的产权保护意识明确而保护模式模糊。二是股权的封闭性和非流动性，缺乏进退机制。三是内部治理机制和运行不规范。四是集体产业发展面临政策和路径的诸多限制。五是集体经济组织立法缺乏成功经验和社会共识。目前缺乏系统综合解决这些问题的措施，解决一个问题时忽略另一个，甚至解决措施将会造成更多问题。

（三）乡村类型划分和治理需求差异

根据北京郊区乡村人口和产业特点，大致划分为居住型、产业型和边缘型三类村庄。现有北京乡村治理结构中非常强调集体经济产权制度改革，可以说是治理改革的核心内容。

1.居住型农村

该类村庄主要分布在城乡结合部地区，经济主要以房屋出租为主。该类农村主要存在：一是人口结构问题：该类农村地区外来流动人口数量大。大多从事低次级产业，外地户籍管理混乱。村内治安差，环境脏乱，治安事件频发。另外本地居民也大量流出。二是商业经营问题：大多没有经营许可，经营混乱。三是房屋加盖严重，大多质量堪忧，易引起隐患。四是宅基地产权不明晰。

该类型的农村本地人和外地人有着不同的经济行为。本地人主要分为两种，一是村集体经济进行企业招标、土地租赁和物业管理等经济行为;二是个人盖房出租等商业行为。外来者主要以承租的身份进行相关的房屋建筑制造等相关经济行为。例如，外来人口租赁本地人口的住房进行餐饮，物流等产业的经济行为。

外地人通常被排除在村子的生活福利和社会保障体系之外，几乎不参与社区的公共事务，难以拥有相关权利。本地人多数进行维护社会稳定。本地人与外地人有着各自的社交网。

2.产业型农村

该类型村庄主要以工业大院为核心，大多数产业为村集体所有的企业。主要存在：一是大多数不符合占地规划，产业集聚效应不明显，土地利用率低，经济效益低。二是。传统行业居多，大多为“三高”企业，对环境污染严重。三是产业大多集中为“二产”，抑制“三产”的发展，对于解决当地人口就业产生负面影响。

该类村庄改造难度大，很难对资源进行再分配和再利用。如果进行改革，往往是整体的拆除，将原有的集体用地变成工业用地，形成工业同区。该过程往往动作较大，需要上级政府和村集体共同建没。多为形成新的村集体公司，依据土地份额入股。公司建成后由政府规划，出资引进产业，基础设施建设，公共服务等多方支持。形成产业同区后，农民依照土地份额获得分红，同时，还增加了就业机会。

3边缘型农村。

该类型村庄主要集中在城市外围，山区等边远地区。该类型村庄主要是人口大量外流，造成农村空心化，留守多为老人。主要依靠土地低级流转进行规模化经营。主要存在：一是土地流转意愿不迫切。该地区农民仍保持着较高的土地依赖度，进行简单农业种植生产。对土地流转愿望不迫切。二是土地流转操作不规范，多数为私下进行，流转给亲戚朋友，没有流向收益高的农户或企业手中，造成效益低下。同时还有土地流转过程中条款不规范，对农民保护不到位，信息流通不畅，渠道狭窄等问题。三是农村人口大量外流，农村空心化现象严重。数据表明，北京生态涵养区的平谷、怀柔、延庆、门头沟、密云区80%的青壮劳动力进城务工或者在村委会安排下做绿化保沽等工作。留守的大多数是五十岁以上中老人和妇女。多数接受过高等教育的青年不愿回乡工作。造成劳动力缺失、土地资源浪费、乡村潜力释放不出等问题。

三、对策及建议

在农村集体经济发展和治理中，应以加强党组织建设为首要任务，合理土地资源配置为核心，完善构建农村产权体系，将人的管理和土地的管理结合在一起。

（一）带头人队伍建设

一个优秀的带头人，将会引领组织走向健康向上的发展。加强村组织书记队伍建设，提高村干部队伍的素质对于加强党的基层威信，执政基础，推动社会主义新农村建设发展至关重要。

