宁波市网约车监管现状与对策研究

胡静敏 李发宗

摘 要：网约车的出现极大便利了乘客的出行，缓解了城市交通压力，为广大市民提供了高品质服务，与此同时，又暴露出经营者主体责任不落实、安全事件频出等问题。作为互联网经济发展下的新产物，网约车已不能用以往传统的出租车管理模式进行管理。针对当前网约车监管存在的普遍问题，对宁波市网约车的发展现状进行了调研分析，厘清了宁波市网约车监管过程中出现的问题，并对问题进行了科学系统分析，提出了对策措施，为宁波市网约车健康有序发展提供参考。

关键词：网约车;互联网;监管;措施

中图分类号：F27     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.24.031

1 前言

网络预约出租汽车（简称网约车）是互联网技术在社会大环境下积极发展、不断完善的产物。它的出现，不仅极大方便了乘客的出行，提供了个性化用车服务，满足了乘客日益多样的用车需求，更从某种程度上缓解了城市交通的出行压力。但与此同时，由于法律监管的空白，许多私家车趁势加入了网约车平台，这使得网约车的发展出现令人担忧态势，许多不安全因素在网约车的运营过程中突显出来，造成了很大隐患，也对城市客运行业也造成一定的冲击，社会要求对网约车监管的呼声越来截越强烈。

为了规范网约车市场发展，国务院和交通部先后颁布了有于出租车行业健康发展的指导意见和网约车经管服务管理的暂行办法，这些文件明確提出了，坚持公交优先、出租车适度发展，网约车要高品质服务、差异化经营、有序发展。宁波市作为沿海开放城市，在国内率先发布了网约车的经营服务管理细则，随着细则的出台，宁波市网约车运营机制逐步健全，服务日益规范。但网约车实施细则出台后，争议不断出现，尤其是对网约车车辆、人员准入标准的限制，引起广大民众的抱怨和讨论。网约车是互联网发展下的产物，它与传统出租车行业有一定的联系，但又不同于传统出租车的经营模式，这就要求政府监管部门突破传统的监管思维，创新监管方式。就宁波市网约车监管而言，如何进一步完善宁波市网约车的准入标准，加强网约车的监管与治理，是当前宁波市网约车健康有序发展的首要问题。

因此，研究宁波市网络预约出租车的监管，对促进宁波市网约车健康有序发展具有重要的现实意义。

2 宁波市网约车发展现状

宁波市网约车的发展经历了最初的技术累积、大规模增长、稳定发展以及热度消退四个阶段。而与之对应的宁波市网约车管理政策也经历了前期探索、问题识别、政策调整以及执行落实四个阶段。在宁波市网约车政策作用下，宁波市网约车运营情况趋于稳定。

宁波现有网约车平台10家，分别是上海路团、首汽、网路、万顺、先锋智道、斑马快跑、曹操、滴滴、神州、易到，但实际运营的仅有滴滴、曹操、首汽、神州4家。网约车注册车辆在2016年高峰期达到37万余辆，目前活跃车辆（日均大于1单）2.3万余辆，其中滴滴活跃22000余辆、曹操700余辆、首汽200余辆、神州30余辆;已办网约车道路运输证1.2万余辆。在车辆组成方面，目前宁波网约车主要集中在丰田、吉利、比亚迪、东风、大众5个品牌，分别占比是39.69%、23.74%、774%、6.77%、5.89%。就车辆使用燃料类型，宁波网约车车辆主要有混合动力、纯电动、汽油三种，它们分别占比为44.83%、36.41%、18.46%。混合动力车辆主要以丰田汽车为主，纯电动车辆主要以吉利为主。宁波网约车注册驾驶员高峰期约为47万人，目前活跃网约车驾驶员约2.5万人，已办网约车从业资格证1.3万人。

3 宁波市网约车监管存在的问题

宁波市交通管理部门对网约车采取了许多的措施，虽然取得了不少的成绩，但是也存在着一些问题。具体有以下几点。

3.1 网约车实施细则有待完善

宁波是国内率先发布网约车实施细则的城市之一。对平台准入、车辆技术参数、车辆价格、驾驶员条件、运营规范等进行了较为严格的限制。但是随着网约车监管的深入，暴露出不少问题：宁波网约车实施细则为规范性文件，法律层级较低，对网约车平台普遍暴露出的经营行为不规范、安全责任不落实等突出问题约束力较差;制定的网约车车辆标准较高，明显提高了运营成本，网约车的竞争优势显著减少，可能影响经济效率和社会效率;宁波网约车驾驶员的准入条件普遍高于杭州、厦门、青岛等同类型城市，而在宁波从事网约车的驾驶员一大部分为外地驾驶员，造成司机“转正”困难;部分条款的设置可操作性不强，这些原因都造成了宁波网约车合规化进程较慢。

3.2 网约车监管模式过于单一

网约车作为互联网与实体经济相结合的尝试，是新兴事物，对监管部门来说完全没有可借鉴经验。网约车的许可和监管，涉及交通、公安、发改、工商、税务、通信以及工信等多个部门，但在实际的监管中，只靠交通一家单打独斗，难以形成合力，导致监管困难。交通的监管基本上沿用过去传统出租车管理模式，最常用的手段为“约谈”和“稽查”，而约谈只是一种非正式的行政手段，起不到效果，稽查对于网约车的大运量来说杯水车薪，伤不到非法营运的根本。这种单一的传统出租车的监管模式已不符合市场经济要求，对网约车的监管应该找出一条适合宁波网约车发展的新模式。

