“服务吸纳社会"：服务型治理的实践逻辑

田鹏

摘要：基于N市L社区的个案分析，从治理结构转型与治理体系创新两个维度考察现代社会工作服务型治理的实践逻辑。人口流动导致传统乡村治理体系失效，倒逼基层社区治理结构转型;通过阵地建设优化社区服务供给结构，主动创新社区治理体系。服务型治理的基层实践逻辑是“服务吸纳社会”，具有基础性、服务性、协助性和授权性等基本特征，且作为社会工作组织服务型治理实践逻辑的“服务吸纳社会”是一种行政授权下的委托型治理。“服务吸纳社会”意在超越传统国家社会理论视域，将现代社会工作视作基层社会治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。

关键词：服务型治理;服务吸纳社会;实践逻辑

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1671-523X（2019）03-0071-07

一、问题提出

作为一种新型协同治理模式，社会工作参与社会治理具有基础性、服务性、协同性等实践特征。因此，就协同机制和参与模式而言，社会工作的协同参与治理是一种新型服务型治理。所谓服务型治理，是指社会工作机构通过承接政府委托的服务任务，利用政府和社会资源向困难群体、特殊群体和有需要人士提供专业服务，缓解和解决他们在基本生活方面问题的社会治理行动。这种服务可以解决服务对象的困难和基本生活问题，解决社会矛盾和社会问题，可以通过服务促进政府、社会、社会组织和服务对象之间的互相沟通、协商和共识，也有助于社会领域特别是社会保障领域公共秩序的形成。因此，无论从治理主体、治理内容抑或是治理手段来看，基于专业价值观和工作方法的新型治理机制——服务型治理已成为社会工作发挥协同治理作用的显性路径，逐渐引起学界和政界的共鸣，并得到基层实务工作者的认同。

系统爬梳学术界关于服务型治理的既有研究发现，当前关于服务型治理的学理探讨主要集中在基层社区服务模式和治理体系创新实践中，即如何有效发挥专业社会工作的服务型治理功能，进一步优化社区服务供给模式并创新基层治理体系、提升社区治理能力。比如，有学者基于深圳市社区服务中心运作机制的实证研究指出，作为服务型治理的推进模式和实践载体，社区服务中心发挥服务型治理功能的模式与路径是“融入一服务一孵化”。也有研究者基于深圳市坪山新区社会治理与服务创新研究，提出服务型治理的推进模式和实现路径，即积极构建枢纽型服务平台，推动社区服务向非行政、多元化、专业化转变，采用“政府购买、民间运作”的方式引入专业社会服务，创新性建立一套专业服务规范化体系，从而走出一条“社会参与、专业引领”的社区服务和基层治理之新路径。

反思性审视关于服务型治理的既有研究发现，无论是社区服务中心通过“融人一服务一孵化”的嵌入模式抑或是“政府购买、民间运作、社会参与、专业引领”的新型社区服务模式和基层治理体系，均积极探索专业社会工作的协同机制，发挥服务型治理功能的运作模式和实现路径。就理论预设而言，既有研究均假设当前基层政权建设过程中具有服务型治理的内生诉求和现实需要，并基于专业社会工作与社区服务、社会治理在功用和效能上存在的内在契合性和耦合性，进而从学理层面构建服务型治理的基层运作模式和实现路径。

