刑事案件律师辩护何以全覆盖——以值班律师角色定位为中心的思考

詹建红

(广东外语外贸大学 法学院，广东广州 510420)

引言

改革开放以来，我国司法体制改革的“主战场”多集中于刑事司法领域。在司法改革洪流滚滚前行的同时，犯罪嫌疑人、被告人辩护权的内涵进一步丰富，辩护权行使的程序区间也得以延展，刑事诉讼中备受关注的辩护权随着时代的发展得以“茁壮成长”。2014年中共十八届四中全会在全面依法治国背景下作出“推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革”的重大部署，揭开了新一轮司法体制改革的序幕。以审判为中心的刑事诉讼制度改革，决然不能脱离辩护制度的有力支撑和律师功能的充分发挥。在改革进程中，司法机关也展示出重视并强化犯罪嫌疑人、被告人辩护权行使的积极姿态。正因如此，在最高人民法院、最高人民检察院相继推行的刑事案件速裁程序试点、认罪认罚从宽制度试点工作中，保障并强化犯罪嫌疑人、被告人辩护权的行使均被列为重点举措而加以强调。2017年10月，刑事案件律师辩护全覆盖试点工作在北京、上海等8个省(直辖市)正式启动，开启了刑事案件律师辩护全覆盖的局部实践。2018年，随着值班律师制度写入修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)和律师辩护全覆盖试点工作推广至全国，[注]2018年12月27日，最高人民法院、司法部联合发布《关于扩大刑事案件律师辩护全覆盖试点范围的通知》，决定从2019年1月起，将刑事案件律师辩护全覆盖试点期限延长，工作范围从先前的8个省(直辖市)扩大到全国31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团。刑事案件律师辩护全覆盖的制度实践正式步入高潮。

在刑事案件速裁程序试点、认罪认罚从宽制度试点和刑事案件律师辩护全覆盖试点的相继推行中，值班律师这一“新鲜”角色获得了改革决策者的青睐，值班律师制度也在历经了一系列的实践探索后得以初步确立。与此同时，学界对于值班律师制度的关注热情也不断高涨，各种研究著述成果纷纷问世。这些研究无疑为值班律师制度的试点推行提供了可供借鉴的思路。但限于研究主旨，这些成果并未对值班律师之于律师辩护全覆盖的制度实现提供清晰可行的理论和对策指引。基于此，立足于现行值班律师与辩护律师二元并存的规范文本，进一步对我国值班律师的角色定位进行论证，并针对值班律师制度探索中出现的问题，思考我国刑事案件律师辩护全覆盖的实现路径，就成了一个值得关注的重要问题。

一、值班律师角色定位之反思

在某种程度上，值班律师制度的确立丰富了我国刑事案件中律师的“角色”，延展了律师之于刑事案件的内涵。但由于值班律师制度属于新近引进的“舶来品”，加之我国特殊的司法体制和司法环境，学界对于值班律师的角色定位尚未达成共识，“辩护人”“准辩护人”“第三种辩护”“法律服务者”等各种论说莫衷一是。在笔者看来，化解理论观点的分歧，必须遵从“从实际中来，到实际中去”的原则，立足于制度的发展沿革和现实条件，理性探求值班律师角色的准确定位。

(一)值班律师“辩护人化”的学术主张之辨

综观当前有关值班律师制度的研究成果，学者们大多从应然层面来探讨值班律师的角色定位。其中的一种代表性观点是，主张将值班律师“辩护人化”，赋予值班律师与辩护律师同等的法律身份和辩护权利。[注]参见陈瑞华：《认罪认罚从宽制度的若干争议问题》，载《中国法学》2017年第1期；闵春雷：《认罪认罚案件中的有效辩护》，载《当代法学》2017 年第4期；吴高庆、钱文杰：《论认罪认罚从宽案件中的法律帮助律师——以H市F区<实施细则>为切入》，载《政法学刊》2018年第4期；韩旭：《辩护律师在认罪认罚从宽制度中的有效参与》，载《南都学刊》2016 年第11期。随着刑事案件速裁程序和认罪认罚从宽制度的试点推行及正式被写入《刑事诉讼法》，作为新增设并得以正式推行的值班律师制度，无疑会受到更多的关注和被寄予很高的期望，主张值班律师向辩护人转化或强调值班律师“辩护人化”的呼声可以说顺应了“国家尊重和保障人权”的时代趋势。但理性思之，将值班律师定位成辩护律师或赋予值班律师以辩护律师的身份，无疑是一种理想化的“美好愿景”，虽然具有一定的应然合理性，但从现阶段及今后一定时期内的制度体系建设及其实现的角度看，则存在以下不容忽视的现实困难和潜在风险：

1.司法资源难以提供足够的支撑。对值班律师进行“辩护人化”改造，绝非简单的称谓改变或权利赋予，而是需要有足够的司法资源投入作为保障的系统工程。客观来看，我国当前的律师资源和法律援助经费均无法为值班律师“辩护人化”提供足够的支撑。一是律师资源不足。2017年，全国共有律师357193人，全国法院审理刑事案件被告人1268985人。[注]数据来源于《2018中国统计年鉴》，网址http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2018/indexch.htm，最后访问日期2019年3月20日。不考虑值班律师的资格条件限制，假设全部律师都去担任值班律师，则2017年内平均每名律师要为3.6名被告人提供辩护人式的法律服务。如由刑事辩护律师作为值班律师，依据有关部门披露的数据，当年我国主要从事刑事辩护业务的律师约为5.2万多人，[注]参见《最高法司法部负责同志就〈关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法〉答记者问》，http://news.sina.com.cn/o/2017-10-12/doc-ifymvece1808426.shtml，最后访问日期2019年3月20日。则每名辩护律师每年需要为24名被告人提供辩护人式的法律服务，如此一来，从事刑事辩护的律师将要花费大量的时间去承担值班律师工作，甚至不得不成为专职的值班律师。而且，实践中并非全部律师都符合值班律师的条件或愿意担任值班律师，当前的律师资源无法为值班律师“辩护人化”提供人力支撑。[注]根据司法部于2019年1月印发的《全面深化司法行政改革纲要(2018-2022)年》的规划目标，到2022年全国律师总数将达到62万，每万人拥有律师数达到4.2名。律师数量逐年增加将成为事实，但各地对选派值班律师规定了一定的资格条件，普遍要求1-3年执业经历，并且一般要有一定的刑事辩护经验。另外，随着酝酿中的律师分级制度改革的推行，律师分专业领域执业将成为一种趋势，这也会抵消律师人数增长的红利。一定时期内，值班律师资源的增长速度显然难以赶上刑事案件辩护全覆盖的要求。二是法律援助经费有限。由于值班律师补贴以值班时间为计算单位，一名值班律师在工作期间可以为多名有需要的人提供法律服务，且补贴标准远低于法律援助辩护律师的补贴标准，值班律师的补贴支出较少。以湖南省为例，值班律师值班补贴是每人每天200-500元，而法律援助辩护律师办理刑事案件的补贴标准是，侦查阶段每件800-1800元；起诉阶段每件800-1800元；审判阶段每件1500-3200元。[注]参见《湖南省法律援助经费使用管理办法》第7条。一起法律援助案件从侦查阶段到审判阶段的经费支出远远超过了值班律师补贴。如果值班律师成为辩护律师，值班律师的补贴标准则应该对照法律援助辩护律师的补贴标准，法律援助的补贴支出将大幅度增加。如此，通过值班律师实现减轻法律援助经费投入压力的目的将无法实现，值班律师制度所具有的“少花钱、多办事”制度优势，[注]参见吴宏耀：《我国值班律师制度的法律定位及其制度构建》，载《法律杂志》2018年第9期。也会荡然无存。

