政治行政二分视域下高等教育“管、办、评”分离改革的思考

摘 要 现代高等教育具有双重属性：一方面与理论探索、科学研究密切相关，具有客观性;另一方面对社会经济发展影响深远，具有公共属性。本文以古德诺的政治行政二分理论为理论基础，紧紧把握高等教育的双重属性，探索在高等教育职能分离改革过程中意志表达与意志执行充分协调的前提下，实现行政效率的路径。

关键词 高等教育 政治行政二分理论

中图分类号：G649.2文献标识码：A

一百年前古德诺针对政治对行政的过度控制问题提出了政治行政二分理论，希望实现在政治与行政协调统一的前提下，将行政管理职能独立于政治职能，进而保证行政效率与民主的同步。我国高等教育体制改革过程中同样面对着民主与效率的博弈，古德诺的政治行政二分理论或可以提供现阶段改革的思路。

1加强基层党组织建设

中共中央办公厅2014年10月印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》无疑是对此问题在理论和制度层面的优化。该意见第一部分和第二部分关于党委领导和校长负责的主要方式和内容做出了明确规定，对“党委领导什么、怎么领导”和“校长负责什么、如何负责”进行了明确。并在此基础上强化领导班子的分工负责，健全党委书记和校长沟通制度，加强领导班子协调配合。

总之，根据古德诺的二分理论，在高等教育领域内实现职能分离改革的首要前提是巩固和加强党的领导力量以保证领域内各部分的充分协调：

加强党员领导干部的政策学习，提高思想政治水平。“管、办、评”分离状态下，政府、高校和第三方机构趋近于平行独立的态势，党组织协调路径的核心就是利用党员领导干部在职能部门与党组织中的双重身份，用党的思想理论，用党的方针政策，用党员对党的忠诚保证在具体履行职能的过程中保证思想上、行动上的统一协调，最终保证意志表达-执行链的畅通。尤其是在职能分离改革过程中出现的权力旁落、利益流失的问题，更需要党员领导干部提高思想觉悟，从大局出发，积极配合相关机构的职能调整。

强化各级党员会议的作用。党组织协调路径不仅需要党员的思想理论素养，还需要在实践中针对实际情况召开党员会议，经过全体党员集体研究，在保证科学民主的前提下尽可能确保在各级党组织内部形成统一、一致的意见，并将这种观点贯彻到具体职能岗位的意志表达与意志执行中，以确保意志执行过程对意志表达的充分还原。

进一步加强高校党委建设。高校党委是高校的领导集体，实际拥有高校最高决策权，扩大高校党委委员的来源范围，在高校党委内部形成来自“各条战线”利益表达的集合有利于提升决策成果的惠及范围。

2优化高校章程制度

高校章程制度调整从本质上说是通过规范的程序提升其法律效力，从而在相关法律体系的框架下对外明确高校的独立法人地位，确保高校的自主办学权力，并作为处理各项高校内部事务的最高宪章。

高校章程应由高校自主起草，经同级人民代表大会审议通过后在所属行政主管部门备案。一方面人民代表大会是国家权力机关，由其审议通过可以使章程对外具有法律效力，在事实上建立高校对人大负责的新关系链，从而平衡行政权力对高校事务的干涉，最大程度的保障高校独立办学的权力;另一方面高校章程的效力必须在完整的高等教育法律体系框架下才能真正得以保证，人民代表大会需要维持整个高等教育法律体系的层次性。

在各高校成立以高校党委会为主体，教职人员、学生等多方利益相关主体共同参与的章程制定委员会具体负责章程的草拟。既要发挥党委的统筹领导作用，同时也要综合各方意见的表达，最大程度的提升章程对各方利益诉求的满足。

高校根据自身情况，明确章程制定、修改的条件和程序以及在法律范围内对违反既有章程主体的相关罚则。

3区别管理“执行机关”与“行政管理机关”

古德诺将政府部门划分为执行机关和行政机关，前者是“对国家意志的执行进行全面监督的机构”，后者是“致力于政府的科学活动、技术活动以及可以说是商业活动的机构”。

关于执行机关。由于“具体立法和对立法执行施加的司法控制，不足以在表达国家意志的政府机关和执行这种意志的政府机关之间达成协调一致”，从职能定位来说，执行机关更注重对国家意志表达的绝对服从，并积极履行在执行过程中的组织、监督职能以保证意志实现过程中的完整性。因此对于民治政府而言，缩短执行官员的任期，“通过频繁的选举对他们频繁的施加控制”是实现国家意志与执行的协调统一的必要选择。

关于行政机关。政府组织中的这一部分主要针对“半科学、准司法和准经济活动或商业活动“等对国家真实意志的表达影响微乎其微的专业职能。由于履行这种职能需要源自长期实践带来的丰富经验和判断力，因此需要一支完全不受政治影响的政府代理人队伍以保持公正无私的态度以及尽可能提高办事效率。因此“合理的长期任期是绝对必要的”。

我国目前的高等教育领域涉及的政府部门主要是人民政府下设的教育部或教育厅、教育局。高等教育“管、办、评”分离改革有必要对教育行政主管部门进行分类管理，这在“管、办、评”分离“无锡模式”中关于学校管理中心独立于教育局的试点中就已经得到验证。目前教育行政部门以教育部为例主要包括政策研究与法制建设司、发展规划司、人事司等执行机关以及基础教育司、高等教育司、直属高校工作司等等行政机关，改革可以针对现有部门根据专业程度的不同独立出下辖高校管理中心作为公办高校的出资人、举办者，具体负责管理高校的人员与资金等事务，对于高校管理中心应增强部门的岗位的稳定性延长任期，考核晉升尺度突出专业特点，加大工作的自由裁量空间。而对于作为执行机关的原教育行政部门的剩余部分，人大应通过加强相关法律制定、集中人事考核权等方式加大对其控制力度，并适度缩短任期，适时根据政策调整实现相关人员的最优配置，确保行政部门的意志最大限度的遵循人大的意志表达，进而规范其意志执行职能。

作者简介：张珍（1990.5-）女，汉族，陕西咸阳人，硕士，陕西工业职业技术学院，研究方向：电子商务。

参考文献

[1] 弗兰克·古德诺.政治与行政——政府之研究[M].北京：北京大学出版社，2012：14+69+79.