当前，既有研究进路将服务型治理在基层社区实践的内生逻辑视作不言自明的社会事实。这一理论预设并不利于系统性考察作为一种理论视角和分析框架的服务型治理之理论效度，也无法客观全面地检视现代社会工作发挥服务型治理功能过程中面临的诸多制度冲突和现实困境，如从政府包办到政府购买的转型过程中，专业社会工作组织角色功能定位不清、职责权限难以界定等。换言之，要解释当前专业社会工作面临的嵌入困境，必须首先回答基层社会治理为何需要社会工作发挥协同作用这一实践问题，并论证社会治理体系和治理能力现代化建设与专业社会工作发展这一深层逻辑关系问题，而这恰恰是学术研究的薄弱点。而不系统考察“基层社会治理创新为何需要社会工作介入”这一实践问题，且仅仅将服务型治理理论及其实务模式视作自我证成的客观存在，则无法客观全面揭示当前社会工作职业化道路的深层次矛盾和实践困境。因此，笔者认为，系统探讨服务型治理的内生逻辑，一方面有利于深刻揭示基层社会治理转型及其创新与现代专业社会工作发展的实践关联以及理论契合;另一方面，也能为服务型治理理论提供必要的实证注解，并进一步检视其经验限度以及理论效度。质言之，笔者采用服务型治理的内生实践逻辑分析视角，既有利于检验其理论效度和经验限度，也有助于进一步厘清中国社会工作从弱自主嵌入走向深度嵌入所面临的制度困境和实践冲突。因此，基于N市L社区个案分析，本文从人口流动后“乡政村治”治理体系失效倒逼治理结构转型和作为服务吸纳机制的阵地建设两个前后关联的过程，系统性考察服务型治理在基层社区的实践逻辑。

二、人口流動与“乡政村治”：

治理结构转型

2015年N市J新区被确立为“新型城镇化示范区”和“长三角地区现代产业集聚区”。《J新区发展总体规划（2015-2025）》明确提出，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，有序推进农业转移人口和其他常住人口在新区落户并享受基本公共服务，提升“新城一新市镇一新社区”新型城镇体系。因此，作为J新区总体发展规划的配套工程，N市新型城镇化发展明确坚持“农村人口向城镇集中、居住向规划社区集中、工业企业向园区集中”的推进模式。L社区正是在“迁村腾地、集中居住”的背景下诞生的。

实践中新型农村社区建制类型主要包括“一村一社区”“一村多社区”“多村一社区”‘集中建社区”“社区设小区”等基本模式。而L社区正是采用“撤村并居、集中建社区”的推进模式，将Q街道辖区内因新区建设产生的拆迁户和部分被征地农民集中迁建安置，采用“多村一平台”的社区服务供给模式，着力打造均等化公共服务体系。L社区规划单体楼栋住宅6幢，1幢分为3个单元，每单元33户，共计规划1566户。同时，由于L社区地处N市地铁规划沿线，流动人口聚集现象十分明显，截至2018年2月，已完成搬迁安置905户，约占规划总户数的57.8%，其中352户为Q街道辖区内不同行政村村民，约占已入住户数的38.9%，非Q街道辖区居民553户，约占已入住户数的61.1%。

所谓“乡政村治”是中国农村政治体制由人民公社时期的政社合一向政社分离转型而形成的权力格局和政权体系，即国家基层政权设立在乡镇一级，乡镇以下则实行村民自治。换言之，乡镇党政机关、村党支部和村民委员会就成为“乡政村治”治理体系下农村基层治理的重要主体。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围的事项;同时，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”显然，“乡政村治”治理体系下的乡镇政权和作为自治主体的村庄之间是‘指导一协助”关系。同时，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主管理、民主监督;同时，村民委员会的职责是办理本村的公共事务和公益事业，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”因此，传统“乡政村治”治理体系下农村社区治理和服务供给主体主要是作为自治单元的村集体。

但随着新型城镇化进程的进一步加速，人口向社区聚集及社会流动趋势日趋显著，人户分离、户籍人口与非户籍人口社会矛盾和利益冲突对传统“乡政村治”治理体系和基于村集体的服务供给模式提出了新挑战。笔者在实地调查中发现，L社区人口结构日趋复杂，一方面，约40%的已入住户为J新区Q街道下辖的不同行政村村民，呈现出不同村籍人口混合集中居住的格局;另一方面，约60%的已人住户为非N市居民，本地人与外地人、户籍人口与非户籍人口“倒挂”现象和“二元社区”问题均十分明显。因此，无论是传统社区治理结构抑或服务供给模式均无法有效满足自我管理和自我服务的现实需求;换言之，传统“乡政村治”治理体系在L社区面临一系列结构矛盾和制度冲突。

