浅议PPP在我国发展现状

相倩楠

1.对外经济贸易大学国际经济贸易学院在职人员高级课程研修班学员； 2.西安高新技术产业开发区财政局

PPP，即Public-Private Partnership，公共私营合作，指政府公共部门与私人组织在基础设施和公共服务建设项目中所形成的一种长期的合作关系，最早起源于英国，在欧洲各国应用广泛，市场也最为发达，中国在90年代初引入这一概念，虽然经历了几十年的发展，但其仍处在探索与实践的发展初期阶段，尚存在诸多问题，只有不断的规范、引导与转变观念，才能确保PPP模式在我国持续健康发展。

一、我国PPP发展状况

（一）PPP发展现状及意义

在党的十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”后，2014年起，国务院、财政部以及发改委出台了一系列关于推广应用及规范政府和社会资本合作模式的文件，掀起了各地应用探索PPP的热潮。通过PPP合作模式，政府与社会资本建立起风险共担、利益共享的长期合作关系，对整合社会资源，拓展企业发展空间，激发社会投资活力，提升经济增长动力，促进经济结构调整及转型升级的有着重要的推动作用。此外，推广应用PPP合作模式，有利于加快转变政府职能，创新融资机制，也是深化财税体制改革，构建现代财政制度的重要内容。但是，PPP模式在我国实现跨越式发展的同时，也存在着诸多问题，只有解决了这些突出问题，坚持发展与规范并重，才能使PPP模式适应中国国情，推进经济持续健康的发展。

（二）当前PPP发展存在的问题

1．配套法律体系不完善

规范化的政府和社会资本合作模式能够将社会资本的管理效率、技术创新动力和政府的发展规划、公共服务职能有机结合，提高公共服务的效率和质量。现阶段，我国虽然已经出台一些PPP相关的法规和部门规章，但大都是一些指导性、操作性及管理性的文件，还没有国家层面的针对于PPP的专门立法；其次，由于职责分工不同及行业限制，财政部、发改委等部门下发的文件也均是从各自的管理角度的出发，缺乏全局性和系统性，内容也较为分散，可操作性不强；此外，由于现行制度规章的法律权威性不够，在一定程度上难以令投资者和社会公众信服，致使PPP项目缺乏吸引力，这在一定程度上限制了PPP模式在全国范围内的推广应用，也不利于国家对PPP项目的统一规范性管理。

2．行业及地域发展不平衡

根据全国PPP综合信息平台项目管理库数据，截止2019年4月，全国已入库项目共8921个，其中市政工程3526个，占总项目的39.5%，交通运输、水利建设、生态建设和环境保护工程共2506个，占总项目28%，由此可见，PPP项目行业发展总体呈现不平衡的状态，对PPP模式的应用以市政等基础设施建设为主，且落地项目还在不断增长，农业、林业、教育、文化、体育等行业发展缓慢，应用热情不高；另一方面，山东、江苏、浙江等东部地区落地项目较多，发展较快，但甘肃、青海等西部地区和吉林、辽宁等东北地区落地项目较少，发展相对缓慢。

3.绩效管理水平欠缺

自PPP进入我国以来，一直有绩效管理相关的工作，尽管在早期阶段没有绩效考核结果与政府付费挂钩的安排，但一直通过违约金机制、合同提前终止机制等实现了实质性的绩效考核，同时在争议解决环节也广泛引入了绩效理念，以绩效水平作为平衡双方利益的基础；其次，虽然相关政策文件频繁强调PPP绩效管理的重要性，但对绩效本身始终没有给出明确的定义，绩效评价、绩效考核、绩效管理、合同管理等术语之间没有清晰的层次，内容多有交叉重叠，也没有具体可实施的操作指南，加之此前政府及私人部门将精力放在PPP项目的决策建设和融资落地上面，随着大量的PPP项目进入运营阶段，绩效管理的公平、有效更显的尤为重要。

二、相关措施与对策

针对当前PPP发展的现状及存在的问题，建议采取以下措施和对策。

（一）建立健全PPP法律体系

构建PPP项目法律保障环境，明确界定政府部门及社会资本之间的权责关系及利益与分享分担机制。建立完善统一多层次的PPP项目法律法规体系，不仅有利于对现有的采用PPP模式建设的项目进行有效的规范和监管，也有利于增强政府和社会资本方合同关系的可靠性，建立有效的PPP合同争议协调机制，增加政府部门的公信力，创造有利于社会资本积极参与公共基础设施建设的法律环境，保护社会投资者的合法权益，增强PPP项目的可行性和对社会资本的吸引力。

