渐进主义模型视角下江苏省“减负令”政策调整分析

2019-07-14广西大学吕舒舒张震

中国商论 2019年15期

广西大学吕舒舒张震

1 “减负令”政策

“假期是用来超越的”越来越多的家长都开始担心孩子“输在起跑线上”，学校老师也开始为了升学目标而“努力奋斗”，尽管国家教育部在1955年就已经出台了第一部针对中小学校的减负文件《关于减轻中小学生过重负担的指示》，且在我国发展基础教育的60年间“，减轻中小学生课业负担”的工作号召一直没有停息，但其该政策的工作成效却是极其微小。

国家往年发布的减负政策已有9道“减负令”在施行，在地方层面根据中央文件指示发布的“减负令”也多达上百条。2000年以前，国家出台的“减负令”主要是针对课堂内的学业负担，如严格控制课程设置、教学内容和时数，不得随意增减；限制学生的作业数量以及教材辅导书的使用数量等。2000年以后发布的“减负令”对原有的政策进行了创新，如2000年规定小学生的学业评价要去除百分制，以及在普及九年义务教育地区坚决落实小学免试升入初中。2004年6月明确了“义务教育阶段公办学校一律实行免试就近入学，不准按照考试成绩排队”的规定。基于课外辅导班火热的现象，国家在2013年8月发布《小学生减负十条规定》，从政策层面严令禁止该现象的发生。2017年10月20日，江苏省教育厅发布了《省教育厅关于进一步规范学校管理切实减轻中小学生课业负担的意见》(以下简称《意见》)针对下一步的减负计划，重新制定了招生、考试、作业、课程、教师、教辅等规定，目的是要为家长和学生进行“双减负”，被社会持续关注的江苏省教育厅是如何面对复杂现状而调整制定出相关的“减负令”政策，是下文将要讨论的问题。

2 江苏省“减负令”遭遇执行困境

“减负”意即为减轻负担。受到持续关注的“减负令”是指为学生减轻过多的、本不该有的课业和心理层面的负担，使学生身心能够获得更健康的发展。政策执行遭遇困境，指在政策执行过程中遇到被漠视、规避、拒斥等问题，造成整个政策无法正常进行。江苏省早在2015年就已经发布了《江苏省中小学生减负十项规定》，其中特别指出了严格限制学生的作业量、课程的辅导补习等方面的要求，规定了小学至高中的考试科目、次数以及学生每天的在校时间、自习时间等，严禁下达高考、中考中学指标以及在节假日和双休日上课辅导的现象。此外江苏省对于各地义务教育中出现的乱收费、教辅材料泛滥以及有偿补课现象也进行了严肃查处。

但是，该政策在执行的过程中却屡屡遭遇尴尬的场面，“上有政策，下有对策”的情况经常发生，尤其是对于一些一线教师来讲，“减负令”的出台并没有真正地影响其教学方式，他们大多不作出积极的回应，而是静观其变、置之不理甚至于变本加厉地对学生进行课程作业的设置，他们仍然认为课程作业是学生进行学习成果巩固的最佳方式。家长层面则是处于犹豫或矛盾状态，一方面不忍心自己的孩子每天面临那么多的课程作业，另一方面则是望子成龙、望女成凤的心理在作怪，担心孩子因为此政策影响到其将来发展。但中小学阶段正值学生成长发育的关键时期，过多的课业负担会使其身心陷入不良状态以及创新意识能力降低，公共政策需要调整以缓解此问题的持续恶化。

3 江苏省“减负令”政策调整

鉴于以上问题的分析，江苏省在面对种种政策执行困境的基础上开始思考，如何在基础教育阶段既不影响学生的身心健康发展，又能够促进每位学生在不同的起点上也能享受到同样的优质教育，发展成为建设祖国的优秀创新型人才。所以，江苏省教育厅在反思自身实情以及全面总结各地经验的基础上，在2017年10月推出新的政策—— 《关于进一步规范学校管理切实减轻小学生课业负担的意见》，规范了中小学校的招生、课程设置、作业、教师、考试、课辅等方面的执行方案。这项旨在为家长和学生“双减负”的政策，是在遵循学生规律、改进中小学校教学方式基础上，来“减负增效”的有效路径，使学生能够在学习的过程中获得自由的时间和空间，最终促成其发展成为德、智、体、美、劳全面发展的优秀型人才。