第一，村庄撤并、集中建居使得传统“乡政村治”政权结构下的村落治理失去必要的社会基础，基于地缘村籍关系的治理模式难以维系。有研究指出，撤村并居过程中“村改居”的文本制度与实践规则发生不同程度分离，村民委员会既无法有效延续村治模式下的基本功能，转制后的居民委员会也难以真正发挥其应有的治理功能。在L社区实地调查中发现，随着迁村腾地集中居住的进一步推进，村落共同体的地域边界日渐模糊。换言之，“村落的终结”直接导致传统村民委员会的治理功能和基于村社集体的服务模式均难以有效维系，无法满足农民集中居住后对社会综合治理体系和基本公共服务的现实诉求。L社区副主任、原S村主任ZB告诉笔者：“不同村庄的村民集中统一安置有利也有弊，虽然有效节约了宝贵的建设用地指标，但是这种混合集中安置方式也把原来的村落结构都打散了，不仅对传统村庄治理模式造成了不小的冲击，也对当前转制社区的基层社会综合治理带来了新挑战。”③因此，打破传统“乡政村治”政权格局，构建新型社区治理模式和公共服务体系就成为村庄撤并和集中建居后社区治理结构转型的首要任务。

第二，农民市民化进程中的人户分离进一步加剧了传统村社福利分配机制和集体资产经营模式的式微，基于地缘村籍的政社关系、政经关系难以有效满足自我管理、自我服务的民主自治诉求。实践中的集体资产经营模式主要包括双层经营、集中经营、合作经营等。同时，就政经关系而言，农村集体经济组织存在“政经不分型”“政经分离型”“半分半合型”等多种关系类型和实践模式。笔者在实地调查中发现，随着J新区长三角现代产业集聚区示范工程的快速推进，Q街道农民市民化进程进一步加速，辖区内非农就业人口比例迅速提升。同时，快速城镇化也使得村社集体资产尤其是土地资产的非农化收益急剧增加。L社区副书记、原H村支书WY告诉笔者：“农民住到新社区，也都能进厂上班，不再从事农业生产，集体资產如何管理、土地收益如何分配、集体福利如何延续、村民自治如何落实，面临一系列问题，这些问题必须从创新体制机制人手解决。”因此，突破传统地缘村籍导向的政社关系、政经关系，创新村社福利分配方式和基层民主实践形式，构建政治民主与经济民主相互独立又功能耦合的新型社区治理结构和经营模式，就成为村庄撤并和集中建居后社区治理结构转型的另一重要实践内容。

第三，户籍人口和非户籍人口形成的“二元社区”以及本地一外地人口结构倒挂，导致常住人口和流动人口无法有效参与基层社区综合服务管理，社区认同和社会融合面临制度障碍和现实困境。有研究指出，实践中的农民集中居住区呈现“无主体半熟人”（Unconscious Society of Semi-Acquain-tance）运作逻辑，即农民集中居住过程中‘脱身不脱根”与“半嵌入”辩证作用的社区运作逻辑。笔者在实地调查中发现，实践中L社区运作逻辑不仅因Q街道不同行政村村民“大杂居、小聚居”的特殊居住结构而呈现“半熟人化”，且由于居民委员会无法真正有效发挥其应有治理功能而导致居民主体意识和社区公共精神缺乏，治理主体‘‘无主体化”的实践特征十分显著。同时，大量非户籍流动人口的集聚也使得L社区本地一外地人口结构倒挂，“二元社区”运作逻辑特征日趋明显，这也给基层综合治理和社区公共服务带来了新挑战。Q街道党工委副书记JD告诉笔者：“如何让L社区流动人口享受均等化的基本公共服务，不仅关系到这部分人的切身利益，也是衡量J新区新型城镇化发展质量的重要指标。所以，有序推进非户籍人口，尤其是流动人口积极参与社区事务管理，变村民自治为居民自治就成为L社区面临的重要挑战。”因此，突破传统地缘导向的户籍—非户籍二元对立关系，创新流动人口基层民主参与体制机制，依法有序参与社区服务管理，从而构建居民自治与多元主体参与有机结合的新型社区共建共享治理体系，就成为村庄撤并和集中建居后社区治理结构转型的又一重要实践议题。