3.3 网约车平台责任不落实

宁波市自出台细则以来，在网约车监管方面取得了一些的成绩，但是也存在着监管体系不健全、责任分工不明确等问题，导致监管效果不尽人意。

目前宁波实际运营的4家网约车平台仍然存在以下问题：一是违规现象比较突出，如未取得许可的平台在宁波开城运营，部分平台私自向未取得网约车道路运输证、从业资格证的车辆和人员派单，造成纠纷和隐患。二是安全存在较大漏洞。一些平台为了在竞争中取得优势，对司机驾龄、素质、车况等的要求一降再降，注册审核不严极易导致线上提供服务的车辆与线下实际提供服务的车辆不一致，对于市场秩序、乘客安全和社会稳定均构成严重隐患。郑州空姐遇害、温州女孩遇害事件充分暴露出了此类安全隐患。另外，一些网约车平台缺乏应有的安全监管机制，对司机的相关安全培训较少，特别是对安全运营的投入不足，相当多的车辆未装卫星定位系统和应急报警装置，这都对安全造成重大隐患。

3.4 网约车服务质量有待提升

传统巡游出租车诟病于服务质量差，而网约车引入服务质量评价机制，提供高品质的服务享受是迅速占领市场的一大原因。但是近年来部分网约车平台更注重于效率的提升，忽视了服务质量。主要表现在：一是司机的安全观念不强，开车看手机、打电话以及不系安全带等现象时有存在，容易引发交通事故，造成安全隐患。二是对于城市道路熟悉有限，完全依賴导航，导致绕路走错路的情况时有发生，引起乘客的投诉。三是服务质量教育和培训不到位、不系统，造成一些司机缺乏服务意识，个人素质有待提高。四是网约车的服务评价机制未实现闭环，很多网约车平台仅仅通过手机APP进行评价，但乘客几乎很少收到反馈信息。五是当前网约机投诉途径太少且效率低下，相比于运营的高效，网约车平台的投诉通道不畅，经常造成乘客的投诉无法得到快速处理。

4 宁波市网约车监管的措施

4.1 完善宁波网约车准入标准

为营造更良好的市场环境，为市民提供更便捷、安全的出行，促进网约车行业健康有序发展，应及时完善宁波网约车相关法律法规。

一是修改《宁波市出租汽车客运条例》，加入网约车条款。宁波出租车条例于2012年修订，当时未出现网约车等新业态，已不适合新形势下的监管，应及时修订调整，加强对网约车的规范作用。二是对于网约车的准入制度要充分考虑宁波公共交通发展水平、社会公众出行需求等实际情况。可以对车辆、人员的准入标准进行调整，适当降低车辆技术参数，放宽司机户籍相关限制。三是在车辆选择上不能仅仅考虑车辆的价格、轴距等指标，会造成可供选择车型的范围太小，应根据宁波的实际情况，构建完善的宁波市网约车车辆的技术标准，实现网约车的科学规范、有序运营。

4.2 创新网约车监管模式

网约车作为“互联网+”经济发展的新生事物，如果仍然沿用以往传统出租车监管模式，有可能制约网约车的健康发展。这就必须更新管理部门的监管模式。

一是要创新监管方式。发展网约车的目的就是差异化经营，高品质服务，但网约车又与互联网、市场经济密切相关。重许可，轻监管的模式不适用于网约车。这就需要政府部门在监管过程中对自身监管方式进行调整，通过提升信息技术能力，实现对网约车的“事前监督—事中监管—事后处理”全过程监管。二是加强多部门监管联动。网约车的运营涉及多个部门，如交通、发改、公安、工商、税务、通信以及工信等部门，需要它们加强沟通与合作，形成监管的合力。三是发挥市场机制，引入第三方协同监管，监管部门需要协调与统筹，整合政府、市场、网约车服务机构、乘客群体以及行业协会等信息，构建一个第三方的信息公开平台，尝试探索具有宁波特色的第三方网约车监管模式。

4.3 加强网约车平台监管

网约车平台对市场极其敏感，又有强大的科技信息处理能力，整合了出行供需双方信息，因此政府部门要调动网约车平台的积极性进行自我监管。一是充分发挥网约车平台的优势，让网约车平台采用现代技术对车辆和人员的运营、服务进行管理，建立起政府管平台、平台管车辆和驾驶员的模式，实现自我监管和自治，落实平台的主体责任。二是建立完备的考核和退出机制。通过服务质量考核评价等方式，充分发挥市场作用，创造公平竞争的环境，鼓励有条件的平台做大做强，淘汰服务差、运营差、口碑差的平台，实行优胜劣汰。政府实现终极监管，这样可以降低政府部门监管的成本，提高网约车监管效率。

4.4 构建网约车的智慧监管平台

网约车监管需充分利用当前的互联网技术，构建网约车的智慧监管平台，延伸网约车的监管范围，降低监管费用，提升监管效率，实现“以网管网”。

一是通过智慧监管平台，利用大数据技术，实现监管平台与服务平台的数据实时共享，通过大数据分析，实行网约车分类监管。二是加强对网约车运营的全程监控。大力加强对网约车运营安全和服务质量的监管。三是在线建立网约车司机诚信电子监控档案，构建网约车司机的动态监督体系，构建多途径的网约车乘客投诉路径，建立更加科学规范的网约车的评价机制，提升宁波网约车的服务水平。

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