（二）PPP项目融资方式的创新

由于PPP模式目前主要应用于基础设施方面的建设，如桥梁、市政公路等，项目建设期长、投资规模大、资金回收期也较长，因此项目融资困难成为PPP项目落地实施的主要制约因素之一。

就现阶段而言，PPP项目的主要融资渠道仍是传统的商业银行贷款，融资成本高，而且对社会资本方的信用能力及偿债能力有着较高的要求，无形之中提高了社会资本参与PPP建设的门槛，将一些具有专业技术实力的公司拒之门外，不利于社会资源的整合及PPP的长远发展，因此创新PPP项目融资方式，依托行业产业基金和地域产业基金、信托、融资租赁、鼓励社会资本在资本市场发型债券等多种新型融资方式，以及在政策层面也积极支持和鼓励金融机构为示范项目提供保险、融资等金融服务，引导社保基金、保险资金进入，鼓励真股权投资，规范开展PPP项目资产证券化，拓宽融资渠道，可以有效推动解决PPP项目特别是中小PPP项目融资难题，加速项目落地，平衡地区发展。

（三）实行项目全生命周期的动态管理

促进政府和社会资本合作模式的发展，不仅可以解决政府投资的资金压力，防范地方政府债务风险，也旨在通过发挥政府和社会资本各自优势的基础上，利用社会资本方专业的运营管理经验，促进经济的结构化调整和转型升级，但很多地方政府为了追求项目的尽快落地，盲目利用PPP项目的融资功能以满足“稳增长”的需求，从而忽视了对项目的筛选识别和实施方案的可行性测试，前期工作准备的不足，必然导致项目实施的不规范以及后期运营管理的困难，因此，从项目的识别到可行性研究的编制，从实施方案的完善到工程的设计施工，再到对项目运营期的监管考核和运营期结束社会资本方的退出机制的安排，都亟需建立一个有机的管理体系，在保障项目的公共利益和社会效益的基本前提下，依托政府财政部门、项目实施机构、审计部门以及第三方独立机构等监管部门对PPP项目实施全过程的动态监管，开展定期评估，规范项目管理，减少政府与社会资本 “再谈判”的可能性，确保公共产品和服务的质量、效率和可持续性，也是防范政府债务风险的重要前提。

（四）推进第三方评价

绩效管理是政企双方合作的基础，PPP项目本身具有周期长、环节多、合规要求高等特点，其绩效管理是财政支出绩效管理和传统政府投资项目评估管理工作的延伸，复杂程度远超以往，绩效管理的效果也高度依赖项目文件中是否具有良好的绩效设计基础，包括确定项目产出及评价该产出实现程度的指标和标准，设置相关的绩效监测机制，编制绩效监控方案，明确项目公司的监控义务和政府的监控措施，明确绩效未达标的后果，以及政府付费的扣减机制、违约机制和提前终止机制等各个方面，考核主体需要对合同熟悉和了解，并具备相关行业的专业知识，政府部门难以拥有项目实施所需的全部专业技能，需要发挥第三方专业机构的作用，即“让专业的人，做专业事”，提高辨别项目风险能力，完善绩效考核方案设计、绩效监测及考核，综合评价项目实施的效果、效率、影响和可持续性，进一步完善项目管理，推动我国PPP项目的健康发展。

（五）平衡区域及行业发展

鼓励民企、外资参与，联合全国工商联等有关方面加大项目推介力度，畅通民营企业参与渠道；联合农业部开展国家农业PPP示范区创建工作，形成政策和资金合力，带动乡村振兴；加大对贫困地区政策的倾斜力度，推出一批具有推广示范的项目，助力脱贫攻坚；研究医疗卫生等领域PPP发展思路和实施路径，惠及百姓民生。

综上所述，推广应用PPP模式能够激发市场活力，更好发挥政府作用，优化公共服务供给，实现政府、企业、公众多方面的共赢，并且未来很长一段时间内还将是主要的投资模式。但在政策越发严格，市场要求越发规范的新形势下，政府在推动PPP模式的应用过程中从法律政策的构建到运营管理的监督都应给予积极地支撑和引导，规范运行，严格监管，优化发展环境，才能保证PPP模式的健康长远发展。