论我国行政问责制度的不足与完善

林步朗

【摘要】2003年“非典”疫情发生后，我国行政问责制度才逐步建立起来，到生态环境追责，行政问责制度日臻完善，对于建设政治文明、推进法治政府、预防和惩治、懒政腐败方面有着重大的意义。但实践中仍然存在许多不足，由于制度的不完整，往往会遇到诸如问责主体单一、问责对象模糊不清、问责程序不完善等阻力，应加快以问责立法为基础，强化问责主体，明确问责对象，扩大问责范围，规范问责程序，健全中国特色社会主义行政问责制度。

【关键词】行政责任;责任追究;行政问责制

一、行政问责的概述

行政问责的本质是监督与规制国家公权力以及对于不正当行使公权力的行为进行法定的责任追究，以责任倒逼的形式预防与惩治违法腐败行为，不断强化行政主体及工作人员的责任意识和忧患意识，全面履行行政职责，防止行政肆意。

从“非典”问责到近年来环境问责的全面展开，如2017年祁连山环境问责涉及官员行政级别之高、人数之多实属罕见。短短十数年，我国针对行政问责制度的长时间实践已经积累了一定的实践经验，并逐渐形成一套理论体系。然而，有关行政问责的界定，在法律与学界中并没有达成一致共识。但是其界定的依据都是通过对行政问责的构成要素进行筛选和排列组合。

行政问责是一个系统，由主体、范围、客体、程序、结果以及救济等系统要素组成。行政问责主体是问责法律关系中一方当事人，即对客体发起问责的单位或个人。目前有同体问责和异体问责两类。行政问责的范围是问责的具体内容，即问责客体需要被追究行政责任的各种违法违纪情形，涵盖了国家机关及工作人员的行政决策、执行和审查监督全过程。如重大决策失误、滥用行政职权、违约行为等各种情形。行政问责客体是责任追究的当事人，是需要对自身行为承担不利后果的对象。行政问责的程序需要涵盖问责方式、方法、步骤和时限，包括问责程序的启动、行进以及作出结论等整个过程。行政问责的结果是指行政问责客体依法所应承担的各类责任，涉及责任的种类范围和责任的承担方式。行政问责的救济是行政问责客体在受到问责后，也应享有与其他程序中同样的救济权利，其合法权益同样应得到尊重和保护，不可任意剥夺。

笔者认为行政问责是指具有问责职权的主体依照法定的程序对各级政府机关及其工作人员的履职情况进行法定的监督和审查，对拒绝履行、违法履行、不当履行行政职责的行为，导致国家利益、公共利益和公民个人的合法权益遭受损害，或者造成不良影响，所依法应当承担的否定性结果。

二、我国行政问责制度的不足

（一）行政问责主体单一

从地方行政问责立法及问责实践，发起行政问责的主体包括各级政府、政府工作部门、行政首长、纪檢监察、审计机关等，各主体在各自的管理权限范围内负责问责工作。显而易见的是这些问责主体的类型均为同体问责。由上述行政问责的理论基础分析可知，行政问责权力源自公民，代理公民行使权利的机构为各级人大及其常委会。而事实上，各级人大及常委会的问责主体地位并没有在立法中得以确立，反而却被排除在问责主体之外。同时，按照行政问责的人民契约和委托代理的立论，人民将权利委托政府后，仍然保留监督权和问责权，除各级人大及其常委会外，新闻媒体及社会公共组织是公民将权利整体委托后仅保留的维护其自身合法权益的具体机构，但恰恰是这类仍然保留有问责能力的机构也不在问责主体之列。缺乏社会公共组织、新闻媒体等第三方主体的异体问责说明我国行政问责主体的片面性和同体化现象严重，也表明人民监督政府的思想以及用人民权利来制约政府权力的制度设计还没有很好得以实现。

（二）行政问责客体不明确

要解决行政问责客体首先必须明确行政责任的界定，即弄清楚问责对象的范围。根据行政法学界的观点，对行政责任的认识概括为三种观点：一是认为行政责任即为行政职权。这一观点背后的理论为权利义务一致原理，有权必有责，行政机关行使的行政职权就是行政机关依法所应承担的行政职责和义务。二是认为行政责任就是行政处罚。认为行政责任被适用在对行政相对人的追究层面，把行政主体排除在外。因行政相对人违反行政法律规定而受到警告、罚款、拘留等惩戒措施。

基于制度安排背后的理论支撑不同，导致行政责任的不同认识。受有关行政法性质传统观念的束缚，认为行政问责对象主要是行政相对人，认为行政法是管理行政相对人的法律，行政主体享有各种法律上的特权，对行政主体违法行为实行放任和宽囿。受西方行政法性质认识的影响，认为行政问责对象为行政主体，认为行政法是控制行政主体的法律，该种观点将问责客体局限在行政主体内承担公权的人员的行政法律责任，甚至仅限于行政赔偿责任。国内行政法学家将行政责任定义为“政府责任”“国家责任”等。正是存在这些矛盾，就更需要通过修正完善行政问责理论来解决。

（三）行政问责程序不完善

1.行政问责的启动程序不具体

行政问责的启动程序是指哪个行政主体有权采取何种方式来发起行政问责。尽管2018年修改的《监察法》专章设置了行政监察程序，第35条也明确规定了监察机关对于报案或者举报，应当接受并按照有关规定处理;经过审查认为案件的管辖权不在本行政机关权限范围的，要及时将案件移送给有管辖权的问责机关立案查处。但是具体到启动程序的设计上，对与被问责人所在单位的关系以及案件的移送、时间等方面没有具体规定。

