行政决策视域下“社会稳定风险评估”的制度性功能探析

那艳华

关键词：行政决策社会稳定风险评估制度性功能

《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》实施以来，“社會稳定风险评估”成为政府机关作出重大行政决策应遵循的法定程序，以确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。很大程度上体现了政府决策行为的公开、民主、透明及对社会公众参与政府重大行政决策权利尊重的现代行政法治思想。但毋庸置疑的是，目前我国在行政决策中社会稳定风险评估并没有发挥其应有制度之功能，亦缺乏应有程序制度之设计。

一、以房屋征收过程中社会稳定风险评估为例的实证考察

国家对城市居民在国有土地上的房屋及农村村民集体土地的征收行为，关涉被征收人的财产权益，涵摄宪法上的公民基本财产权利及制度，政府征收行为属于重大行政决策范畴。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”。但以现实棚改征收项目为例，其“社会稳定风险评估”报告的形成并未遵循应然的程序性规定，均系具文。也就是说在征收程序中并未真正的将社会稳定风险评估程序予以落实，社会稳定风险评估程序也并未对后续的风险防范及征收程序的正常推进起到相应的作用。

二、美国重大行政决策中程序设置的考察与借鉴

在美国，重大行政决策涉及社会管理事务、大型项目和关系社会稳定等至关重要的行政决策事项，其决策目标、制定程序皆须予以重视，在重大行政决策制定上具有丰富经验。目前虽未制定关于重大决策的统一程序，但关于重大行政决策的几个基本的内容，如重大投资项目、重大政策等重大程序的核心因素已存在共识，它包括公众参与、专家咨询、合法性审查、信息公开。例如其中的“十步法”，很多环节都涉及公众参与。具体为：第一步是发现问题;第二步是搜集相关信息;第三步是公众主动找委员会座谈，提供信息;第四步是委员会将基于搜集到的信息做出初步决定;第五步公示初步决定;第六步进行公众评议，搜集公众对其他人意见的看法，委员会仔细阅读这些评议意见，发现更好的解决方法;第七步再次审视初步决定，进行调整;第八步基于公众意见最初最终决策;第九步公示决策结果，包括决策的内容、决策的依据、影响决策的因素包括健康、成本、带来不便的影响等，此外采纳意见或者不采纳意见的原因也要披露;第十步司法审查的可能性。法院可能认为委员会的决策失误，如分析不合理，也可能认为委员会决策超越职权，或者违反程序，如有人的意见非常好但委员会没有说明为何没有采纳，这可能导致决策被推翻。

三、社会稳定风险评估应然的“制度性保障”价值与功能

第一，明确社会稳定风险评估为法定程序

重大行政决策设定社会稳定风险评估程序，其主旨在于降低、减损行政决策的社会风险、政治风险、法律风险。但社会稳定风险评估经过多年的实践，并没有实现其制度预期，评估的现实实践与制度预期之间存在着实然的张力。社会稳定风险评估作为行政决策的前置性程序性设置，处于虚置状态。

从行政法治应然性功能层面讲，应明确社会稳定风险评估为法定程序，以此作为重大行政决策必须遵循的前置l生法定程序，将其与行政诉讼的司法审查相结合，不仅作为防范行政决策的社会风险、决策人员的政治风险的手段，更为行政法律关系中保护利害关系人合法权益的的制度性机制。

第二，明确社会稳定风险评估程序的制度价值及其具体内容

目前行政决策程序的监督和制约机制存在较多缺失，行政决策的合法性审查制度并未在对决策失范的责任追究机制中发挥应有效用，亦未成为行政法治的应然制度陛构成要件。社会稳定风险评估作为重大行政决策的必经程序，在具体操作过程程中应明确具体的程序性内容，以此作为对行政决策合法性审查的依据及行政决策失范的责任追究依据。社会稳定风险评估有其内在的、自恰的制度逻辑与理论支撑。应在梳理社会稳定风险评估相关理论的基础上，明确社会稳定风险评估体系要具备的综合性和指导性，采用统一的理论框架，全面系统地梳理影响社会稳定的因子，从而为认知和预判社会稳定风险提供可操作的程序体系。在制度设计上，因应不同行政决策种类设计出其应遵循的程序性机制。

第三，立法上完善社会稳定风险评估的诉讼规则

目前社会稳定风险评估程序的设立在很大程度上重心还在于行政决策失范的责任追究。但从实践运行来看，存在其并未成为决策必经程序、未成为行政追责的评价机制、无法承载法治政府构建构过程中的行政法治功能等诸多问题。基于此，除了社会稳定风险评估在行政机关内部监督机制上发挥功能外，司法机关的审判行为更具有威慑性，并且具有终局意义。当重大行政决策未经法定社会稳定风险评估程序而造成决策失范的后果时，不仅要通过行政机关的内部监督机制对决策者追究责任，公众或利害关系人还可以提起行政诉讼，要求对由此造成的损害予以赔偿。这种规则的确立和适用可以一定程度上杜绝目前社会稳定风险评估程序虚置的问题，弥补社会稳定风险评估作为内部追责机制的发力不足，关键在于通过司法审查重大行政决策中社会稳定风险评估机制，可以使公众参与制度具体落实。

四、结论

从行政决策程序性意涵角度理解，社会稳定风险评估条款从外观上体现为形式法意义的程序设置，其关注点并非行政争议中利害关系人的合法权益之保障。但从引发行政诉讼的司法实例看，以国有土地上房屋征收相关诉讼为例，作为征收主体的市、县人民政府在征收决定作出前未进行社会稳定风险评估、虽然召开会议但未形成有效社会稳定风险评估结论、社会稳定风险评估未依据相应程序进行的行为，均系程序违法。故而，社会稳定风险评估看似为行政机关行政决策作出的内部规制，在司法实践中已经具有了对行政行为进行外部监督的作用。