杨增新时期新疆政治研究所钩沉*

何永明

（新疆大学人文学院，新疆 乌鲁木齐 830046）

杨增新于1912—1928年主政新疆，一直重视新疆的稳定，并采取了一系列对内、对外政策，使新疆安于稳定。在其主政的第五年，杨增新设立了政治研究所以培养地方吏才。本文通过国家第二历史档案馆的馆藏档案，结合其他史料，对新疆政治研究所进行梳理和研究。

一、政治研究所成立的原因

杨增新成立政治研究所的目的是培养“旧学新知确有把握者”[1]甲集下，3，使其能够胜任新疆地方的管理。新疆政治研究所“以讲求治术、养成吏才为宗旨”①见杨增新《新疆巡按使咨陈援案设立政治研究所缘由拟具简章请鉴核》，国家第二历史档案馆档案，全宗号：一00一，案卷号：582。，其成立的原因主要有三个方面。

（一）县知事“位卑而责纂重”，“ 兼握庶政之柄”。杨增新强调地方官吏在治理地方中的重要性，称“为政务在得人，安民必先察吏”[1]甲集下，3，并指出作为地方基层官吏的县知事乃“亲民之官，位卑而责纂重”[1]甲集下，3。他认为自清朝灭亡、民国建立、中国国体更新以来，政务日益繁琐，“百端待理”，但按照民国县官制规定条例，县官以一人之身，却要“兼握庶政之柄”，而地方治理关乎民生国计，故任用官吏要慎重，要选用“旧学新知确有把握者”，才能将地方治理好。杨增新强调“澄清吏治先在造就吏才”[1]甲集下，3，要治理好地方，必先澄清吏治，要澄清吏治，必须先培养有才干、有德行的吏才，使之既要有良好的道德风范和治理能力，又要具有洞察时事的能力。

（二）新疆需要具有“旧学新知”、谙边情、有经验的地方治理吏才。杨增新主政新疆时期，新疆人才缺乏，不敷任用。当时新疆任用人才主要有三种形式。一些人“由京考验合格，分发到新”，杨增新“历皆免于考核，一律任用”。另一些人由新疆省安排考试，考试合格后，又经过中央专门部委核准，充任县知事。此外还有一些人在民国成立以来，“曾经署事，其政绩略有可观者”[1]甲集下，3，则仍然充任官吏之职。即使如此，当时新疆四十个县，除已经呈请任命试署的各官员外，仍然需要培养更多人才，以充任新疆各地方任职。

杨增新认为，新疆地处边疆，地情特殊，用人必须谨慎，倘若“所用非人”，则会“贻误事机”。与内地不同，新疆孤悬塞外，在内政方面，新疆有汉族、满族、蒙古族、回族、维吾尔族、哈萨克族等多个民族，民族种类庞杂，民族风尚各异，地方治理要符合新疆多民族地区的特点，这就要求地方官吏熟悉民族情况，在施政过程中要照顾到各个民族的具体实际情况，这对地方官提出了更高的要求。在涉外事务方面，因新疆为中国边疆省份，西北边境与俄国毗连，西南边境紧接英印，新疆“全疆四十县中无一县无外国之商民，无一县无外国之乡约，尤为他省所罕有之事”[1]甲集下，3，杨增新清楚地认识到处理涉外事务的复杂性，担心“彼帮人士纷至沓来，应付稍乖，立成交涉”[1]甲集下，3，培养能够胜任边疆治理的新疆地方官吏就显得尤为重要。

新疆地处边陲，近代化风气晚开，“应兴应革之事”繁多，地方官必须谙于内政与涉外事务之道，才能使新疆安于稳定，不致于因治理不当而陷于内外交困之中，但是当时新疆官吏素质却远未达到要求。民国三年（1914）年11月，北洋政府内务部招考了大批候补县知事，据内务部公布，“有19人被分发来新疆任职：其中2 人来自四川，3 人来自广东，5人来自湖南，2人来自河南，3人来自湖北，2人来自江西，1人来自云南，1人来自浙江”[2]760。北洋政府内务部分发至新疆的这些候补县知事全都不谙新疆边情，而新疆当地选拔的地方官吏又多缺乏新知识。