2.诱发值班律师及律师事务所违规执业。值班律师的服务对象具有不确定性，不仅所有刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人都可以获得值班律师的法律帮助，被害人及其近亲属也可以咨询值班律师。而辩护律师的服务对象具有特定性和单一性，不能同时为共同犯罪案件中的多名犯罪嫌疑人、被告人提供辩护。如果将值班律师“辩护人化”，则容易引发值班律师、律师事务所违规执业的风险。按照当前的值班律师工作模式，共同犯罪案件的犯罪嫌疑人、被告人或者虽未同案处理但与涉嫌实施的犯罪存在关联的犯罪嫌疑人、被告人，可能获得同一名值班律师的法律帮助。如果值班律师获得辩护律师身份，则将违反 “一名辩护人不得为两名以上的同案犯罪嫌疑人、被告人辩护，不得为两名以上的未同案处理但实施的犯罪存在关联的犯罪嫌疑人、被告人辩护”的规定。而为了避免值班律师执业发生利益冲突，最安全的方式是值班律师人数与申请法律帮助的人数一一对应，即一名值班律师只对一名申请法律帮助人提供法律帮助，但这种消耗巨大司法资源的值班律师工作方式显然不具有现实可行性。同理，律师事务所也应承担利益冲突审查义务，中华全国律师协会通过施行的《律师执业行为规范(试行)》第51条明确规定同一律师事务所的不同律师不得同时担任同一刑事案件的被害人的代理人和犯罪嫌疑人、被告人的辩护人，除非在该县区域内只有一家律师事务所且事先征得了当事人的同意。实践中，还存在由若干个固定的律师事务所派驻值班律师的工作方式，[注]如2018年9月，成都市法律服务援助中心发布公告，面向全市公开征选5家律师事务所派驻值班律师，由每家律师事务所固定10名值班律师提供法律帮助服务。http://news.chengdu.cn/2018/0911/2000569.shtml，最后访问日期2019年3月20日。如果将值班律师“辩护人化”，这些律师事务所也会因利益冲突的执业限制，而无法提供值班律师的法律帮助服务。此外，还可能出现同一名值班律师接到同一案件中的未羁押犯罪嫌疑人和被害人法律咨询的情况，这种情形同样会构成值班律师的利益冲突问题。

3.损害值班律师的制度价值。根据2018年修改的《刑事诉讼法》第36条的规定，值班律师作为特定诉讼阶段的法律帮助者，其参与刑事诉讼主要是为了弥补被追诉人的法律知识欠缺。因此，值班律师制度被定位于对传统法律援助制度的补充和完善，也就是说，值班律师制度设立的直接目的并不是为了实现律师辩护全覆盖。如果将值班律师“辩护人化”，其与传统的承担法律援助义务的辩护律师之间就会产生角色混同，值班律师的独特性将会消失。换言之，值班律师“辩护人化”的最终后果是，法律援助制度对值班律师制度产生“虹吸效应”，值班律师被传统的法律援助辩护律师所“吸纳”，两种制度间的差异就会渐渐消弭，而值班律师的制度功能也会渐渐泯灭，进而丧失其作为制度体系而存在的独立价值。

(二)值班律师角色的应然定位：特殊类型的法律援助律师

正如布迪厄所认为的，制度绝非僵化的教条，也并非由单一力量直接决定，而是有其独特的产生机理和运行逻辑。[注]参见布迪厄：《法律的力量：迈向司法场域的社会学》，强世功译，《北大法律评论》1999年第2卷。对我国值班律师的功能定位应遵从制度创设的目的，尊重制度的形成历程和具体实践，将值班律师视为一种特殊类型的法律援助律师。基于此，笔者赞成部分学者的观点，认为值班律师制度从属于法律援助制度，值班律师是一种特殊的法律援助律师。[注]参见樊崇义：《值班律师制度的本土叙事：回顾、定位与完善》，载《法学杂志》2018年第9期；吴宏耀：《我国值班律师制度的法律定位及其制度构建》，载《法学杂志》2018年第9期。具体而言，在刑事诉讼领域，我国的值班律师制度应坚持提供辩护前法律帮助的“初心”，以提供法律帮助填补辩护律师提供辩护前的空档期为主要职责，进而与传统的法律援助辩护律师和委托辩护律师形成刑事案件律师辩护全覆盖。如此定位的理由如下：