1.多渠道选拔人才，优化队伍配置

把握“一好双强”标准，坚持“内选”和“外引”相结合，不断拓宽选拔渠道。“内选”上，积极选用优秀现任村干部、致富能手、科技人才、返乡优秀青年党员和大学生村官等人才担任村内干部，充分利用其掌握的技术、知识和能力等优势，带领群众共同致富。在“外引”上，吸引优秀的经商，民营企业高层管理人员中的优秀党员回村任职村党委书记，选拔懂得经济管理，办事公正正派，乐于为群众服务的优秀党员，引领农村集体经济发展。重视并加强基层党建薄弱涣散，集体经济薄弱的村子。

2.优化培训教育，提高队伍素质

针对村内党支部队伍素质的现状，结合新形势下的任务要求，不断加大对村党组织书记的培训，培养工作力度。组织其到上级乡镇，区县等培训部门进行学习教育;定期举办培训班，除了加强理论知识，法律法规，党务工作等知识的学习之外，还有加强对于，经济、相关先进实务工作、相关带头人等讲座，传授其亲身休会和经验指导。通过培训开阔视野，增长见闻，更新观念，统一思想，激发活力。

3.加强监督力度，规范队伍行为

加强对于村党支部书记的管理，坚持依法行政，依法治人，建立绩效考评机制。年初根据上级党委指示，定下年度目标，年末进行综合考评，划定档次，进行奖惩。同时完善各项规章制度和规则程序，做到依法办事，依规办事。优化监督管理程序和效率，规范对于党支部书记的监督管理。强化对于农村集体经济发展快速，经济体量大的村党支部书记的监督管理，坚持民主决策，防止“小官巨腐”现象的出现。

（二）创新新型集体经济

1.盘活经济，开展资本经营

在产权明晰、规范管理、制度健全的集体资产经营体制基础上，基层党组织还应积极发挥主动引领作用，积极探索集体经济组织制度的创新与实践，增加资本增值渠道。盘活现有资产，并非是简单的将土地出租。发挥创造力，因地制宜，将当地优秀资源与相关技术产业结合起来。例如，生态旅游、观光休闲等。不断的推进和完善社会主义新农村建设。积极鼓励村集体在合法的渠道下合资入股，合资经营等形式增加收入，盘活经济。

2.因地制宜，兴办实体经济

各村依照现有资源，充分发挥地方特色，从实际出发，灵活发展经济。一是整合现有零散厂房，设备土地等资源，合理利用，提高其生产效率。二是对于没有相关生产资料的村子，可以有两委带头，联合农户，当地龙头企业等，为当地农户进行各类产前、产中、产后指导，服务，还可以参股经营，分红收益。三是发展各类相关农产品加工，果蔬采摘，花圃观赏等实体经济。

（三）强化党组织领导

1.健全民主监督

加强农村经济的财务监督，定期召开村级重大经济活动议事会、表决会，向村民通告经营、资产等情报。违法违纪的事情不办，超过自身能力的不办，违背农民意愿的不办。各类重大事项交付村民大会或村民大表大会讨论、表决、备案。

2.民主监督的常态化，规范化

建立村民监督小组，由村民大会选举选出，对本村的经济活动进行监督管理，参与财务定制和管理，有权查账验账，有权质疑否定不合理开支。有合理的规则制度，定期召开会议。

3.财务透明阳光

对于村集体经济组织的相关财务运行情况公开透明，每年公布財务计划、年度收支等各类明细、津贴等。还包括各项各类的公益、资产资源的收支、干部收入等公开备案。对于群众的质疑，要积极应对，接受公开检查。

结语

在农村集体经济发展中加强基层党组织建设，事关农村改革发展稳定大局，是一项基础性、战略性、长期性的任务。