2.行政问责的处理程序不明确

问责的调查处理是为最终责任的追究提供证据保障，决定着问责的最终结果，决定着问责客观公正与否。由于我国干部任用体制和干部管理权限的复杂性，不同类型的干部有不同的问责机关。但目前的相关立法基本上只规定按照干部管理权限进行问责，造成监察委与有管理权限部门之间在处理案件上的交叉，具体处理程序上两者的关系缺乏具体规定。同时，在具体处理程序上规定不够明确，尤其是缺乏对追究对象的法律保护。如《监察法》专章规定的监察程序里明确了监察机关的监察权限，但对监察对象的权利保护缺乏程序规定，比如尚未建立起类似于行政处理程序中行政相对人的陈述和申辩权等。

三、我国行政问责制度的完善

（一）同体问责与异体问责共同发展

异体问责是践行代议制民主，实现人民当家作主的一种行之有效的问责形式。各级人大及其常委会作为我国的权力机关，根据《宪法》和《各级人民代表大会常务委员会监督法》享有特定的监督权。但人大的监督功能需要进一步强化，明确人大行政问责的主体地位。完善和强化人大关于质询、罢免方面制度的规定，借鉴吸收西方第三方监督的成熟理论和实践经验，提高异体问责的权威性。对于重大行政责任，人大可以成立特定的调查委员会对特定问题实施调查并进行问责。建立公民问责机制，对公民提出的问责申诉、控告、检举等，有关机关及时受理，并在规定时间内予以答复，认为公民的问责不符合问责条件的，需要向公民书面反馈。支持和鼓励社会公共组织和新闻媒体积极参与问责活动，尤其要发挥网络公众的问责作用，对该类组织的行政问责活动提供方便和制度上的保障。言论自由是《宪法》赋予我国公民的政治权利和自由，是公民最重要的基本权利之一。政府应当支持与保障新闻媒体的话语权和监督权，进一步提高网络传播和舆论力量的监督地位，充分发挥舆论在行政问责中的线索提供作用，在保证其公正客观的同时，开辟更多的参与途径。总之，在巩固和提升同体问责的基础上，强化发展异体问责，健全同体问责和异体问责相结合的多元化问责机制。

（二）准确界定行政问责客体

由于行政法律关系中双方主体都有可能承担法律后果，所以从法理上看，不可否认的是双方主体均由可能被认定为行政问责客体。那么行政相对人自然也成为行政问责客体之一，只不过双方当事人所承担的法律责任的种类和方式不同。但从行政问责的社会契约或委托代理理论看，行政相对人作为授权方或委托方应该作为行政问责的主体而非客体。而且，行政相对人的法律责任无论是责任的性质还是责任的类型均与行政主体责任存在显著差异。所以，在行政问责中的行政责任应当明确为行政主体在其职权范围内的活动中，对拒绝履行、违法履行、不当履行行政职责、行政违约等行为承担不利的法律后果。行政问责的制度完善首先要解决行政问责的界定问题，关键是大胆突破行政问责传统的固化理论，根据问责实践发展需要进行理论修正。

在对行政责任界定的基础上，进一步界定行政责任追究范围。行政责任追究的是问责客体否定性的法律后果，明确行政问责客体为执行公务的人员，具体包括中国共产党机关、人大及其常务委员会机关、政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、政协各级委员会机关、民主党派机关和工商联机关的工作人员以及参公管理人员;法律法规授权或者受国家机关依法委托从事公共事务管理人员;国有企业管理人员;公办的文化教育、医疗卫生等单位中从事管理的人员;村居委员会、社区委员会中从事管理的人员;其他依法履行公职的人员。

（三）完善行政问责程序

1.行政问责启动

探索建立多元行政问责，除体制内各种法定的问责渠道外，重点是鼓励和支持媒体等第三方主体介入问责程序，第三方主体可以通过向相关有管辖权的问责主体提供线索和材料，有关行政问责主体对线索和材料经过初查后，认为符合立案条件的问责案件应当依法立案，及时启动查处程序。同时，有关行政问责主体可以通过公开举报电话和举报信箱，充分发动社会公众通过各种渠道反映各种违法违纪行为，对提供有效的问责案件线索的，给予物质奖励。

2.调查取证

对于立案的行政案件启动正式全面的调查核实。调查取证应当遵循行政法律的一般规则，调查人员应当持证上岗、亮证执法，调查人员不得少于二人。建立健全回避制度，实行依申请回避和主动回避相结合的回避模式，保障调查取证的公正性。全面客观收集违法违纪事实的相关证据，有责证据与无责证据均应得到同样重视，不可偏废。在调查取证的基础上，以事實为根据，以法律为准绳，按照法定程序权限对问责客体作出问责决定。问责决定可以由党委、人大、政府、政府主管机关、行政监察机关等行政问责主体按照人事管理权限依法作出。

3.落实正当程序

在行政问责的调查取证过程中，应当尊重问责客体的合法权益。告知被问责对象享有陈述权、申辩权和委托律师的权利，告知问责不会因其自行辩护和委托律师而加重问责结果。在问责过程中，如需要对问责客体的人身和场所进行搜查的，应当要出示执法证件和搜查决定。如需要查封扣押有关场所和财物的，要制作强制措施决定书。在对行政问责客体作出问责决定前，应当向被问责对象送达拟问责处理决定，听取问责对象的意见。问责对象的辩护意见成立的，应当采纳;申辩理由不正当的，应当说明不予采纳的理由。在整个问责过程，要十分注意保护问责对象的合法权益，绝不允许以违法手段问责客体进行体罚恐吓。