1.值班律师制度起源于法律援助制度。2006年7月，经联合国开发计划署、商务部、司法部批准，司法部法律援助中心决定在河南省修武县建立法律援助值班律师试点项目，为涉法公民提供及时、便捷、免费的法律援助。同年9月14日，法律援助值班律师试点项目在修武县正式启动，设在县法院、县公安局、城关镇派出所的3个法律援助值班律师办公室开始运行。2007年7月，第4个法律援助值班律师办公室在修武县看守所设立，为犯罪嫌疑人、被告人提供“急诊式”的法律帮助。[注]参见马维博、连欣：《看守所来了“派驻”律师——河南法援值班律师制度发展十年再突破》，http://www.sohu.com/a/120056918_543930，最后访问日期2019年3月20日。2006年12月，司法部《法律援助事业“十一五”时期发展规划》首次提出“探索值班律师制度”。2010年1月，司法部《关于深化“法律援助便民服务”主题活动积极推进三项重点工作的意见》提出“探索建立值班律师制度”，并着重强调了值班律师制度在刑事司法领域的适用。2013年，司法部提出“通过在看守所、法院等部门设立值班律师办公室或者提供咨询电话，进一步畅通刑事法律援助渠道。”[注]司法部法律援助工作司：《司法部法援司简报》2013 年第2期。在此期间，司法部是值班律师制度探索的牵头机关，司法机关则处于配合角色。直至党中央所部署的新一轮司法体制改革的全面推进，值班律师制度才通过立法的形式正式得以确立。

回顾我国值班律师制度自局部试点到全面确立的10多年的风雨历程，可以将我国值班律师制度的发展脉络概括为：来源于法律援助制度，兴起于刑事案件速裁程序试点和认罪认罚从宽制度试点，回归于法律援助制度。最早的值班律师制度试点是为了完善法律援助制度，“积极为涉法公民提供及时、便捷、免费的法律援助”，“提升法律援助服务能力”。[注]参见《河南省人民政府关于加强法律援助工作的意见》(豫政[2010]16号)第8条。为此，各地试点工作的具体牵头部门是司法行政机关的法律援助中心。党的十八大以后，新一轮司法体制改革正式启动，刑事案件速裁程序和认罪认罚从宽制度试点工作推动了值班律师制度的确立。但是，国家对值班律师制度在刑事司法领域所寄予的厚望以及值班律师在认罪认罚从宽案件中所扮演的重要角色，也让人产生了误认，那就是给外界造成了值班律师制度是认罪认罚从宽制度的配套制度的错觉。2014年8月份以来，针对刑事案件速裁程序、认罪认罚从宽制度、以审判为中心的刑事诉讼制度，以及刑事案件律师辩护全覆盖等改革试点工作所相继出台的一系列文件，又进一步确立了值班律师的权利和职责，明确了值班律师在认罪认罚案件中的职责，厘清了值班律师制度与认罪认罚从宽制度的关系，为值班律师制度回归法律援助的制度范畴奠定了基础。

2.值班律师制度已成为法律援助制度的重要组成。我国法律援助制度较为落后的现实情况，使得改革决策者既想通过建立值班律师制度解决刑事法律援助在援助时间、援助对象方面的不足，也意图通过值班律师向所有涉法公民提供及时、便捷的法律帮助，以提高我国的法律援助工作水平。从值班律师制度试点至今，值班律师提供法律帮助的案件范围一直没有明确的限定，值班律师的服务范围也不限于刑事司法领域。在刑事法律援助方面，所有类型刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人都可以获得值班律师的法律帮助。犯罪嫌疑人、被告人在委托的辩护律师或法律援助指派的辩护律师提供辩护前，可以申请值班律师提供法律帮助。刑事案件中的被害人及其近亲属也可以到驻法院的值班律师办公室进行法律咨询。而在非刑事法律援助方面，驻法院的值班律师提供法律帮助也没有经济条件、案件类型、案件难易程度等方面的限制，任何有法律纠纷或法律咨询需要的公民都可以获得法律帮助。实践中，我国值班律师提供的法律帮助中，非刑事案件方面的法律帮助占据多数。以青海省为例，2017年青海省全省值班律师解答咨询7163人次，涉及犯罪嫌疑人、被告人的913人次，占比12.75%；转交法律援助申请的801件，涉及犯罪嫌疑人、被告人的511件，占比63.8%。[注]参见于瑞荣：《值班律师制度——打通法律援助“最后一公里”》，载《青海日报》2018年10月28日。我国值班律师法律帮助对象的广泛性，更进一步说明了值班律师制度并非专属于刑事司法领域，其已成为我国法律援助制度的重要组成部分。

3.值班律师制度的基本功能是提供辩护前的法律帮助。值班律师制度属于“舶来品”，其在域外国家得以建立的缘由是为了补充和完善法律援助制度，以填补刑事诉讼中的被追诉人在被逮捕或被起诉初期，没有律师为其提供法律服务的时间空档，为被追诉人提供辩护前的法律帮助。正因如此，值班律师一般不主动提供法律帮助服务，往往以被动的姿态接受被追诉人的法律帮助请求。也就是说，值班律师行使权利的方式是以法律咨询为主，不提供出庭辩护等法律服务。与域外值班律师的法律服务范围相对照，我国实践中的值班律师除为被追诉人提供法律咨询、程序选择建议、对案件处理提出意见外，还参与认罪认罚案件中的具结书签署过程，并可以针对刑讯逼供、非法取证情形代理申诉、控告等，远远超出了“法律咨询”的职责范围。正因有了如此广泛的“法律帮助”范围，让人极易混淆值班律师与辩护律师的功能区分。将值班律师“辩护人化”，不仅会异化值班律师制度的基本功能，也“有可能会给整个法律援助体系带来难以承受之重。”[注]熊秋红：《审判中心视野下的律师有效辩护》，载《当代法学》2017年第6期。也正是基于这种担忧，2018年修改的《刑事诉讼法》第36条只是将值班律师为犯罪嫌疑、被告人所提供的法律服务界定为“法律帮助”，没有明确值班律师的辩护律师身份。基于此，结合前文分析的赋予值班律师以辩护律师的身份而存在的制度风险，笔者认为，应该明确，提供辩护前的法律帮助是值班律师制度的基本功能。当前及未来一定时期，值班律师仍可暂时承担参与认罪认罚案件的具结书签署过程，以及针对刑讯逼供、非法取证情形代理申诉、控告等附加功能，但随着法律援助制度的完善，这些附加功能应逐步转由法律援助辩护律师来承担。