概言之，随着新型城镇化进程的进一步加速，基层社区结构呈现多元化、复杂化等实践特征，对传统“乡政村治”政权体系和治理模式提出了新挑战，尤其是社区人口结构非户籍化、非本地化带来的民主参与、民主管理、社区融合、社会认同等一系列涉及体制机制的新问题。因此，加强基层社区建设、创新社区治理体系、优化服务供给结构，不仅有利于推动户籍居民和非户籍居民和谐相处，有利于促进政府行政管理、公共服务与社区居民自我管理、自我服务有效衔接互动，也有利于增强基层社区自治和服务功能。

三、阵地建设与“服务吸纳社会”：治理体系创新

《城乡社区服务体系建设规划（2016-2020年）》指出，我国城乡社区服务体系建设仍处于初级阶段，城乡社区服务现状与全面建成小康社会的总体要求相比还有不小的差距，尚不能满足人民群众日益增长的物质文化需求。作为城乡治理体系“补短板”的重要举措，改善社区人居环境，加快社区综合服务设施建设，推进社区减负增效，优化社区资源配置就成为当前城乡基层社区完善治理体系、提升治理水平、实现治理体系和治理能力现代化的重要抓手。正如《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》所指出的，以居民群众需求为导向，以供给侧结构性改革为动力，推动城乡社区服务精细化、专业化、标准化，构建机构健全、设施完备、主体多元、供给充分、群众满意的城乡社区服务体系，让城乡居民共享全面建成小康社会的发展成果。

近年来随着J新区“新城一新市镇一新社区”新型城镇体系的进一步完善，Q街道的产业结构、人口结构和居民生活方式均发生了根本性变化。同时，随着大量拆迁安置人员和流动人口的区域化聚集，居民对基本公共服务均等化诉求日益增强。因此，Q街道通过社区公共服务的阵地建设，打造枢纽型社区综合服务平台，优化服务供给结构，创新服务供给模式，有效提升了社区综合治理能力和现代化服务水平。L社区公共服务的阵地建设具体举措包括下述内容。

第一，强化基本公共服务，夯实均等化服务根基。基本公共服务均等化包括基本公共服务的内容和水平均等化以及赋予公民同等的权利和机会。一方面，L社区以就业服务引领社区基础性公共服务体系建设，依托“放管服改革”“大联勤”“大走访”基层工作模式和体制机制的创新，加强劳动就业和社会保障服务能力建设，重点为农村转移劳动力、农转居人口、社区登记失业人口、社区就业困难人员、残疾人等重点群体提供就业服务和社会保障服务。另一方面，以“为老、为小、为妇”等特殊人群服务引领社区专业化服务体系建设，依托工会、团委、妇女联合会等人民团体、社区社会组织、社区志愿组织等多元服务供给主体，强化社区日间照料机构建设，发展生活照料、保健康复、精神慰藉、心理疏导等服务，推动全年龄层养老服务覆盖所有居家老年人。

第二，优化服务资源配置，创新社区服务供给模式。社区综合服务中心是现代社区建设及社区工作服务体系的重要组成部分，采用“融入一服务一孵化”实现服务型治理。Q街道通过政府购买、定向委托、公益创投等多种形式，引导社会组织和社会力量承接社会服务。为此，L社区积极探索基层综合治理和公共服务供给新模式，在社会组织的引进、孵化、培育、发展等方面积极探索。2015年，社区成立YFX社会组织发展培育中心，发挥孵化培育、引领示范、联动互助、项目开发等多元化功能，优化社区公共资源配置结构，创新社区组织管理模式和运营方式，提升社区自治能力和居民自治意识;同时，通过创新社会服务组织工作方式，如社区联席会议制度，链接、整合、挖掘社会资源，搭建社区公益项目平台，为社会组织的成长和本土社会组织的培育增添活力和动力，从而真正实现政府公共服务、社会组织专业服务与居民互助服务的有效衔接。

