关于市级人工影响天气队伍管理体制的调研

刘昭武，任钟冬，郝茂生

(滨州市气象局 山东滨州256612)

0 引 言

滨州市自 1994年开始大规模实施人影作业，人影工作已经成为滨州市防灾减灾的基础性工作。全市有61个固定人影作业点，其中高炮作业点59个，固定火箭作业点2个，另有6部移动火箭发射装置。从事人影地面作业以及指挥的人员共291人，人影实况监测 23人(含兼职)，建立了比较完善的人影监测、指挥、作业体系，具备覆盖全市农业区增雨，以及较为有效防御局部冰雹天气的人影地面作业能力。

人影工作具有涉及面广、安全要求高的特点，作业队伍建设是该项工作的重要内容，为此何玉龙等[1]提出了人影作业队伍建设“2+X”模式，有利促进了县级人影作业队伍的规范化长效管理机制实施；郝克俊等[2]从创新管理、完善机制、深化细节管理等方面提出了加强安全管理的建议；郭洪权等[3-7]从人影作业装备、作业点设置、人员编制与经费、技能培训等方面进行了具体分析，提出了不同的解决问题的建议；邵洋等[8]运用心理状态分析法构建了人影从业人员安全风险评价模型，为有效预防作业过程中的人为因素安全事件提供判别依据。本文重点针对人影作业人员管理体制开展调研与分析，以探索解决人影作业队伍不稳定、人员素质不高、经费保障不足、安全隐患较大等问题，为探索和创新地市级人影地面作业队伍管理机制提供借鉴。

1 人影地面作业队伍现状

2017年滨州市从事人影地面作业人员 261名，分布在全市 7个人影地面作业单位，按照年龄、学历、身份、作业补助等方面进行了分类汇总。

1.1 按照年龄统计

从图1(a)分析，3个年龄阶段人影地面作业人员数量基本上各占 1/3，其中 50(含)周岁以上人员稍少一些，有71人，这些人员多为滨州市自1994年开展人影作业初期招聘的人员，是人影地面作业的骨干力量，且较集中地分布在人影地面作业任务比较重的无棣、沾化、阳信等县(区)，按照山东省人影地面作业人员从业年龄标准(18到55周岁)要求，这些人员将于未来五年内全部离职。由于从事人影地面作业有一定的危险性，工作也比较辛苦，年轻人不愿意从事这份工作，人员招聘面临较大困难。

1.2 按照学历层次统计

从图1b分析，总体看学历层次分布较合理，但是学历层次比较高的主要分布在乡镇工作人员兼职的县(区)，以博兴县为例，全县 43名人影地面作业人员，学历在大专以上的有 32人(含2017年新增人员 17人)，新增人员多为新来的大学毕业生，兼职乡镇具体工作，工作调整比较快，造成博兴县人影地面作业人员调整比较频繁，稳定性非常差。

图1 人影地面作业人员统计Fig.1 Statistics of weather modification ground operators

1.3 各县(区)人影地面作业人员管理难度比较大

人影地面作业队伍由乡镇管理人员(兼职)、复退军人和农民等组成，且均没有签订劳动合同，一旦产生劳务纠纷，存在无法可依的被动局面；大部分作业人员素质不高，不服从管理的现象时有发生，加上人影地面作业具有季节性，且每个作业期开展作业二三十次，每一次增雨或防雹作业不过一两天，大部分时间处于待命状态，待命期间作业人员随意性比较大，一旦有需要实施人影作业的情况，作业人员集结速度慢，直接影响人影作业的效果。

1.4 人影地面作业人员待遇偏低

目前全市人影地面作业人员由各乡镇政府负责选拔，作业补助大部分由县(区)气象局从地方政府划拨的人影经费中代为发放，最多的无棣县每月1550元左右，邹平、惠民、阳信、沾化、开发区等每月500～1100元，博兴县仅由乡镇政府发少量的作业补助。全市大部分作业人员补助仅在作业期(4～10月)发放，全年收入最多的在 11000元，最少的只有2000元左右。因待遇偏低，流动性比较大，每年各县(区)更换作业人员在1/4以上。