二、值班律师角色之实然检视

2018年修改的《刑事诉讼法》虽然在试点探索的基础上正式确立了值班律师制度，但该制度的经验积累仍会在实践中持续进行，立法规定的框架性，也给制度的实践再造留下了必要伏笔和充足空间。在一定程度上，法律制度的实践往往有一个经验积累、不断试错，并以此来指导和调整未来立法及再实践的历程。所以，对实践中出现的问题予以及时发现和深入分析就显得尤为必要。总体而言，我国值班律师的制度实践中存在以下几个方面的问题：

(一)值班律师的角色异化

图1

值班律师既然是在诉讼案件中为当事人服务的律师，那么，其在诉讼中就应该代表并维护当事人的利益。受律师的利益冲突禁止性规则的限制，值班律师不能同时代表并维护案件中两方当事人的利益。具体到刑事诉讼中，根据“平等武装”原则，值班律师不应代表追诉机关而加重权利天平的失衡。所以，值班律师最适合的角色是作为被帮助人的利益代表，通过法律帮助行为维护被帮助人的合法权益。以此观之，有值班律师提供法律帮助的审前阶段的诉讼结构，应该是犯罪嫌疑人和值班律师共同作为“一造”与作为追诉一方的侦查机关或检察机关这“一造”形成“两造对峙”的局面。犯罪嫌疑人与值班律师因诉讼利益具有一致性而凝结为共同体，成为负责追诉的侦查机关或检察机关的对立主体。但是制度实践中，值班律师的角色开始呈现出脱离犯罪嫌疑人，并逐步滑向追诉方这“一造”的态势(见图1)。

如图1所示，正常情况下，分别代表犯罪嫌疑人和值班律师的A点和R点本应重合，并与代表侦查机关、检察机关的B点分居线段两端。但在实践中，部分地方的某些做法使得值班律师的角色发生偏移，R点逐渐向R1、R2、R3的位置发生偏移。

1.法制宣传教育的协助人。第一种情形是图中R点移动至R1位置，指部分地方对值班律师赋予了开展法制教育的职责，要求值班律师负责对犯罪嫌疑人“定期上法制课，播放法制影像宣传资料，开展法制宣传教育”；[注]《河南省法律援助值班律师办公室(工作站)工作规定》(豫司文[2016]83号)第9条。或者“协助看守所为在押人员宣传法律法规和政策，讲解法律援助知识，定期开展法律知识讲座”；甚至把法制宣传教育列为值班律师工作职责的首条职责。[注]见湖北省司法厅联合有关湖北省高级人民法院、湖北省人民检察院等印发的《关于开展法律援助值班律师工作的实施意见》(鄂司发[2017]94号)。上海市司法局联合上海市高级人民法院、上海市人民检察院等印发的《本市开展法律援助值班律师工作的实施办法》(沪司规[2017]4号)，浙江省司法厅联合浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院等印发的《关于加强和完善法律援助值班律师制度的实施意见》(浙司[2018]20 号)中也有类似的规定。实践中，“相当比例的被追诉人认为派驻在看守所、法院的值班律师是由国家提供用来‘为司法机关说话’的。”[注]参见韩旭：《认罪认罚从宽制度中的值班律师——现状考察、制度局限以及法律帮助全覆盖》，载《政法学刊》2018年第2期。本应为犯罪嫌疑人提供法律帮助的值班律师扮演了法制宣传教育者的角色，这种做法无疑是改变了制度设计的初衷。

2.认罪协商的见证人。第二种情形是R点移至R2位置，与A、B两点形成等腰三角形，这指的是实践中将值班律师的职责异化为见证监督，形成了值班律师居中见证或监督犯罪嫌疑人在侦查机关，特别是检察机关认罪认罚协商情况的格局。可以说，认为“认罪认罚案件无需律师有更加深入的参与，起到见证、监督整个协商过程的作用即可”[注]贾志强：《论“认罪认罚案件”中的有效辩护——以诉讼合意为视角》，载《政法论坛》2018年第2期。的观点，在司法实务部门中占有不小的市场，并深刻地影响着值班律师的制度实践。

3.控诉活动的辅助人。第三种情形是R点移至R3位置，远离A点并接近B点，这指的是值班律师并不是将维护犯罪嫌疑人的利益为己任，而实际性地扮演了司法机关的辅助人角色。一方面，部分值班律师对自身职责认识不到位，碍于自己在本地执业与司法机关的长久关系，倾向于配合司法机关的工作而不是专门为了维护犯罪嫌疑人的权利。或者为了尽快结束值班任务，不认真了解分析案情，只是草率劝导犯罪嫌疑人认罪认罚，不太重视犯罪嫌疑人的权益维护。[注]有司法实务人员发现审判阶段也同样存在这样的问题，即值班律师在量刑辩护方面显得消极被动，往往不对公诉机关的量刑建议提出意见，也不会通过阅卷发现有利于被告人的量刑情节，有时候反而动员被告人认罚，以获得从宽处罚。参见臧德胜、杨妮：《论值班律师的有效辩护——以审判阶段律师辩护全覆盖为切入点》，载《法律适用》2018年第3期。另一方面，部分地方的司法行政机关将值班律师作为配合司法机关办理案件的辅助人，明确要求值班律师在值班过程中积极配合并加强与司法机关的沟通，尽量减少与司法机关在案件认识上不一致情况的发生。[注]例如2010年《河南省司法厅关于商请在全省中级和基层法院开展法律援助值班律师工作的函》提出：“当值班律师对某些法律事务的看法与法院不一致时，要与当事人预约答复时间的同时，加强与法院沟通。避免给当事人造成认识上的混乱。”虽然该函所针对的是值班律师与法院之间的关系，但也可折射出国家机关对于值班律师与公安机关、检察机关之间关系的看法和期望。

(二)值班律师提供法律帮助的流程不畅

值班律师提供法律帮助的流程包括犯罪嫌疑人等申请法律帮助、司法机关通知法律援助机构或值班律师提供法律帮助，以及值班律师开展法律帮助等环节。实践中，值班律师提供法律帮助流程的各个环节不同程度地存在着障碍，流程不够畅通。