杨增新清楚新疆地方官吏的实情，因此对新疆地方官吏的素质颇感担忧，称：“所有分发免试各项人员，经增新随时考察，或学问尚有客观，而经验不足，或内地情形熟悉，而不谙边情，或久于边地人员，而缺少新知识。”[1]甲集下，3杨增新进一步强调：“知事身任地方，权责甚重，凡属一地之安危，动关全局之利害，是以民社而既膺也则可藉实事以深其磨励，民社而未膺也则不得不练习各项政令以预储其基础。”①见杨增新《新疆巡按使咨陈援案设立政治研究所缘由拟具简章请鉴核》，国家第二历史档案馆档案，全宗号：一00一，案卷号：582。正因为杨增新认识到新疆地方官吏的这些不足和新疆特殊复杂的形势，才决定在新疆设立政治研究所，以培训治理新疆地方的实用人才，使之能胜任新疆各地治理的需要。

（三）有成案参照。杨增新主政新疆之始，新疆中高等教育落后，尤其是高等教育一片空白，具有旧学新知的官员寥寥，适合时代需要的可任用人才缺乏，是新疆地方治理所面临的现实问题。清末新政期间，新疆巡抚联魁曾将新疆原课吏馆改设为新疆省官立法政学堂，招收学员60 人②参见王树枏、王学曾纂《新疆图志》（卷39），袁大化修.天津：东方学会铅印本，1923年，第1页。，以培养具有近代知识的新疆吏才，但在辛亥革命后，该法政学堂遭到停办，新疆再无专门教育培训机构和场所以培养具有近代知识的人才。

要培养具有“旧学新知”的吏才，在高等教育缺失的新疆，对现有人员培训无疑是一种较好的选择，可以较快地收到成效。杨增新了解到当时中国内地省份奉天、直隶、山东、河南、湖北、陕西各省“均经具保设立吏治研究所，作为分发人员讲求政学之地”[1]甲集下，3，而在新疆虽有民国初年建立的军事研究所，但建立该军事研究所目的是安置伊犁辛亥革命后伊犁军政官员，以削弱伊犁革命势力，为杨增新本人维护在新疆的统治所用，这与培养新疆地方实用吏才则大相径庭。杨增新受内地诸省设立吏治研究所启发，认为要满足新疆人才需要，“自非援照各省成案设所研究不足以养成吏才，而收得人之效”[1]甲集下，3，决定在新疆设立政治研究所。

二、政治研究所的运行及停办

新疆经过再三集议，并报请中央批准，以新疆省巡按使公署作为培养新疆地方官吏的培训和研究地点，内设立政治研究所，并于民国五年（1916）7月1日开办。政治研究所对入所人员的条件、功课内容、入所人员研究方式、实训形式、管理模式、入所人员待遇、考核办法等作了规定，这样政治研究所终得以正常运行。

（一）入所条件。对于进入政治研究所的资格与条件，杨增新在其向中央的呈文中有所规定：“凡系分发到省知事，固准报名，由增新核准收录；即非分发人员而会任县缺者，亦酌量收录，以备不时之需。县佐一项，为佐理知事之官，亦准入所学习，以资历练。”在由他本人亲自起草制定的《新疆政治研究所简章》中更明确规定了政治研究所的入所资格和条件。简章规定新疆政治研究所招收人员无定额，凡有符合四项资格者均准报名，此四项资格为：（甲）保免试验及由部分发到省之县知事；（乙）曾在民国署事之县知事；（丙）分发到省之县佐；（丁）现在差缺之知事、县佐、志愿以余暇入所研究者。③见杨增新《新疆巡按使咨陈援案设立政治研究所缘由拟具简章请鉴核》，国家第二历史档案馆档案，全宗号：一00一，案卷号：582。在实际招生中，主要条件和资格未作改变，只作了相应的变通，所有在所研究各员，“系按照规定资格收入，惟本省长公署科员中有留心政治诸科学要求入所者，虽无前项资格，间亦变通收入一二员，以广造就”①见杨增新《新疆省政治研究所毕业各员成绩表暨证书式样及有关文件》，国家第二历史档案馆档案，全宗号：一00一，案卷号：1005。。

