“旧城改造”应成为新型城镇化信贷业务的着力点

许 伟

(平安银行合肥分行，安徽 合肥 230051)

在不断深化改革的背景下，城镇化加速及城乡一体化发展已是大势所趋，商业银行必须顺应趋势，把握城乡统筹发展中所蕴含的巨大市场机遇，为新型城镇化进程提供资金信贷支持。新型城镇化信贷具有业务领域宽、覆盖范围广等特点，但新型城镇化信贷特别是对公授信业务须在何处着力应引起思考。通过研究，我们认为在当前信贷业务实践中，旧城改造项目应逐步成为新型城镇化信贷的着力点。

1 旧城改造是新型城镇化的重要路径

城镇化离不开对土地要素的经营，但我国人多地少，实施严格的耕地红线保护制度，土地要素的经营主要依靠“存量挖潜”与“创造增量”两种方式。当前，增量土地(指标) 的创造主要是通过“拆旧建新”等方式实现，“拆旧”主要是指通过对农村建设用地及农村宅基地的整治，利用“城乡建设用地增减挂政策”，将农村减少的建设用地指标调剂到城市使用; “建新”实际上是将通过各种途径获取的建设用地指标用来征用土地、建设新城、出让土地，从而实现土地资源在空间上的价值交换。增量土地(指标)的创造过程是城镇化的重要路径，但与新型城镇化“城乡统筹、产业互动、和谐发展”等内涵要求可能并不完全吻合，因为产业驱动的城镇化将是一个较为缓慢的过程，所以地方基层政府容易偏离新型城镇化的政策初衷，将新型城镇化视同为又一个“搭便车盛宴”。当然，产业园区建设以及农村土地综合整治等项目依然是银行关注的要点，但必须意识到将信贷资金投入到“荒毛之地”上造新城，换言之，空有规划而缺乏产业支撑的大规模造新城运动终将是不可持续的，另外土地增减挂政策的异化、对新增建设用地指标的过度追求可能会导致农民利益的受损，也有悖于深化改革的方向，从而不利于信贷资金的安全。这就促使我们在城镇化信贷投放领域中进一步优选，考虑土地资源的“存量挖潜”领域。

城市的发展始终离不开对存量土地资源的挖潜。城市的升级改造是城市发展的内在需求，特别是在中西部省份城镇化率相对较低的现实背景下，城市产业的升级、城市面貌的改观等都需要对原有的城市规划布局进行调整，不可避免会涉及旧街道、旧厂房、旧村庄的拆迁改造。旧城改造是土地集约利用的重要体现，在解决好利益再分配问题的前提下，在旧城改造存量土地的挖潜升级中将会达成多赢的局面，因而旧城改造是新型城镇化实施的重要路径。

2 旧城改造信贷业务中的几个关键性问题

旧城改造有多种学术定义上的解释，我们主张对旧城改造在概念上做外延式的理解，将除“造新城”以外的涉及城市的改造升级，包括棚户区改造、城中村改造，土地一级开发以及周边的基础设施建设等内容都理解成旧城改造，这样理解的目的是使我们的认识从对政策的教条式理解中解放出来，站在更高的层面去进行信贷实践，科学地进行授信业务拓展与授信方案设计。在明晰相关概念的基础上，当前仍需要对“旧城改造”信贷业务中的几个关键性问题作进一步的厘清。

一是旧城改造与基础设施建设的关系。基础设施建设在相当长的时间内依然会是政绩驱动下政府“经营城市”策略的重点工作，由于单纯的基础设施建设缺乏自身现金流，传统的“修路造桥”授信模式难以满足严格监管与科学信贷的要求。但对于商业银行而言，如果将基础设施建设放置到城市升级改造的大背景下考察，就会认识到“旧城改造后地块价值提升的空间决定于周边基础设施配套”的一般常识，所以在内在逻辑上，我们主张将基础设施建设视为旧城改造不可分割的一部分。简言之，周边的市政道路、地下管网、基本配套等基础设施配套是土地价值实现的必要条件，基础设施建设的价值体现在旧城改造地块后续的经营中。

二是旧城改造与土地一级开发及土地收储的关系。旧城改造的最大目的在于存量土地的价值再造，而土地一级开发实际上是“毛地”“生地”变“净地”“熟地”的过程，主要是完成“通平”工作，是存量土地价值再造流程中的重要环节。土地一级开发的主体有多样性的特征，但土地的最终上市离不开土储中心，土地一级开发是地块最终实现收储与上市交易的所有前端环节之和。土储中心代表政府垄断土地的上市供给，但受制于土储中心自身职能、人员及资金限制，土储中心不会陷入日常的拆迁动员、张榜公示、补偿发放等细节问题，这些相对烦琐的问题都由区一级政府协调，最终由街道和居委会等基层组织去解决。实际中，土地收储中心与区政府(原有的土地所有人) 签订收储协议，双方核算收储成本，收储成本一般会覆盖土地一级开发的成本，土地出让后的净收益将按照规定在市、区财政间进行分润。土地一级开发内含于旧城改造中，而旧城改造后土地价值的最终实现离不开土储中心，土地一级开发成本的回拨也离不开土储中心，双方的关系很交织，对于银行而言，选择介入的时点不同决定了不同的授信模式与方案。