首先，在申请值班律师法律帮助环节，没有全面保障在押犯罪嫌疑人所提出法律帮助申请与值班律师的“直通直达”，法律帮助申请需要经过看守所的汇总转递。部分省份明确规定看守所“收集在押人员法律需求，定期汇总后转交驻看守所法律援助工作站。发放法律援助申请表，向驻所法律援助工作站转交法律援助申请；向在押人员转交法律援助文书。”[注]浙江省司法厅联合浙江省高级人民法院、浙江省人民检察院等发布的《关于加强和完善法律援助值班律师制度的实施意见》(浙司[2018]20号)第3条。在押犯罪嫌疑人由于人身自由被看守所限制，本来就存在着申请法律帮助会被认为是认罪态度不好的担忧，如果再由看守所转递请求法律帮助的申请，让看守所的管理人员对自己的咨询事项一目了然，会进一步加重其提出法律帮助申请的心理阻力。

其次，在司法机关通知法律援助机构或值班律师提供法律帮助环节，部分地区的司法行政机关通知值班律师提供法律帮助的方式，采用的仍然是邮寄纸质文书的形式。这种通知形式效率低下、转递耗时，值班律师接到通知的时间往往较晚，而拟采用速裁程序或简易程序处理的案件，办理期限较短，导致值班律师的准备工作比较仓促。

最后，值班律师会见犯罪嫌疑人受到限制。有的地方在实践探索中，值班律师被赋予了一定限度的会见权，但是值班律师会见在押犯罪嫌疑人时，多采取“一对多”的集中会见形式，且看守所会安排工作人员在现场进行“监督”。部分地区虽然采用了视频会见方式，但往往对会见时间进行较严格的限制，[注]如北京市公安局海淀区分局明确规定，值班律师与犯罪嫌疑人进行法律帮助视频会见一般不得超过5分钟。见《北京市公安局海淀分局办理速裁案件程序规定》(海公字[2016]247号)第16条。值班律师难以充分地为犯罪嫌疑人提供法律帮助。

此外，各地对值班律师是否享有阅卷权、调查取证权意见不一，多数地方没有明确值班律师享有阅卷权、调查取证权。[注]在笔者收集到的省级有关部门出台的法律援助律师制度实施意见中，只有广东省明确了值班律师享有阅卷权、调查取证权，浙江省、河南省、甘肃省、湖南省均没有规定值班律师的阅卷权、调查取证权。

(三)值班律师服务质量监督措施的实效性较差

为了保障值班律师能够提供高质量的法律帮助，各地在实践中制定了一系列监督值班律师的工作措施。其中，绝大部分属于对值班律师工作信息进行事后评价的监督措施。依据来源途径的不同，可以将值班律师的工作信息分为“本体性信息”和“他体性信息”。“本体性信息”是指值班律师记录自己工作情况的信息。实践中各地普遍规定了值班律师记录工作情况的义务，要求值班律师“及时、完整记录受理的咨询和其他事项”，“法律援助机构定期统计汇总值班律师办公室记录的咨询等事项，并录入管理信息系统。”[注]《河南省法律援助值班律师办公室(工作站)工作规定》(豫司文[2016]83号)第21条第3款。有的地方还专门制作了法律帮助工作台账，[注]如浙江省《关于加强和完善法律援助值班律师制度的实施意见》第8条第2款规定：“建立健全值班律师工作台账”。马鞍山市《关于开展法律援助值班律师工作的实施意见》第8条规定：“值班律师提供法律咨询服务后，应当填写《法律援助值班律师工作台账》《看守所在押犯罪嫌疑人、被告人申请法律帮助工作台账》。”以供值班律师记录使用。“他体性信息”是指来源于值班律师之外，由派驻单位和受助人员提供的关于值班律师履职的信息。法律援助机构通过定期向值班律师派驻单位沟通、回访受助人员的方式了解值班律师的履责情况。这种依靠履责情况的工作信息对值班律师进行监督的措施，难以实现有效监督并督促值班律师尽责履职的目的。

首先，依据值班律师自己记录的“本体性信息”，对其进行监督考核，无疑类似于值班律师自己制作考卷又自己答题，使得之后司法行政机关的“阅卷打分”落于形式。

其次，依据派驻机关提供的“他体性信息”监督值班律师，容易混淆值班律师在法律帮助环节的结构关系。在一定程度上，值班律师享有监督派驻机关的权利，[注]如值班律师可以对刑讯逼供、非法取证情形代理申诉、控告，在认罪认罚案件中见证签署认罪认罚具结书、对检察机关提出量刑建议等，都包含了监督司法机关的成分。但如果派驻机关握有监督或考核值班律师履责情况的权力，则无疑会直接削弱值班律师监督派驻机关的独立性和主动性，限制值班律师的正常职责。

最后，通过回访受帮助者了解值班律师履责情况不具有可行性。受法律帮助者多为法律知识的欠缺者，其对值班律师提供的法律帮助，往往无法从法律专业性的角度进行评判，最多只是从值班律师的服务态度、是否热情等表象层面进行评价。而且，受帮助人的评价往往会受案件处理结果的影响，一位尽职尽责的值班律师，完全有可能因案件处理结果不能令受帮助者满意而得到受帮助者的负面评价。另外，派驻看守所的值班律师所提供帮助的犯罪嫌疑人多处于被羁押状态，由司法行政机关的工作人员事后进入看守所或监狱进行回访，往往费时费力，导致监督成本偏高。故实践中，最终采用的评价值班律师履责情况的方法，很大概率上会是简单以值班律师的考勤情况为依据，[注]以值班律师到岗情况作为考核依据已在部分地区明文确立。如湖南省《关于开展法律援助值班律师工作的实施意见》第19条就明文规定：“值班补贴应按月发放，签到情况作为值班补贴发放的重要依据。”湖北省《关于开展法律援助值班律师工作的实施意见》中也有这方面的规定。以值班律师到岗情况作为考核指标。

三、刑事案件律师辩护全覆盖的实现路径

刑事案件律师辩护全覆盖是人权保障在刑事司法领域的应然要求和实然需要。基于当前我国律师在刑事案件中的分布状态和履责实际，欲实现刑事案件律师辩护全覆盖，应在坚持前文论证的值班律师属于特殊类型的法律援助律师的定位基础上，充分发挥值班律师的辩护前法律帮助功能；进一步发展完善法律援助制度，扩展法律援助范围；支持引导社会律师积极承担辩护律师职责，最终形成以委托辩护律师、法律援助辩护律师为主体，以值班律师为必要补充的律师辩护覆盖体系。[注]需要指出的是，这里将值班律师纳入律师辩护体系中，并非肯定值班律师的辩护律师身份，仅是考虑到值班律师与辩护律师的密切关系以及研究便利，而将值班律师辩护前法律帮助作为律师辩护体系的辅助组成。下文中将值班律师纳入刑事案件律师辩护全覆盖的表述，同样是基于这样的考虑。