4 渐进主义模型视角下“减负令”政策调整的合理性

美国学者林德布洛姆在批评理性主义模型的过程中构建了渐进主义模型，该模型的要旨在于，广泛地参与主体了解彼此的价值偏好，通过妥协调试、良性互动进而实现政策的动态均衡［1］。“减负令”在执行的过程中出现了种种不利其继续施行的困境，江苏省教育厅根据出现的问题作出了相应的政策调整，考虑到多方的利益要求，不断进行突破，从而达到一种动态均衡的目的，所以这项政策的变动过程体现了政策过程中的渐进主义模型。每一个政策在执行过程中都会遇到或多或少的问题，在政策制定完成以后应该在不断发现问题、解决问题的过程中，不断地进行调整和优化，找出最能够满足各方主体的方案，从而达到政策执行效果的最大化。因此，从渐进主义模型的角度进行分析，新一轮“减负令”政策方案的提出是存在合理性的。

5 “减负令”存在的问题

5.1 “减负”政策可实施性小

从1955年至今中共中央发布的各项“减负令”文件也逐年增多，不论是2010年出台的《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，还是各省地区出台的各项政策，比如湖南省发布的当时全国最严的“禁补令”、天津市的“史上最严减负令”，都在一定层面上展现着政府在“减负”方面所作的努力，但也出现收效较小的情况，如教育部在2013年发布的《小学生减负十条规定》中提出，要实施“零起点”教学、严禁违规补课、进行规范考试、每天锻炼一小时等。这些政策看起来似乎很完美，但它们并没指出具体实施过程的具体方案，没有根据不同的地域进行设置，以及根据不同的学生进行改革等，这种“依葫芦画瓢”的方案需要进一步完善。

5.2 “减负令”缺乏问责机制

从教育部这些年来出台的一部部关于减负的文件可以看出，每项规定都是想从素质教育的角度，为中小学生们创造一个快乐且有利于其身心健康发展的童年。尽管这些政策都是符合教育发展规律的，但是在执行的过程中总是难以走出一个尴尬的场面，即在政策刚颁布的时候发挥出一定的作用效果，但是在之后的日子里就故态复萌。这背后主要的原因就是缺乏相应的问责机制，即使在执行的过程中有一定的问责规定，但是在执行的过程中也只是做表面功夫，象征性地去抓典型，没有连续有力的处理意见与措施。所以，如果这些明晃晃的减负政策如果没有建立明确且严肃的问责，只会变成一纸空谈，只可观而不可用。

5.3 多重阻力导致执行效果不佳

传统的应试教育思想以及人们的教育习惯不断阻碍着“减负令”的实施。在家长层面，家长唯恐孩子跟不上时代潮流，在面对课业减负的问题上总是睁一只眼闭一只眼，甚至于学校教师在逐步地减少学生的课业量，家长们在学生空闲时间蜂拥向课外辅导行业，为孩子寻求更多的学习机会。在教师层面，一些教师为了自己的个人私利，在节假休息日创办辅导班，打着“因材施教”的名义向学生们进行课程兜售。培训辅导班在面对“减负令”时更是变本加厉，课内减压，课外加压。对于辅导机构来讲，国家政策越是对学生们减负，学生们可以自由安排的学校以外的时间就越多，家长们也因此对于课外辅导的需求不断上升。

5.4 较高执行成本影响“减负”效果

当政策的实施对象对其不认同的情况下，就在无形中加大了它的执行成本。如各种版本的“减负令”政策表面上使家长们可以不用给孩子批改作业，学生的上课时间大大缩短，孩子在表面上已被减负，但因为课程教学时间的缩短，孩子每天15点50分放学，还有的因为每个周三老师需要业务学习，14点50分就放学了，但是这样的时间点让工作的家长们无法接。托管班的费用每个月是600元以上，价格昂贵的托管也不一定能保障孩子的安全。这些情况使“减负令”执行成本加大。江苏省南京市曾有规定让所有小学实行“弹性离校”制，免费提供延时照顾小学生的服务。但是这种服务的付费方是政府，财政补贴、政府购买服务等成本并没有划定在“减负令”之中。

