2016年以来中国特色小镇建设公共政策梳理与评述

蒋 丽, 袁 刚

(扬州职业大学, 江苏 扬州 225009)

特色小镇建设发源于浙江、推广到全国,是主动适应新时代区域发展需要的重大战略选择,也是新型城镇化发展中政府公共政策的一次重大创新[1]。

国家对特色小镇内涵的界定是有所变化的。2016年7月,住建部、国家发改委、财政部《关于开展特色小镇培育工作的通知》指出:“特色小镇原则上为建制镇(县城关镇除外),优先选择全国重点镇。”2016年、2017年两批403个全国特色小镇均为建制镇。住建部《关于做好第二批全国特色小镇推荐工作的通知》中则指出“县政府驻地镇不推荐”，表明相关政策已发生变化。2017年12月,国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部四部委《关于规范推进特色小镇和特色小城镇的若干意见》明确指出:“特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。”这一文件也明确特色小镇建设指导部门由住建部转至国家发改委。2018年8月,国家发展改革委办公厅《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》明确了典型特色小镇条件是:“立足一定资源禀赋或产业基础,区别于行政建制镇和产业园区,利用3平方公里左右国土空间(其中建设用地1平方公里左右)……”经过几年探索,国家政策已将特色小镇界定从开始强调的“镇”(建制镇)逐步向“特色”和“小”上转移,特色小镇不同于建制镇,具有非镇非区非村的属性,是推进创新创业的平台,笔者将以这一最新定义作为研究基础。

一、特色小镇公共政策的梳理

笔者梳理、分析了国家扶持特色小镇建设的综合性政策、国家专项政策(以金融扶持政策为例)、地方政策(以产业引导政策为例)以及五大类扶持政策主要内容[2]，对特色小镇建设的公共政策进行总体把握。

(一)综合施策——国家扶持特色小镇的顶层设计

2016年以来,国家层面关于特色小镇建设的公共政策发布方主要有国务院、国家发改委、住建部、国家体育总局、国家林业局等,这些政策大多数是综合性政策(见表1),具有宏观指导意义,在全国掀起了特色小镇建设的热潮。

表1 国家制定的部分扶持特色小镇建设的政策一览表

(二)金融扶持——国家专项扶持特色小镇建设的重点

金融是特色小镇建设的血液,国家特色小镇专项公共政策中金融扶持专项政策比例较高。一般多由国家部委与政策性银行或商业银行共同颁布(见表2),通过先期输血扶持特色小镇建设,促使其形成自我造血的功能。

表2 国家扶持特色小镇建设的部分金融专项政策一览表

(三)产业引导——各地扶持特色小镇建设的亮点

据统计,已有32个省(市、自治区)发布了扶持特色小镇建设的政策,这些政策多为综合性政策,相对而言,国家政策比较宏观,地方政策则聚焦本地特点,更注重进行产业引导(见表3),各地已将产业作为特色小镇建设和发展的引擎。

(四)五大政策——国家和地方扶持特色小镇建设的政策梳理

综合来看,扶持特色小镇建设公共政策可以分为产业引导、财税支持、金融支持、土地扶持、人才扶持等五大方面(见表4)。

表3 部分省(市、自治区)关于特色小镇产业引导的政策一览表

表4 国家和地方扶持特色小镇建设的公共政策分类一览表

二、特色小镇公共政策的特点评述

(一)自下而上的制度变迁

特色小镇建设发源于浙江,先后经历了农耕小镇、专业小镇、文化小镇、生态小镇四个建设时期[3]。2015年4月,浙江省政府出台《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》,明确了特色小镇的规划和建设进度要求,比住建部等三部委发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》早一年半。2015年6月浙江省公布了第一批省级特色小镇创建名单,也比住建部公布全国第一批特色小镇提前了近一年半。在国家政策出台之前,浙江省还出台了多项推动特色小镇发展的政策,使得特色小镇成为浙江省抓住契机促进产业转型、改善人居环境、推动新型城镇化的重要抓手。2015年底,中央领导对浙江特色小镇的做法予以肯定,2016年7月国家相关部委进行了顶层设计推进,使得特色小镇从浙江走向全国。可见,特色小镇是一种自下而上的制度变迁,由浙江先期摸索实践,中央政府进而将其上升为国家政策,在全国进行推广,成为全国性区域发展的普遍要求。