（二）功课内容及实训形式。《新疆政治研究所简章》中规定：“所中功课厘定六门，曰外交，曰财政，曰警察，曰实业，曰法律，曰算学。”②见杨增新《新疆巡按使咨陈援案设立政治研究所缘由拟具简章请鉴核》，国家第二历史档案馆档案，全宗号：一00一，案卷号：582。从此六门功课的设置可以看出，杨增新设立政治研究所重在培养具有近代知识和治理能力的新疆管理人才。

政治研究所入所人员所用教材“皆取现时通行成本分类排印，讲义发交各员，俾每日到所研究”，入所人员“须各就心得编成日记，随月终试卷一同缴阅”③见杨增新《新疆巡按使咨陈援案设立政治研究所缘由拟具简章请鉴核》，国家第二历史档案馆档案，全宗号：一00一，案卷号：582。。可以说，杨增新通过政治研究所来培养人才，已经摈弃了以往的旧式教育，不仅在新疆标新立异，也顺应了中国内地人才培养的潮流，具有一定的开创意义。杨增新还向政治研究所入所人员每人分发清宣统三年新修通志《新疆图志》一部，以便他们考求新疆的历史、地理、风土、人情。

在实训方面，政治研究所入所人员“以余暇试办文牍暨随时帮同迪化县审讯上控批发各案，以为实地练习之资”④见杨增新《新疆巡按使咨陈援案设立政治研究所缘由拟具简章请鉴核》，国家第二历史档案馆档案，全宗号：一00一，案卷号：582。。可见杨增新很重视入所人员的实践能力的培养，使经政治研究所培养出来的人才能够胜任地方治理，不仅如此，他还直接从中选拔人才，充任地方官吏，“委任差缺即出于是”[1]甲集下，4。

（三）入所人员待遇、监督管理、课程进行及考核形式。杨增新考虑到“边城情形艰苦”，而一些入所人员并未在职当差，对政治研究所入所人员“不得不酌给津贴，以示体恤”，具体规定为：“拟定额二十四名，酌查成绩分别高下，一等八名，每月各给津贴银四十两；二等八名，每月各给津贴银三十两；三等八名，每月各给津贴银二十两；其现经在差人员入所研究者，该不另给津贴。”⑤见杨增新《新疆巡按使咨陈援案设立政治研究所缘由拟具简章请鉴核》，国家第二历史档案馆档案，全宗号：一00一，案卷号：582。除给入所人员的津贴之外，“统计所内开办经费共需银约六百两，每月津贴杂用、刷印等费共需银约一千两”，因此政治研究所“每年总共需银一万二千两，俟另筹的款再行开支”[1]5。

因新疆省财政困难，政治研究所内并不另设总会办进行监督管理，也不聘用讲授主任等职，所有入所人员，皆由杨增新本人督饬，自行研究。杨增新认为：“第使学员心地明白，又有精良课本，专心研求，便有心得，并无不传之秘。”[1]5

