四维联动，杭州基层健康治理实践

文 高燕 王建勋

健康治理是民生建设的根本需求，即通过构建一系列正式和非正式的制度和规则体系解决各种健康问题、实现公共健康目标的过程。以人民为中心的基层健康治理是民生之基，代表着全面建成小康社会的重要指标，也是人类社会发展福祉的永续追求。破解新时期基层健康治理难题，关键在于激发全社会的积极参与，形成“政府+地方+市场+社会”四维联动模式，并借助数字化手段提高基层的健康信息管理水平和服务能力。

基层健康治理的杭州样本

2016年底，浙江省印发《健康浙江2030行动纲要》，提出“人民健康水平持续提高、健康行为得到全面普及、健康环境更为优美安全、健康服务更趋优质高效、健康保障更公平可持续、健康产业更具竞争实力、健康治理更加科学有效”七个目标。近年来，杭州始终将维护人民健康摆在突出位置，坚持不懈地推进卫生与健康事业的发展，在生态环境、公共服务、健康产业，健康教育等多方面率先探索，形成了基层健康治理一系列新理念、新方法、新经验。

优化健康环境，构建健康社会。以创建国家级生态市和国家生态文明试验区为抓手，深入推进美丽中国先行区建设，积极开展城市环境提升工程，着力优化人居环境，切实提高环境质量。

促进公共服务，构建服务体系。将健康融入基本公共服务政策体系中，健全基本公共服务供给机制，提高教育、医疗卫生、养老服务、社会就业、住房保障等基本公共服务水平；以平安杭州建设为抓手，稳步推进城乡一体社会保障体系建设，构建公共安全保障体系。

树立服务理念，提升服务水平。深化医药卫生体制改革，优化医疗卫生资源配置，健全医疗卫生服务体系；推进杭州市公立医院综合改革试点工作，健全覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度；加强疾病预防控制体系建设，实施“治未病”健康计划，积极推进国家养老服务综合改革试点，建设国际医疗设施。

抓紧需求导向，发展健康产业。按照“提升杭州、服务全省、示范全国”要求，围绕“医、康、健、美、养、药”六大领域，大力发展康复疗养、健康管理、生物医药等健康产业，不断满足群众多层次、多样化健康需求。

开展全民健身，营造健康氛围。广泛开展全民健身运动，持续加强控烟工作力度，深入实施《杭州市全民健身条例》，加快构建全民健身公共服务体系；定期开展市民健康素养监测和评估，倡导健康生活方式；通过专业指导、自我管理相结合的形式，引导市民积极开展自我健康管理。

基层健康治理水平与人民健康需求存在差距

结合杭州及全国情况来看，基层健康治理在现阶段与人民健康需求之间仍存在一定差距。

健康服务的多元需求与服务难对应、供给不匹配。随着人口老龄化，人们对长期照护、预防保健、康复训练等方面的健康需求日益迫切，健康风险模式由以传染性疾病为主导转向“未病”“慢病”“亚健康”等入院前后的健康干预为主体。在此模式下的医疗卫生服务体系，在慢性病治疗、康复护理、心理保健、用药指导、长期照护等方面的作用有限，难以适应人口老龄化的基层社群需要，以及对全生命周期保障的人民健康需求做出回应。

医疗卫生服务体系供给总量不丰富，结构不合理。中国医疗卫生资源的80%在城市，20%在农村。医疗卫生服务体系内部协作是确保服务连续性、协调性、整体性的关键。医疗资源与个人的健康需求之间，有综合性医院、地方性医疗机构、街道社区基层卫生服务中心（站）、民营医院等多个层级，医疗机构的技术、人才以及管理等医疗资源倾斜，影响了基层医疗卫生机构与非公立医院的发展空间。分级诊疗制度，家庭医生制度等基层健康服务，还未全面发挥健康服务的社会化作用。

医疗市场化过度，基本医疗保障差异化，损害医疗的公益性和公平性。优质医疗资源富集在大城市和大医院，基层医疗机构留不住人才，儿科等重点医疗科室的优秀医务人员转岗转业，基层医疗服务能力不足，政府对医疗卫生服务机构和社会健康服务组织的监管等方面还存在很大空。

政府推行公民健康教育和健康促进的力度不足，对公民参与健康治理的管理意识和经费投入不足。在中国，吸烟、过量饮酒、缺乏锻炼、不健康饮食等慢性病的主要致病风险因素广泛存在。各地政府对公民参与健康治理的意义认知存在差异，对公民参与健康促进的教育途径设置不足。针对重大突发公共卫生问题，发挥社区、社会组织以及居民志愿者等作用有限，有效传播信息、普及医学常识和提高公众健康素养的载体亟待丰富。

构建“政府+地方+市场+社会”联动模式

我国基层健康治理的主导设计方是政府。政府对健康治理在顶层制度设计、资源整合、流程再造、效果评估等方面要充分发挥其作用，同时也要充分发挥基层治理的优势和特点，调动社会各级基层的联动参与、发挥企业的市场资源、激励全社会的积极参与，形成“政府+地方+市场+社会”四维联动模式。

形成共享价值理念。健康治理面临的最大挑战是企业参与健康治理的方式及其相关问题。卫生保健服务与健康是基于宪法所赋予的人权以及经济学中的公共物品等概念、理论，并将其作为引领健康治理的价值规范，也称为“共享价值”。基于所形成的共享价值理念，敦促政府与企业共同关注健康及相关问题，并将健康作为一个要素融入到企业的发展战略与经营模式。政府应强化其监管职能，以确保其生产与经营方式遵守法律规范、社会道德及与之有关的国际国家标准。

建立共享共赢机制。相关政府部门、社会团体以及学术组织进行广泛沟通，并建立同行评审以及绩效评估机制，建立新型的战略伙伴关系，不定期公布政策制定与实施效果。鼓励与培育社会组织在提供为公共卫生与医疗服务，扩大公众参与监督管理等方面发挥积极作用，使其成为构建健康治理新格局的重要力量。

积极构建网络平台。构建基于健康治理信息的服务平台，利用大数据和信息化手段，增加健康治理及相关政策的透明度，有助于规范企业行为，进一步强化问责机制。政府部门通过调查数据来判断社会公众对卫生服务质量的评价，分析评估国内各地区卫生系统的绩效，以及本国与世界各国之间的绩效差异，促进政府各部门及其决策者重视卫生系统所存在的问题，促进卫生系统的可持续发展。