6 目前江苏省“减负令”调整的最新政策

基于渐进主义模型，江苏省将“十项规定”变成为家长和学生“双减负”的政策，这是江苏省政府对“适合的教育”理念的响应，展现了其在新时代背景下努力实现习近平总书记提出的“公平而有质量的教育”的努力。

6.1 政策可操作性增强

江苏省教育厅相关的部门负责人指出，该《意见》的发布是省教育厅深入贯彻落实党的十九大战略规划的重要步骤。《意见》规定小学、初中全面推行“零择班”；严格各类的竞赛管理，所有的竞赛成绩都不能享受加分待遇；严格控制好考试的次数和内容，小学每学期组织统一的考试1次，科目不超过3门，初中每学期不得超过2次，严格控制好学生每日作业总量和时间，小学一、二年级不布置书面的家庭作业，小学中高年级和初中和高中学生每天的书面家庭作业总量分别要控制在1小时、1.5小时和2小时以内；严格执行国家的节假日休息规定，禁止以任何形式进行集体补课，高三学生可以根据国家规定在周六进行答疑，但不得收取任何费用；严格控制好学生在校的统一集中教学时间，小学生不超过6小时，初中生不超过7小时，高中生不超过8小时［2］。

6.2 政策监管力度加大

为了真正地实施落实“减负令”，江苏省教育厅建立了省、市、县、校四级的联动机制，不断加大督查力度。如果在政策的执行过程中，有连续排名较后的市、县、校，就要基于来信来访的各种情况，对其进行重点约谈和通报，确保“减负”的管理能够真正落实。除此之外，省教育厅还规定了各个地区制定适合于当地发展的《教学指南》白皮书，不断进行主题教学的研究，切实落实到教与学的各个层面上去；课程教学改革在渐进中进行，启动“主动发展日”，推动课程实施的个性化进程；试点“作业公示”制度，倡导一种“差异教育”，促进教育的良性发发展［3］。

6.3 政策的依法管理和统一协调

“减负令”在执行的过程中需要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，同时还应该在各个部门的统一协调中有序实施，比如说教育部门、工商部门、公安部门等都要根据一定的法律法规和要求做好分内之事，对于减负造成的良性或恶性影响积极地回应。在相关的职能部门的相互合作、各司其职的过程中，不断地优化政策，共同推进教育政策的有效施行，从而保证广大中小学生的健康成长。

7 “减负令”对公共政策制定与执行的启示

7.1 公共政策制定与执行的过程复杂

政策在制定之前需要一个漫长的过程，需要对其合理性、可行性以及利弊等各个方面进行科学考量，并在制定的过程中严格按照科学的程序进行测定，在政策实施后还要对其进行客观有效的评估，缺少了任何一个环节都会影响到一项政策的实施效果，从而损害政府的公信力，减低人们的满意度。

7.2 公共政策必须加强宣传

注意加大政策的宣传力度，使得每一项政策规定都是公开透明的，从而进一步提升政策的认同感。不论是“减负令”还是其他各项政策，在制定之后都要对社会民众进行大力的宣传与详细介绍，使得受影响的政策对象能够对该政策有很好的理解，避免由于对其理解不到位而造成抵触情绪。只有拥有良好的群众基础，才能更好地贯彻落实下一步的政策工作。

7.3 公共政策需要评估

对于已经执行的政策要进行有效评估，这是政策过程中的关键阶段，因为只有这样我们才能真正地站在各种利益主体的角度去看一项政策的好与坏，包括政策执行主体之间的信息沟通情况、各种管理资源的投入情况以及社会公众对于政策的满意度情况等。政策评估不仅可以加强社会公众对于政府政策的监督，行使自己的合法权利，还可以增进社会群众对于政府的信任程度。

7.4 群众需要提升参与公共政策执行的素质

政策执行成果的有效与否一方面会受到经济、政治、文化、地域等方面的影响，另一方面，公众自身的素质也是关乎政策执行过程的一大因素，如果公众的自身素质与参与能力不高，就会使得公共政策参与度大打折扣。所以对于社会公众来讲，应该积极地学习公共政策的实施方案，了解国家大事，注重自己在公共政策执行过程中的合法权利，做到不干扰公共政策的制定与执行，同时能够在有序的参与中促进政策地推进。