政治研究所对学员的考核也有一定的规定。政治研究所“课试每月终举行一次，届时听候巡按使酌量命题，各员概不许携带书籍”。杨增新委各厅署处长为分校员，“审定各员课程、每月试卷及日记，由各厅署处长轮值评定甲乙”，仍由巡按使复核榜示。杨增新自己也亲自督同财政厅长、政务厅长、司法筹备处长、特派交涉员“分任考察各项功课”，依据月终考试成绩，“将平日成绩，与临时试验合计平均，以等第之优劣”，并以此给于入所各人员“定津贴之多寡”⑥见杨增新《新疆巡按使咨陈援案设立政治研究所缘由拟具简章请鉴核》，国家第二历史档案馆档案，全宗号：一00一，案卷号：582。。

（四）毕业情况。政治研究所自民国五年（1916）7月呈报开设以来，至民国七年（1918）7月底止，届满两年。在此两年中，进入政治研究所的研究人员“每月考验成绩最著而资格较优者，遇有相当差缺亦随时委署，出所者有之”⑦见杨增新《新疆省政治研究所毕业各员成绩表暨证书式样及有关文件》，国家第二历史档案馆档案，全宗号：一00一，案卷号：1005。；经考查，政治研究所入所各人员“于本所规定主要各科学，均经研究完毕”⑧见杨增新《新疆省政治研究所毕业各员成绩表暨证书式样及有关文件》，国家第二历史档案馆档案，全宗号：一00一，案卷号：1005。，杨增新便于民国七年（1918）8月25日督同财政厅长潘震、政务厅长易抱一、政治研究所总办樊耀南，“将所中各员在所详见试验，择其总平均分数在八十分以上，成绩优者填给证书，准令毕业，其或因事出差，未与毕业试验者，亦令停止研究”①见杨增新《新疆省政治研究所毕业各员成绩表暨证书式样及有关文件》，国家第二历史档案馆档案，全宗号：一00一，案卷号：1005。。

对于经毕业考试合格而准予授予毕业证书者，杨增新呈报中央，分咨铨叙局查照并填发证书，开具政治研究所各毕业人员职位、姓名、年龄、籍贯、考验成绩、总平均分数清单，并毕业证书式样，交内务部鉴核备案。最终政治研究所入所人员中共有8人获得毕业证书。见表1。

表1 政治研究所考验毕业各员信息汇总

（五）政治研究所停办。1918年7月，政治研究所已经举办2年，两年间，入所人员由最初的24人，仅余9人，且两年已届满，本届政治研究所入所人员的培训和研究已经结束，“各员于本所规定主要各科学，均经研究完毕”。杨增新遂决定“将该所即时取消，以节靡费”，并向北京政府内务部呈报。政治研究所取消主要有两个原因：其一，新疆财政窘困，政治研究所两年届满。杨增新在给中央的电报中称：“新疆财政艰窘异常，兹（政治研究）所之设，已历两年，现在所中人员无多，未便再事延长，过糜经费。”②见杨增新《新疆省政治研究所毕业各员成绩表暨证书式样及有关文件》，国家第二历史档案馆档案，全宗号：一00一，案卷号：1005。其二，内地各省所设吏治研究所皆已先后取消。杨增新于“民国七年十月三日奉令：照准”[2]772，正式停办由他亲手设立的新疆政治研究所。

三、关于新疆政治研究所研究的几个问题

（一）性质和作用。杨增新在新疆设立政治研究所的目的明确，即他本人所称“总期养成吏才，切实有用，以仰副我”[1]5。杨增新通过设立政治研究所，使入所人员学习和研究近代科学知识、培养实际管理能力，是开民国新疆近代科学知识培训和研究之先河，政治研究所的性质既不同于一般意义上的研究机构，也不同于普通的培训学校，虽最终有9人获得毕业证书，但政治研究所不同于学历教育高等学校。从综合政治研究所设立的背景、目的、原因、运行情况、停办等来看，研究所是应一时之需而设立的培训机构，其性质与杨增新设立的军事研究所、医学研究所如出一辙。