2 管理模式调研情况

2017年，为收集各省市人影地面作业队伍管理模式情况，滨州市气象局牵头组织人影管理人员、业务人员赴省内外气象部门、地方政府部门展开相关调研。4月中旬，与淄博市、济南市、聊城市气象局人影管理人员进行业务交流；6月下旬，随全省人影业务安全专项督查组先后到日照市、青岛市、淄博市气象局调研；8月中下旬，与河北保定市气象局、陕西榆林市气象局、黑龙江省气象局、重庆市气象局人影管理人员交流研讨；12月上旬组成人影管理队伍调研组，赴辽宁省朝阳市、沈阳市、大连市气象局及所属县(区)气象局开展调研。对以上调研、交流情况进行统计汇总后，将人影地面作业队伍管理模式分为4类。

2.1 政府主导模式

①辽宁省大连市建立政府主导、部门协作共管的人影地面作业队伍。大连市人影作业队伍实行市、县、乡(镇)三级管理模式，各相关乡(镇)政府负责作业人员的管理和政审，与高炮(火箭)作业人员签订劳动合同，由市财政承担，作业人员工资为每人每年7000元，由县财政按照作业情况和出勤情况发放作业补助，作业人员工资加补助年收入在 8000元以上，作业人员意外伤害保险费标准 1200元，由县财政负责统一购买。其中普兰店区地方政府为其雇佣的作业人员每年发放工资 18000元，作业人员年总收入达到了26000元左右，作业人员积极性高，作业队伍稳定。

②辽宁省朝阳市人影作业队伍采用乡镇管理的模式，作业人员人身意外险、劳保用品、作业补助均由乡镇政府承担，气象部门负责本地区人影工作的组织实施和安全管理。

③青岛市制定了《青岛市农村气象服务办法》，明确规定人影作业站点所在地的镇人民政府应当按照专业化要求配备作业队伍，落实工作经费，加强作业人员考核，做好作业站点和装备的维护与管理工作。目前青岛胶州市已经全面落实，莱西市部分乡镇人影作业人员采用护林员、乡镇雇佣的应急人员参加人影作业。

④陕西省榆林市抓住陕西省委、省政府部署推进镇村综合改革的机遇，大力推进镇办气象职能法定化工作。在乡镇设置“五办三站”，其中“社会事务管理办公室”的职责为：主要承担民政、社会保障等综合事务，负责救助、防汛抗旱、防灾减灾、社区建设、拥军优抚、民族宗教、老龄、残疾人等工作。涵盖了与人影有关的防灾减灾工作。榆林市绥德县人影工作及时向乡镇延伸展开，乡镇设有气象防灾减灾专岗专人，会同村上进行作业人员的遴选、工资、养老、保险、装备年检、弹药发放回收等相关事务及作业点日常管理。财政部门负责按时拨付人影作业保障费用等，气象部门负责炮手作业情况的监督考评，根据炮手出勤等情况，确定人影补助金额。作业点日常维护、安全检查和应急演练由乡镇组织，突发事件的处理遵循乡镇为主、气象局配合的分工机制。

2.2 人影专职机构主导模式

①辽宁省沈阳市于2003年成立市政府人工影响天气办公室，地方编制达17人，并在全市涉农的8个县(区)成立编制 3人的县(区)级政府人工影响天气办公室，作业装备主要是火箭发射架、地面焰炉，作业人员主要是各级政府人工影响天气办公室的业务人员。2018年6月辽宁省开展事业单位改革，人员不足5人的事业单位撤销或合并，目前沈阳市政府人工影响天气办公室保留，地方编制减至 15人，所属8个县(区)政府人工影响天气办公室面临撤销或合并到其他机构的情况。