三是旧城改造与棚户区改造等保障性安居工程建设的关系。新一届政府将民生工程建设提升到前所未有的高度，包括棚户区改造在内的保障性安居工程是政治任务，是地方政府真正要做的事情。即使“九个锅盖盖十个锅”，或者说“拆东墙补西墙”也好，没有信贷资金支持也是肯定要建设的，所以我们主张将旧城改造与棚户区等保障性安居工程建设适当地加以联系。因为政府主导项目中政府的支持意愿、协调力度至关重要，“信贷资金也要讲政治”。实际业务中，有些地区的确将棚户区改造、城中村改造、拆迁安置房建设等联系在一起，改善居住环境、提升城市形象，通常的模式不外乎对原有的土地进行拆迁，拆迁后一部分土地用于安置，另一部分土地用于出让，出让的收入作为安置资金的来源，核心要点还是在于通过对同一块土地的容积率的重新调整和用途的重新规划，实现存量土地的价值增值，从而实现对原来利益主体的补偿。

四是旧城改造与银行其他业务的联动关系。旧城改造贷款的目的不仅仅是“放贷款收利息捞中收”，更重要的是为落实国家战略作注解并密切与地方政府层面的关系，通过落地网点去重构以前银行可能相对忽视的乡镇、街道及居委会关系。另外，业务合作的基础是信任，“没有信任就没有信贷”，有信贷业务的带动，后续的业务机会才可能会不断涌现，对于轻资产业务的发展也更加有利，对拆迁安置款代发等零售业务、普惠金融也是一个促进，以点带面的辐射效应逐步显现，实现“风险调整后的收益最大化”。

3 旧城改造信贷主要模式辨析

当前，旧城改造主要有政府主导和社会资本主导两种模式，两种模式的核心问题实际上是利益分配问题，政府获取更多的(甚至全部) 土地增值利益，就必须承担更大的资金投入压力; 如引入社会资本采取PPP 等模式，其资金投入压力就会减少，但政府必将让渡部分土地增值利益。

一是政府主导模式。政府主导是当前棚户区及旧城改造主流模式。此类模式中，与银行直接对接并对区域内项目有话语权的主要是县区一级的财政局、城投公司等融资单位，但是现实中存在的主要问题是县区一级负责项目融资的单位与实际使用资金的单位往往不能对接，如一个旧城改造项目是由街道具体实施的，包括项目的立项、报建、实施流程等安排，但街道一般不是融资主体，缺钱了就会“开口”找财政“要钱”，导致对整个旧改项目缺乏从融资视角的考虑，典型问题是银行关注的“四证主体一致性”以及“还款来源确定性”的问题，所以政府主导模式的项目中，政府内部关系是否顺畅、协调力度如何对项目融资至关重要。政府主导模式中借款主体的选择以及旧城改造项目的包装也很重要，如果是银保监口径“监管类平台”为借款主体，根据监管规定和旧城改造较为接近的贷款投向是土储、保障房或者在建工程进度达60%以上且现金流测算全覆盖的在建项目，所以通过土地储备贷款以及保障房项目建设贷款等品种之名行旧城改造之实，在程序和流程上相对规范; 如果是银保监口径“监测类平台”为借款主体，根据监管要求，需“严格遵守产业政策、信贷政策和一般公司贷款条件”“不得发放保障性住房和其他公益项目贷款”，所以应避免为旧城改造中保障性住房建设或容易认定为公益性项目提供信贷资金，但不论是“监管类”平台还是“监测类”平台，项目的现金流情况均是要首先考虑的，另外还都要履行“总行统一授信，逐笔审批”流程。如果暂时以“类平台公司”国资公司作为借款主体，应该要求项目合规性文件中项目法人名称一致，对于一些原来在城投公司名下的证件，应变更到借款主体名下，对于不能变更的，应谨慎介入，避免合规风险以及后续的监管风险。在当前严控地方政府债务背景，商业化运作至关重要，需界定好商业和公益的边界。

二是社会资本主导模式。社会资本介入到旧城改造中，多以房地产企业或者建筑业企业资金为主，一般目的都是获取旧城改造之后的建设用地，主要流程无非是社会资本先与政府签订《合作框架协议》等法律文书，双方约定在一定区域内进行包括为征地拆迁安置房提供资金、市政基础设施及“六通一平”等建设内容，同时确保合作区域未来的规划中要有一定比例的商住建设用地，主要通过竞拍条件的设置使其有一定的优先竞拍优势，或者在不拿地的情况下，按照事先约定的分成比例在第三方获取土地后进行利润的分成、回拨。由于这类项目涉及大量的政府关系协调，同时面临政策风险、拆迁风险、资金及成本控制风险等多重风险因素，现阶段多以央企、国资公司为主，以往多以BT 模式开展，近两年来主要采取PPP 模式加上政府购买等形式。社会资本主导模式下利益错综复杂，对开发企业的股东背景、资本实力、营运经验等要求较高，当前信贷资金介入应当谨慎。

总之，由于旧城改造是实施新型城镇化的重要路径，商业银行应在总结以往开展政府融资平台贷款业务经验教训的基础上，结合政策动向和各地实际进行研究，将旧城改造作为新型城镇化贷款的业务着力点，努力实现将业务发展和支持实体经济、落实国家战略有机统一。