政治研究所虽属所设临时培训机构，但由杨增新亲自督办，“督同财政厅长、政务厅长、司法筹备处长、特派交涉员分任考察各项功课”，每月课试由“巡按使酌量命题”③见杨增新《新疆巡按使咨陈援案设立政治研究所缘由拟具简章请鉴核》，国家第二历史档案馆档案，全宗号：一00一，案卷号：582。，并委各厅署处长审定各员课程、每月试卷及日记，由各厅署处长轮值评定等级，并由巡按使复核榜示，所有这些都说明政治研究所的地位相当高，也受到杨增新的高度重视。

政治研究所的作用亦显而易见。新疆教育较中国内地而言远远落后，尤其在中高等教育方面更加落后，在1924年新疆第一所高等学校新疆俄文法政专门学校成立之前，政治研究所的设立无疑是一次有益的尝试。新疆在清末新政期间就出现近代教育，出现了近代政法学堂、武备学堂、巡警学堂、中俄学堂、实业学堂、汉语学堂、师范学堂等，教育内容涉及军事、警察、外文、国文、历史、地理、算学、法律、实业等，但在1910年袁大化任新疆巡抚后，将教育经费用于军事，新疆中高等教育几近停滞。1912年1月7日伊犁辛亥革命爆发后，新疆无暇顾及高等教育。1912年杨增新成为新疆都督、省长后，不仅发展初等的汉语学校，还发展了中等学校，但真正意义上的高等学校直到1924年“新疆俄文法政专门学校”成立才出现。新疆高等学校教育的缺乏，使新疆具有近代知识和管理水平的地方官吏后备人才出现断层，不敷新疆地方管理的需要。杨增新在新疆设立政治研究所以适应新疆人才之需，以外交、法律、警察、财政、实业、算学等作为课程学习和研究内容，还使入所人员学习并了解新疆的历史、地理、风土人情，让其试办文牍，帮同审讯和上控批发案件等，目的是通过理论学习研究与办理实际事务结合，来训练和提高入所人员的实际办事能力，以适应新疆“内政”“外交”的需要。以新疆高层管理者财政厅长、政务厅长、司法筹备处长及外交特派交涉员等来考察入所人员的研究和学习情况，更能够培养入所人员的实际管理能力，获得难能可贵的实际经验。事实上，政治研究所的设立收到了实效，在政治研究所举办期间，杨增新就陆续从这些学员中选拔出一批优秀人员，担任新疆各地的地方官吏，到政治研究所两年届满，只剩下9名学员。这缓解了地方县知事的人才缺乏问题，有利于对新疆整个社会的有效管理。杨增新重视对入所学员的近代科学知识的培训，更重视对其从政和办事能力的培训，符合当时新疆地方管理的需要。

（二）定额还是不定额招生。对于政治研究所招生名额问题，在一些述及新疆历史的著述中述及。陈慧生、陈超所著《民国新疆史》中提及政治研究所，称“该所定额为24名，于民国五年（1916）7月1日正式举办”[3]180。周泓所著《民国新疆社会研究》中提到“杨增新呈请北京政府同意在巡按使署内设立政治研究所，该所定额为24 名”[4]306。拙著《稳定与发展：杨增新治理新疆研究（1912—1928）》中提及“到政治研究所学员结业之时，24名学员，只剩下9 名”[5]159。黄祥深在其论文《杨增新创立新疆医学、政治、维文研究所考述》中述及政治研究所，称“学员定额招收24名”[6]25。从这些内容看，新疆政治研究所定额招生24名。