(二)特色小镇公共政策追求创新

首先,特色小镇是发展理念的创新。特色小镇在我国是一个新生事物,无先例可循,是新型城镇化中“非镇非区”的建设模式。它不同于以往的产业园区和新农村建设,着眼于打造一个开放的创新空间,城乡资源要素能够自由流动,除了发展特色产业以外,还具有文化、旅游、生活等其他功能。其次,特色小镇是管理制度的创新。浙江省制定了多个优胜劣汰的管理制度:比如将审批制变为创建制,特色小镇只有做出了成绩才能享受到政策优惠;实施“期权激励制”,转变政策扶持方式,从“事先给予”改为“事后结算”,对于验收合格的特色小镇给予财政返还奖励;实施“追惩制”,对未在规定时间内达到规划目标任务的,实行土地指标倒扣,防止盲目“戴帽子”,确保小镇建设质量[4]。多地政府还在特色小镇的行政审批、商事制度改革、金融制度、人才政策等方面推出了创新举措,以吸引高端生产要素集聚。

(三)特色小镇公共政策鼓励和规范并存

人们对特色小镇公共政策的关注点往往集中在扶持发展的优惠政策上,而对其指导思想、基本原则有所忽略。其实,特色小镇公共政策的内容不仅有对特色小镇在财政、金融、土地、人才等各方面的扶持政策,还有对特色小镇规范发展的约束性条款。在国家发改委、住建部等的公共政策中,多次提到特色小镇应符合“突出特色”“因地制宜”“产业立镇”“以人为本”“市场主导”等要求。但在特色小镇快速推进的过程中,仍出现了概念不清、定位不准、急于求成、盲目发展、市场化不足等问题,有些地方还出现了政府债务风险加剧、房地产化的苗头。为此,2017年7月住建部发布了《关于保持和彰显特色小镇特色若干问题的通知》,2017年12月和2018年8月国家发改委等颁布了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》《特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》等政策,纠正了特色小镇建设热潮中的不科学、不理性、不合规做法,以确保特色小镇沿着产业升级、美丽宜居、充满活力和可持续的轨道推进。

三、进一步优化特色小镇公共政策的建议

特色小镇是我国经济转型升级和新型城镇化建设的重要抓手,地方政府应真正理解上级政策精神,结合本地实际情况,回归特色小镇的基本价值,准确定位特色产业,正确处理政府和市场主体的关系,建立有效的约束和激励机制,为本地特色小镇建设提供有效政策。

(一)政策应着力于提升小镇居民的获得感

习近平总书记强调以人民为中心的发展思想,特色小镇归根结底是人的小镇,人是小镇最具有活力和最不可或缺的要素。小镇居民既有原居民也有新居民,特别是服务于高端产业和产业高端的“新四军”(高校毕业生、大企业高管、科技人员、留学归国人员创业者),小镇要让更多的人“进得来、留得住、过得好”。为此,特色小镇公共政策应着力于提升小镇居民的获得感,使他们对小镇产生强烈的认同感、依赖感和归属感。一是要打造独特的小镇IP。用当地历史文化传统、特色习俗打造独特的人文环境,用“微更新”理念打造小镇特色颜值,用多种活动将小镇价值观内化于居民心中,从而产生小镇发展的内生动力。二是要满足中等收入群体生活方式的追求。人们之所以放弃繁华都市来到小镇,既有事业上的追求,也有情感和身心方面的需求,小镇要着眼于都市生活的痛点,着力于对其内部自然资源的合理保护,不断完善公共基础设施和公共服务设施,建立一个具有归属感的颐养社区。三是要创新小镇治理机制。地方政府在深化“放管服”改革、提供高效便民服务的同时,可建立小镇治理委员会,吸纳小镇居民和企业共同参与小镇公共事务管理,打造融合开放的小镇治理格局。四是要完善配套保障。近年来国家提出了小城镇落户、农民农村土地承包权自愿有偿流转和退出机制、教育医疗资源均衡等多种利民政策,各地应结合特色小镇实际,出台具体措施让政策落地生效。