(一)刑事案件律师辩护全覆盖的层级结构

随着值班律师制度的建立，我国刑事案件中律师的角色已经呈现出辩护律师和值班律师的二元分野状况，而辩护律师又可进一步分为委托辩护律师和法律援助辩护律师。进言之，值班律师的出现，使得我国刑事诉讼中犯罪嫌疑人、被告人接受律师法律服务的方式，在委托律师辩护和法律援助律师辩护的基础上，又增加了值班律师法律帮助这一全新的形式，而这三种方式又统一构成了刑事案件律师辩护全覆盖语义下的“辩护”。

相应地，以不同角色参与刑事诉讼活动的律师就形成了三个层级，处于第一层级的当然应该是委托辩护律师。因为从应然的角度来看，委托律师辩护是犯罪嫌疑人、被告人的基本权利，优先于接受法律援助辩护律师辩护和值班律师法律帮助的权利。[注]这体现在，如果司法行政机关给犯罪嫌疑人、被告人安排法律援助辩护律师与犯罪嫌疑人、被告人在委托辩护律师相冲突时，司法行政机关应撤销法律援助指派；委托辩护律师的权利也远大于值班律师的法律帮助权。处于第二层级的是法律援助辩护律师。经过第一层级委托辩护律师环节的“过滤”后，在剩余的没有辩护人的刑事案件中，国家法律援助机构应当指派法律援助辩护律师为犯罪嫌疑人、被告人提供辩护，并赋予犯罪嫌疑人、被告人享有申请法律援助的权利。[注]实践中，司法行政机关已经并正在积极扩大法律援助辩护律师适用案件的范围。最高人民法院、司法部印发的《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》明确将普通程序案件纳入法律援助指派辩护律师案件范围。对于简易程序、速裁程序案件，被告人没有委托辩护人的，该《办法》规定人民法院应当通知法律援助机构派驻的值班律师为其提供帮助。广东省高级人民法院、广东省司法厅联合发布的《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖工作的实施办法(试行)》则在保障值班律师为提供法律帮助的基础上，鼓励有条件的地区，通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。而处于第三层级的则是值班律师，专职于在前两类辩护律师提供辩护前为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助，以填补刑事诉讼程序各环节中的律师空白。

我国刑事案件律师辩护全覆盖的层级结构可以表示为 “三层覆盖”。理想状态下，委托辩护律师和法律援助辩护律师承担全部刑事案件的律师辩护任务，且委托辩护律师是刑事案件律师辩护的优先主体。对于没有辩护人(辩护律师)的案件，则由法律援助辩护律师负责提供辩护服务。值班律师则在犯罪嫌疑人、被告人委托辩护律师、法律援助机构指派辩护律师的过程中以及辩护律师提供辩护前，负责提供临时性、应急性的法律帮助。刑事案件经历了委托辩护律师、法律援助辩护律师和法律援助值班律师“层层过滤”后，实现了刑事案件在广义意义上的“律师辩护”全覆盖。

(二)辩护律师之于刑事案件律师辩护全覆盖的功能发挥

依照前文提出的刑事案件律师辩护全覆盖的层级结构，欲实现律师辩护的全覆盖，应充分发挥委托辩护律师、法律援助辩护律师和法律援助值班律师的积极作用，确保三主体在各自职责范围内的功能得以充分发挥。随着法治文明的发展和法治社会的逐渐形成，辩护律师必将成为刑事诉讼中辩护权行使的最重要主体。当前，为推进刑事案件律师辩护全覆盖，应从以下三个方面加强辩护律师的功能发挥。

1.推动辩护律师提供有效辩护。“随着刑事辩护制度的发展及刑辩理论研究的深入，有效辩护的观念逐渐深入人心，从‘被告人有权获得辩护’，到‘被告人有权获得律师帮助’，再到‘被告人有权获得律师的有效帮助’，代表了刑事辩护发展的三个重要阶段。”[注]陈瑞华：《刑事辩护的理念》，北京大学出版社2016 年版，第101页。要实现刑事案件律师辩护全覆盖，就应该顺应辩护制度的这一发展趋势，从以下方面有所作为：一是保障辩护律师权利的充分行使。司法机关应切实尊重辩护律师的各项辩护权利，积极配合辩护律师行使权利，彻底革除律师辩护的“老三难”，杜绝律师辩护的“新三难”等权利行使难题。[注]“老三难”是指会见难、阅卷难、调查取证难，“新三难”是指发问难、质证难、法庭辩证难。此外，还有证人出庭难、非法证据排除难、职务调查难等问题。二是完善辩护律师权利的保障救济机制。进一步完善律师投诉机制、申诉控告机制等律师执业权利的救济机制，健全侵犯律师执业权利的责任追究机制，确保律师在执业权利受到侵害时，有渠道反映问题，有办法解决问题，并使相关责任主体受到应有的追究。三是规范法律服务秩序，改善律师执业环境。加强对律师刑事辩护技能的培训，创新刑事辩护律师的管理机制，严格规范和监督辩护律师的执业行为。

2.扩大法律援助的范围。随着国民法治意识的增强和经济收入的增长，刑事案件中委托辩护律师的犯罪嫌疑人、被告人会逐渐增多，但增速和增幅肯定难以满足当前以审判为中心的刑事诉讼制度改革和认罪认罚从宽制度实施的推进要求。所以，实现刑事案件辩护律师全覆盖，就需要“充分发挥法律援助在刑事案件律师辩护全覆盖中的基础性、保障性作用”。[注]白萍：《努力推进新时代法律援助工作实现新发展》，载《中国司法》2017年第12期。这关键在于扩大我国法律援助的范围，将所有没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人纳入指定辩护的范围。除审判阶段外，还应逐步推进法律援助辩护律师覆盖刑事案件的侦查、审查起诉环节。鉴于法律援助资源的有限性，可采取分批推进的步骤，鼓励司法资源丰富的地区率先试点，探索法律援助律师覆盖刑事案件全阶段的方式方法。对于司法资源相对比较贫乏的地区，可以设置一段时间的过渡期，过渡期内赋予值班律师必要的会见权、阅卷权等权利，由值班律师在侦查阶段、审查起诉阶段为犯罪嫌疑人提供法律帮助，以弥补短期内法律援助辩护律师资源的不足。待法律援助辩护律师资源充足后，则由法律援助辩护律师承担刑事案件全阶段的律师辩护全覆盖职责。