拙著中24名学员之说参考了《民国新疆史》相关论述，以上著述在述及政治研究所定额招生24名时均未作注释，不过《民国新疆史》在有关政治研究所的其它论述中引用了《呈报设立政治研究所文》（《补过斋文牍》甲集下），因此关于政治研究所定额为24 名之说应该参考了杨增新的这篇呈文。杨增新在《呈报设立政治研究所文》中称：“惟该员等听鼓边城，情形艰苦，不得不酌给津贴，以示体恤。拟定额二十四名，酌查成绩分别高下：一等八名，每月各给津贴银四十两；二等八名，每月各给津贴银三十两；三等八名，每月各给津贴银二十两。其现经在差人员入所研究者，该不另给津贴。”①见杨增新《新疆巡按使咨陈援案设立政治研究所缘由拟具简章请鉴核》，国家第二历史档案馆档案，全宗号：一00一，案卷号：582。由此可知，定额24名并非政治研究所招生定额为24名，而是计划给予入所人员中24名发放津贴，发放津贴人数定额为24人。另外，在国家第二历史档案馆的馆藏档案《新疆巡按使咨陈援案设立政治研究所缘由拟具简章请鉴核》所附《新疆政治研究所简章》第三条明确说明“本所员无定额，凡有合于后开资格者均准报名，听候核准收录”②见杨增新《新疆巡按使咨陈援案设立政治研究所缘由拟具简章请鉴核》，国家第二历史档案馆档案，全宗号：一00一，案卷号：582。。因此，政治研究所在招生时对招生的人数没有定额。

（二）由教员授课还是入所人员自行研究。关于这一问题，在专著《民国新疆史》《民国新疆社会研究》《稳定与发展——杨增新治理新疆研究（1912—1928）》及论文《杨增新创立新疆医学、政治、维文研究所考述》中亦均有述及。《民国新疆史》中称“该所聘任的教授主任，有财政厅、政务厅的厅长和司法筹备处的处长以及外交特派交涉员，分别到所授课和考察各种功课”[3]180；《民国新疆社会研究》中称“任课教师多为行政官员”[4]306；《稳定与发展：杨增新治理新疆研究（1912—1928）》中称“研究所的教员为财政厅厅长、政务厅厅长、司法筹备处处长和外交特派交涉员等，杨增新本人有时也会亲临讲课”[5]159。以上三本著作均称是以教员授课作为政治研究所的课程进行形式。论文《杨增新创立新疆医学、政治、维文研究所考述》则称“研究所内并没有聘用专任的教员，而是由杨增新亲自督饬学员每日到所自行研究”[6]25。可以说，对于政治研究所课程进行形式，出现了两种截然不同的表述。

关于政治研究所六门课程进行形式的内容在以上专著和学术论文中均未作注释，《稳定与发展——杨增新治理新疆研究（1912—1928）》参考了《民国新疆史》的有关叙述。《民国新疆史》关于政治研究所设立的内容，引用和参考了杨增新《补过斋文牍》甲集下中的《呈报设立政治研究所文》，此呈文中写道：“再新省财政困难，所内并不另设总会办及聘用讲授主任等职，所内所有各员即由增新督饬，自行研究。”[1]甲集下，5由此可推测，《民国新疆史》关于政治研究所课程由教授主任到所授课之说是出于对杨增新这一呈文的误读。《民国新疆社会研究》关于政治研究所的内容未作任何注释，其中政治研究所任课教师多为行政官员之说的来源不得而知。论文《杨增新创立新疆医学、政治、维文研究所考述》中有关政治研究所的内容，引用和参考了杨增新《补过斋文牍》甲集下中的第5页和《新疆风暴七十年》第772-773页，该论文中政治研究所没有聘用专任教员、由学员自行研究之说，由引用此呈文《呈报设立政治研究所文》或《新疆风暴七十年》第772页内容而来。国家第二历史档案馆馆藏档案《新疆巡按使咨陈援案设立政治研究所缘由拟具简章请鉴核》中称：“再，新省财政困难，所内并不另设总会办及聘用讲授主任等职，所有所内各员即由增新督饬，自行研究。”①见杨增新《新疆巡按使咨陈援案设立政治研究所缘由拟具简章请鉴核》，国家第二历史档案馆档案，全宗号：一00一，案卷号：582。由此可见，政治研究课程进行形式为学员自行研究而非专任教员教授课程。