(二)政策应着力特色产业发展集聚新动能

产业集聚理论认为：应围绕区域内特色资源进行开发、整合、运行,形成产业链。可以说,特色产业是特色小镇的灵魂。《国家特色小镇认定标准》评价指标也分为“特色性指标”和“一般性指标”,前者权重高于后者,是以评“特色”为主,评“优秀”为辅。所以特色小镇的公共政策需要对特色产业进行科学谋划和定位,以推动小镇特色产业的差异化发展。首先,特色产业的定位要建立在特色小镇自身的资源禀赋和比较优势之上。这种资源既包括水、矿产、生物等自然资源,也包括文化传统、历史遗存等人文资源,还包括资本、技术、人才等经济资源,从中挖掘本地最有基础、最具潜力、最能成长的特色产业。其次,特色产业的使命是培育发展新动能。当前我国正进入新经济时代,“新经济”涉及了一、二、三产业,如第一产业中的美丽乡村、家庭农场、股份合作制等，第二产业中的智能制造、大规模定制化生产等，第三产业中的“互联网+”、物联网、云计算、电子商务等。发展新经济就是要培育新动能,实现地方经济从资源要素驱动发展向创新驱动发展的转变。所以对产业之“特”,不能片面理解为产业能体现当地的要素禀赋和比较优势就行,还要聚焦新经济领域,加强产业融合,培养新业态,形成新产业。公共政策不应局限于扶持企业的技术改造和就地扩能,而应提升公共政策的“边际效益”,吸引高端生产要素集聚到小空间里,进而推动小镇产业之“特”向新动能、新业态、新产业倾斜。

(三)政策应着力于建立政府和市场的长期良性互动

亚当·斯密强调市场无形之手的基础性作用,凯恩斯强调了政府有形之手的积极作用,政府应将“有形之手”和“无形之手”的作用相协调,通过规划、基础设施建设、创新制度供给等发挥引导和服务功能,激励企业去创立小镇,而市场则通过价格等杠杆引导要素资源优化配置。为此,特色小镇公共政策在“政府引导、企业主体、市场化运作”的原则方面,应有具体应对举措。一是要掌握不同特色小镇的政府参与比例。建设初期,应以政府引导为主,由政府牵头进行规划编制、财政资金支持、提供基础公共设施服务。建设中后期,应以商业运营为主,引入运营商,建立专业化的运营机构,提升小镇的“生活、生产、生态”等综合服务功能。对创业型小镇或者有浓厚历史文化底蕴的小镇,政府干预的力度可以加大,而创新型小镇,则市场规律应发挥更大作用。二是要提高小镇公共政策的精准性。各个小镇发展的基础条件、内外部条件存在差异,地方政府在制定政策时要防止政策失灵,不能完全“拿来主义”,必须因地制宜、因时而异。这就要求地方政府在制定公共政策时,加强对政策客体的研究,清晰锁定政策目标群体,分析目标群体背后的政策利益关系,综合应用技术标准、绩效标准和信息批露要求等“命令-控制”型的政策,以及税收、收费、补贴、押金退款制度和可交易许可证等基于市场的政策工具,提高公共政策的针对性和有效性。三是要加大对小镇运营阶段的政策研究。目前小镇的公共政策多为特殊的税收、用地等优惠政策,以增强对外来投资的吸引力,这些举措有利于小镇的启动与推广,但小镇启动后能否可持续发展,更重要的还在于运营。这时既要强调企业的主体性,利用“千企千镇工程”引进行业领军型团队、成长型企业等优质企业,加强镇企结对；又要注重发挥市场化手段,借鉴商业企业模式,发展订单小镇,政府在小镇规模投入之前,先寻找到“情投意合”的投资者,再按照投资者的意愿开展小镇软硬件建设,以保证小镇通过后期开发，快速投入使用,降低政府投入风险。