3.增加法律援助经费投入及规范经费使用。近年来，我国的法律援助经费增长明显。2017年，全国法律援助经费总额23.5亿元，占当年度全国一般公共预算收入总额0.014%，[注]2017年，全国一般公共预算收入172567亿元，数据来源于财政部“2017年财政收支情况”，网址http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201801/t20180125_2800116.html；法律援助经费总额23.5亿元，数据来源于2018年3月9日司法部举行的法律援助工作新闻发布会，网址http://www.moj.gov.cn/subject/content/2018-03/09/344_16967.html，最后访问日期2019年3月20日。法律援助经费在全国财政收入占比在逐步接近法治发达国家和地区水平。[注]法治发达国家和地区法律援助经费在财政支出中所占的比例一般在1%-0.1%之间。参见陈永生：《刑事法律援助的中国问题与域外经验》，载《比较法研究》2014年第1期。但如果按人均计算，2017年我国国民人均法律援助经费仅为1.69元，[注]2017年末全国人口数是139008万人。数据来源于《2018中国统计年鉴》，网址http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2018/indexch.htm，最后访问日期2019年3月20日。与法治发达国家和地区人均数额仍有较大的差距，[注]2001年，芬兰国民人均法律援助经费约为4123元(折合人民币后，下同)；2003年，英国国民人均法律援助经费约为360元；2005年，美国国民人均法律援助经费约为72元；2009年，法国国民人均法律援助经费约为40元。参见陈永生：《刑事法律援助的中国问题与域外经验》，载《比较法研究》2014年第1期。为此，还需继续大幅度增加投入。此外，还应探索由受助人员承担部分法律援助费用，[注]实践中有地方已在探索这种做法，如河南省《关于进一步开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的实施意见》(豫司文〔2018〕12号)规定，对法定通知辩护范围以外的涉黑、涉恐、涉毒、金融类犯罪及职务犯罪的被告人实行法律援助费用分担；对每名被告人分担的法律援助办案成本费用不超过当地同类案件委托律师收费标准的1/3。以及激励社会力量提供法律援助经费的机制等[注]参见樊崇义：《中国法律援助制度的建构与展望》，载《中国法律评论》2017年第6期。，扩展法律援助的经费来源。在经费使用方面，切实提高经费使用效率，确保经费用于法律援助实际办案。与域外相比，我国法律援助经费用于办案的经费偏少，且大部分用于了日常管理。以2003年至2011年为例，年均用于办案的经费占经费总额仅为30.44%。[注]参见陈永生：《刑事法律援助的中国问题与域外经验》，载《比较法研究》2014年第1期。为此，应按照《司法部、财政部关于完善法律援助补贴标准的指导意见》的要求，合理确定和及时调整法律援助的补贴标准，调动法律援助律师的积极性。同时，提高法律援助机构的工作效能，降低管理成本，压缩日常管理支出在法律援助经费开支中所占的比例。

(三)值班律师之于刑事案件律师辩护全覆盖的功能发挥

正确发挥法律援助值班律师功能的前提是，准确定位法律援助值班律师的功能设置。在此基础上，进一步区分值班律师的基本功能和补充功能，坚持将“提供辩护前的法律帮助”作为值班律师的基本功能。同时，立足我国司法现状，赋予值班律师必要的权利，使其担当因法律援助制度不完善而衍生出来的补充功能。

1.规范值班律师提供法律帮助的“必要环节”。首先，规范值班律师法律帮助的启动环节。一是强化权利告知。所有被追诉人第一次被讯问或采取强制措施时，都应被详细告知其享有申请值班律师提供法律帮助的权利，并书面签署是否申请法律帮助的意见，以提高法律帮助的申请率。二是规范申请的提出环节。被追诉人提出法律帮助申请时，无需明确详细的咨询内容，只要明确表达获得法律帮助的意愿即构成申请的有效提出。其次，规范法律帮助申请的转递环节。法律帮助申请提出后，司法机关应立即通知法律援助机构或通知派驻值班律师到场提供法律帮助。为此，还应利用现代信息技术手段，建立法律帮助通知的网络流转平台，以实现法律帮助申请转递流程的信息化和高效化。最后，实现值班律师办公室在司法机关的全覆盖，明确要求在检察机关设置值班律师办公室，弥补值班律师在司法机关的分布“短板”，为审查起诉阶段未被羁押的犯罪嫌疑人提供法律帮助。