②河南周口区成立人影机构 9个，编制 90名，实际作业人员 107名，其中地方编制人员 71名，国家编制人员26名，外聘人员10名，基本形成了以在职人员为主、外聘人员为辅的作业模式。全区人影经费平均每年350万元，作业人员平均月薪2200元左右，在当地处于中等水平。

2.3 社会化服务模式

①济南市紧密依靠县(区)、乡镇政府，建立了以劳务派遣为主、全员签订聘用合同的人影队伍管理体制，通过政府采购确定委托劳务派遣公司进行基础岗位用工管理，服务内容包括代发工资、代缴五险、协助招聘人员、完善用工手续等，每个作业点配备4人。

②淄博沂源县部分乡镇由政府购买服务形式，建立了治安、人影、防火、疾控等应急工作队伍，以乡镇派出所管理为主，但是由于后期管理不善，人员难以调动，仅在两三个乡镇短期实行。

③河南许昌市气象局起草了“关于将气象防灾减灾劳务服务纳入政府购买服务清单的建议”，以政协提案的形式提交许昌市政协会议，将许昌市人影作业等 3项气象防灾减灾工作岗位纳入许昌市政府向社会力量购买服务清单中，纳入年度预算支付。

2.4 民兵预备役模式

①河南省郏县由县政府牵头，药草部门出资，在全县范围内统一公开招聘高炮和火箭作业人员，按照每个作业点 5人的标准，选聘作业人员 50人，由人武部统一组织，统一培训。作业人员由乡镇政府武装部负责管理，县人影指挥部统一发放工资，为每一位作业人员购买人身意外伤害险，公众责任险等，气象部门负责作业指挥、空域协调、弹药调配等。

②陕西陇县成立女子防雹连，现有 72名队员和2名常驻管理人员，管理全县 12个炮点的 12门高炮，隶属于中部战区直接管理，连长由战区任命，日常事务由县气象局和人武部共同管理，人武部负责思想政治教育，并按照军事化、科学化、规范化、标准化的原则进行军事训练。由陇县人影防雹指挥部办公室(设在县气象局)负责为防雹连作业人员购买人身意外伤害险，工资由县乡两级政府季节性发放，只在作业季节发放，每月1300元和1500元两档，经费全部来源于地方财政。

3 结 论

从人影地面作业人员队伍调研的整体情况分析，各地市情况不一，甚至一个地市也存在多种管理模式，这与地方政府管理职能模式和地方主要经济发展息息相关，恰恰说明了人影工作应遵循“政府主导、部门协作、统一协调、综合监管”的人影作业安全管理思路。以滨州为例，就地市级人影地面作业队伍建设提出以下建议。

3.1 明确定位，完善机制

建立健全人影工作的组织机构、工作制度，充分发挥各级政府在人影工作中的主体地位，加强对人影工作的组织领导，进一步明确人工影响天气领导小组成员单位工作职责，不断完善“政府主导、部门协作、统一协调、综合监管”的人影作业安全管理工作机制。

3.2 多措并举，保障稳定

随着政府职能的转变和全面深化改革的深入发展，以政府购买社会化事务综合保障服务，采取市场化方式，通过有资质的劳务派遣公司雇佣基础公益性岗位劳务派遣人员，负责人影、民兵预备役、社会救助、地方消防等防灾减灾综合事务，形成综合性的应急减灾队伍。由劳务派遣公司承担基础岗位用工管理，实行公益性岗位补贴，解决人员待遇问题。

3.3 军民融合，强化素质

依托军分区、地方武装部门，将综合性应急队伍纳入民兵预备役队伍，实行准军事化管理，是贯彻“军民融合”发展战略、全面提高人影作业队伍规范化管理水平的有力举措。一是利于培养作业人员无私奉献精神，民兵也是兵，是预备役军人，解放军就是他们学习、效仿的楷模；二是人影作业人员培训与民兵队伍不定期训练相结合，利于作业人员专业技能水平的提升；三是准军事化管理利于作业人员组织纪律观念的增强，养成“令行禁止、一切行动听指挥”的纪律观念和严谨的工作作风。