推进杭州多元化纠纷解决机制建设的思考

文 徐晓阳 方正 赵青航

司法是纠纷化解的最后一道防线，但绝不能成为破除纠纷、消弭冲突的唯一渠道，司法之外的纠纷解决途径和方式也同样必不可少。尤其考虑到法院系统目前正面临案多人少的现实困境，建设多元化纠纷解决机制极具意义。

多元化纠纷解决机制是指一个社会中，由各种不同性质、功能和形式的纠纷解决方式（包括诉讼与非诉讼两大类）相互协调互补，共同构成的纠纷解决和社会治理系统。多元化纠纷解决机制注重诉讼与非诉讼机制的协调，其引入的非诉讼程序，使公众处理纠纷的理念逐步从对抗走向对话，从价值单一走向价值多元，从胜负零和走向多方共赢。

党的十八届五中全会提出“构建全民共建共享的社会治理格局”，多元化纠纷解决机制已上升为中央全面深化改革、推进依法治国战略部署的重要内容，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。

近年来，杭州积极探索纠纷解决机制多元化，在创新调解机制、构建涉外纠纷非诉讼程序、搭建“互联网+纠纷解决机制”平台方面有了一定突破，但也存在缺乏有效引导机制、市场化运作不足等问题。在新形势下，杭州应遵循社会治理现代化要求，进一步推进多元化纠纷解决机制建设，努力为人民群众提供高质量司法服务，满足人民群众日益增长的多元化司法需求。

设立多元化纠纷解决方式的引导机制

杭州市政府和司法机关致力于构筑多种非诉讼纠纷解决方式，在ODR（在线非诉讼纠纷解决）平台上，仅调解模式就达十余种。然而，通过非诉讼程序解纷的案件数量占比仍有限。截至目前，全市法院诉前矛盾纠纷化解率只达到了17.8%。

每种解纷方式都有其自身的特点，行政调解、人民调解、仲裁机构对于纠纷的处理标准不尽相同。在缺乏有效引导机制的情况下，让当事人在除民事诉讼制度外的各类纠纷解决机制中进行二次选择仍非易事。尤其对民营企业而言，纠纷解决模式的选择可能会直接影响其生产经营。在缺乏引导机制的情况下，基于对司法机关的信任，企业可能会倾向于采取诉讼方式，导致非诉讼程序的作用难以得到充分发挥。

因此，需建立专门的引导机制，为当事人选择最佳的纠纷解决模式提供建议。ODR平台上设有在线评估模式，会对当事人的诉讼风险进行评估，能够引导当事人采用非诉讼解纷模式解决纠纷。但目前该评估未能就采用何种非诉讼解纷模式提供建议，需要予以完善。未来，杭州也可考虑设立多元纠纷化解方式的引导机构，根据案件的不同情况，为企业选择最佳纠纷解决方式提供建议，从而使各类解纷方式的作用能更好地发挥。

实现部分调解模式的市场化

英国、瑞典等国家超过90%的矛盾纠纷依靠律师调解、仲裁、公证等第三方市场机制处理。但我国与调解相关的服务市场还未完全放开，许多调解模式仍由政府主导。例如当前法院委托杭州律协调调解中心的律师调解模式，律师不得向当事人收取费用，由政府给予补贴。对于涉及企业的民商事纠纷，常会出现案件较为复杂的情况，律师可能需要投入较多的精力，但政府给予的补贴远低于律师的市场报酬，会导致律师参与的积极性不高、调解不充分等问题，使民营企业的纠纷难以及时有效化解。因而，建议此类调解模式采取市场化的运作模式，政府可以通过购买服务的方式实现专业调解的市场化，同时也可以允许解纷主体向纠纷双方按照市场价格收取合理的费用。

2019年1月，杭州市设立了首批15家律师事务所调解工作室，对外开展调解业务，直接参与矛盾纠纷调解，并且可按杭州市物价部门核准的收费办法要求，向双方当事人收取调解费。让律师、公证、仲裁、调解真正走向市场化，一方面能够调动解纷主体参与纠纷解决的积极性，另一方面通过市场竞争实现优胜劣汰，从整体上提高调解的水平和质量，使民营企业能获得更为高端和个性化的调解服务。

完善“互联网+”在多元纠纷解决机制中的作用

“互联网+纠纷解决机制”贯彻了“最多跑一次”“一次都不用跑”的便民理念。尤其ODR平台，聚合了多种解纷渠道，以更便捷的方式加快纠纷化解。但ODR的解纷模式在我国尚处于起步阶段，仍需进一步完善。

首先，加强平台的规范性。目前，平台的运营缺乏具体规范的指引，当事人只能通过官方宣传和自身体验形成初步认识，在一定程度上限制了ODR平台优势的发挥。建议借鉴《浙江法院网上诉讼指南（试行）》及《北京法院在线调解工作办法（试行）》等规范性文件，在不违背《民事诉讼法》的前提下，由浙江省高院对平台管理方式、解纷程序、当事人权利义务等内容进行规定，保证平台的规范化运营。

其次，提升平台的权威性。杭州市ODR平台——“在线矛盾纠纷多元化解平台”由西湖区人民法院承建，后由浙江省高级人民法院开发推广，其纠纷解决程序可以无缝对接诉讼程序，本身已具有较强的权威性。然而对于纠纷当事人来说，会考虑虚拟环境即ODR平台中的居中裁决的纷争解决人是否可以做到公正而无偏颇。如何提升民众对ODR平台的信任度，加强平台权威性？其一，在平台上公布纠纷解决人的名单及其教育背景、工作经历等，并补充当事人自主选择纠纷解决人的程序，以此加强当事人对平台的信任，提升争议解决结果的权威性；其二，建议公布每年受理案件的数量、有效解决的案件数量、争议经ODR平台处理解决的成功率，以ODR平台在纠纷解决中的实际表现提升权威性。

最后，实现平台的大数据共享。ODR平台的优势之一就在于将诉讼和非诉讼解纷模式整合，有利于打破传统的“信息孤岛”，实现法院与仲裁、人民调解、行政机关等其他纠纷化解机构海量数据的交换和共享。一方面，为纠纷的发生提供预警。企业可对相关经营管理行为进行在线评估，智能化系统能够根据过往的裁判、仲裁、调解等数据进行综合分析，对可能出现的纠纷进行提示，从而帮助企业从源头上减少纠纷的产生。另一方面，为企业提供最优的纠纷解决方案。纠纷发生后，当前的ODR平台只能为企业提供诉讼风险的分析；未来可以开发多元化纠纷解决方式的引导功能，使平台能够结合类案的裁判、仲裁及调解等情况进行综合分析，为企业选择最佳纠纷解决方式提供建议。