2.强化值班律师的“必要武装”。如何加强被追诉人的防御能力，确保控辩双方的“平等武装”，已成为现代刑事诉讼制度设计所面临的难题之一。刑事案件中的值班律师肩负着维护被追诉人合法权益的职责。为实现犯罪嫌疑人、被告人与追诉机关之间的“平等武装”，应赋予值班律师以必要的权利。[注]实践中，部分地方也在开始探索如何强化值班律师的权利。如广东省《关于开展法律援助值班律师工作的实施意见》(粤司规[2018]7号)规定，值班律师办理认罪认罚从宽案件，享有会见权、阅卷权、参与量刑协商和证据开示、向检察机关提出建议权。值班律师对刑讯逼供、非法取证情形代理申诉、控告的，享有阅卷权；有权协助申请调取特定讯问录音录像、体检记录等证据材料；协助申请排除非法证据，协助提供涉嫌非法取证的人员、时间、地点、方式、内容等相关线索或者材料等。在会见权方面，一方面要全面贯彻“约见制度”，保障被追诉人可以有效约见值班律师。另一方面要进一步明确值班律师会见权的行使规范。具体而言，主要包括设立单独的会见区，以消除犯罪嫌疑人、被告人认为值班律师为“官方代表”的思想顾虑；明确要求值班律师与被追诉人“一对一”会见，杜绝部分地区实践中的“一对多”做法。会见可以采取现场会见、视频会见等方式，会见过程中不得监听，会见时间不受不当限制等。在阅卷权、调查取证权方面，现阶段至少可以通过提供案情摘要或证据目录等形式让值班律师能提前获得必要的案情信息，保障值班律师的知情权。立足于长远，则应尽快通过司法解释甚至国家立法的形式，明确值班律师基于服务被追诉人需要而享有的阅卷权和调查取证权，并细化权利行使的程序规范，提高权利运行的实质效力。鼓励有条件的地方推广电子阅卷技术，实现值班律师阅卷的信息化。在量刑协商方面，由于值班律师参与的案件多为认罪认罚案件，量刑问题是案件办理过程中的核心问题，为此应允许值班律师参与量刑协商，以更好地维护犯罪嫌疑人、被告人的切身利益。检察机关应充分尊重值班律师对量刑建议的异议，建立量刑说理制度，“使参与量刑程序的各方都充分说理，以理服人，量刑程序才具有理性，量刑裁判才能做到情、理、法的有机统一，才能实现‘案结事了心服’，从而取得好的办案效果。”[注]朱孝清：《论量刑建议》，载《中国法学》2010年第3期。此外，还应建立值班律师的权利救济机制，保障其在权利受阻或被侵害时，可以得到及时救济。

3.建立值班律师转化为辩护律师的机制。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部于2017年8月联合印发的《关于开展法律援助值班律师工作的意见》只明确值班律师不能提供出庭辩护服务，未规定提供法律帮助的值班律师是否可以转化为被帮助人的法律援助辩护律师，或接受犯罪嫌疑人、被告人的委托成为辩护律师。但该《意见》第6条中“严禁利用值班便利招揽案源、介绍律师有偿服务”的规定，等同于关闭了值班律师转化为辩护律师的大门。这一规定旨在防范值班律师通过虚假宣传、虚假承诺等方式骗取犯罪嫌疑人、被告人的信任，有一定的积极意义。但律师执业过程中的虚假宣传、虚假承诺是一个需要从普遍意义上加以重视的律师职业伦理建设问题，并不专属于值班律师制度建设的范畴。而且，这一规定在实践中也难以进行过程监督和结果评价，应该予以取消，确立值班律师转化为辩护律师的机制。即对于符合法律援助条件的犯罪嫌疑人、被告人，值班律师可以接受法律援助机构指派成为法律援助辩护律师；值班律师也可以接受法律帮助对象的委托成为辩护律师。[注]实践中，也有地方在进行值班律师转化为辩护律师的工作探索。广东省《关于开展法律援助值班律师工作的实施意见》第14条第2款规定：“犯罪嫌疑人、刑事被告人符合法律援助条件、法律援助机构决定为其提供法律援助的，可以指派其他律师为其出庭辩护，也可以指派曾为其提供过法律帮助的值班律师为其出庭辩护。”如此，不仅可以实现法律帮助至法律援助的无缝衔接，减少其他法律援助辩护律师熟悉案件的重复工作，提高法律援助效率；而且还将在经济收入方面对值班律师的工作热情产生正向引导，鼓励其加强工作责任心，以通过提供高质量的法律帮助来获取犯罪嫌疑人、被告人的信任和委托，从而减少无辩护人的案件数量，节省国家法律援助的成本投入，有利于刑事案件律师辩护全覆盖工作的推进。

结语

刑事速裁程序试点与认罪认罚从宽制度改革的“叠加效应”，催生了学界对于值班律师角色定位的争论。本文无意于通过“辩护权”“辩护律师”的文义辨析或内涵诠释来论证值班律师的角色定位，而是通过历史分析和实证分析的角度，提出值班律师应坚持为被追诉人在辩护前提供法律帮助的“初心”，并在当前阶段临时填充认罪认罚案件、刑讯逼供和非法取证申诉案件中的“律师角色”。为此，还有必在纠正一下学界中流行的把值班律师比作“急诊医生”的用法错误。因为在医疗实践中，急诊医生的权限与门诊医生并无区别，急诊医生的诊断同样需要对病人的病情、病史等信息有充分的了解，并对如何治疗掌握独立的处方权。某种意义上，急诊医生的权限甚至还要大于门诊医生。[注]医疗实践中，急诊科医生开具的各项医学检查、化验申请单往往比普通门诊医生开具的单据具有优先效力即是例证。笔者认为，值班律师的作用更类似于医院的“导诊员”，通过面谈交流来引导分流病人到对应的科室求诊，这与值班律师解答法律咨询、引导被追诉人选择诉讼程序，但不提供出庭辩护服务(类似于导诊员不诊断病情)，有异曲同工之妙。[注]坚持认为值班律师应提供出庭辩护服务观点并不符合实际。有实证调研显示，“据设在法院和公安局的值班律师办公室统计，62%的来访人只是需要简单法律咨询，希望给‘指个路’，真正需要进入诉讼的只有21%。”参见王淑华、张艳红：《探索建立中国法律援助值班律师制度》，载《中国司法》2009年第5期。

展望未来，推行刑事案件律师辩护全覆盖是我国司法体制改革的重大举措，将在刑事司法领域产生深远的影响。在此过程中，国家应积极发挥委托辩护律师、法律援助辩护律师和值班律师的“三驾马车”作用，通过推动辩护律师行业的健康发展，逐步扩大法律援助范围，以及推广值班律师覆盖至所有刑事案件中辩护律师提供辩护前的“空档期”，来实现刑事案件律师辩护全覆盖。当前，受制于法律援助制度的不完善，值班律师可以继续参与认罪认罚案件中的具结书签署过程，针对刑讯逼供、非法取证等情形承担代理申诉、控告职责，但随着法律援助制度的发展，应该逐步将此类职责交由法律援助辩护律师承担。囿于篇幅限制，本文偏重于刑事案件律师辩护全覆盖的“广度”分析和值班律师角色定位的论证，而未对律师辩护全覆盖的“深度”以及律师辩护全覆盖的实施细节进行充分的展开，希冀本文的初步探索能为我国刑事案件律师辩护全覆盖的制度建设和有效推进，提供些许有益的见解。