第三，推进街道简政放权，提升基层政府服务水平。《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》（中办发[2017]11号）明确指出，加快乡镇政府职能转变，强化服务功能，健全服务机制，创新服务手段，增强服务意识，提升服务效能，推进乡镇治理体系和治理能力现代化。因此，“以服务促管理、寓管理于服务”是提升基层社区治理能力和治理体系现代化的可行路径。按照“上下衔接、统筹兼顾、重点突出、因地制宜”的总原则，L社区设立“一站式”服务，通过对区、街道部门机构和职能结构调整，优化服务供给结构，整合代办和直办事项，切实提升基层公共服务机构能力，依托L社區综合服务中心开展“一站式”服务供给体系建构，包括劳动保障、计生服务、民政医保、居民建房、综合服务五大类综合窗口，实现了“进一个门办所有事”的基本目标。

如前所述，服务型治理是指社会工作机构通过承接政府委托的服务任务，利用政府和社会资源向困难群体、特殊群体和有需要人士提供专业服务，缓解和解决他们在基本生活方面问题的社会治理行动。而L社区公共服务的阵地建设作为一种社区综合服务平台和集成治理创新模式，正是基于“以服务促治理、寓治理于服务”的新型服务型治理理念。因此，阵地建设就为服务型治理提供了必要的实践载体和操作空间，也是“服务吸纳社会”的实践典型和经典样板，一时间在Q街道以及J新区甚至整个N市都得到大力推广和全面复制，“阵地建设、打造阵地”也就成为基层社区发展和治理创新的“常规动作”，并被纳入绩效考核指标。

受金耀基“行政吸纳政治”理论启发，中国大陆学者用“行政吸纳社会”理论模型来本土化国家一社会关系和法团主义（Corporafism）等西方理论范式，探讨中国经验下国家一社会的动态实践过程和多维复杂关联，这一本土化国家与社会关系作用机制也被学术界称之为“行政吸纳机制”。所谓行政吸纳是指一方面政府通过积极调动和发挥社会提供公共物品、参与社会管理和社会服务;另一方面，也使得合作主义、市民社会失去对抗政府的结构性社会基础。质言之，“行政吸纳社会”是吸纳与排斥的矛盾统一体，既包括政府激发社会活力、鼓励社会共治的吸纳机制，也存在消解社会与国家二元冲突结构之社会基础的排斥机制。因此，如果说“归口登记、双重负责、分级管理”是监护型控制模式下中国社会团体生存逻辑的真实写照，是全能主义（Tom-litarianism）政治生态下“统治行政模式”向权威主义（Authoritarianism）政治生态下“管理行政模式”转型的必然，那么，“以服务促治理、寓治理于服务”的“服务吸纳社会”就成为政府本位的“管理行政模式”向社会本位的“服务行政模式”转型的题中之义。换言之，“强化服务功能，健全服务机制，创新服务方式，增强服务意识，提升服务效能”已成为着力补齐城乡社区治理短板的重要举措。一言以蔽之，所谓“服务吸纳社会”本质上是“服务行政模式”下的一种新型社会治理方式，是指政府通过主动激发社会活力，大力培育社会组织并基于现代专业社会工作提供多元化、专业化社会服务，创新社区服务供给模式，优化基层社会治理结构，从而在消弭国家社会二元对立结构社会基础的同时，进一步强化了社区作为国家治理单元和社会生活空间的双重功能。

基于上述分析可以发现，“服务吸纳社会”与“行政吸纳社会”既存在区别也有联系。一方面，就理论预设而言，两者均放弃了国家—社会二元对立的传统理论预设，基于中国社会转型的现实基础，将国家一社会关系置于特定的社会经济结构和历史发展阶段中进行系统分析，即“服务吸纳社会”延续了“行政吸纳社会”关于国家社会理论预设;另一方面，从实践逻辑角度而言，两者存在显著差异，简而言之，“服务吸纳社会”是“管理行政模式”下“行政吸纳社会”转型的现实路径，是构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与新型治理结构，打造共建共治共享社会治理新格局的必由之路。因此，作为社会工作发挥协同作用、参与社会治理的重要路径，服务型治理的基层实践逻辑是‘服务吸纳社会”。

第一，从政府与社会工作组织关系角度而言，作为落实建设宏大社会工作专业人才队伍的重要举措，政府购买社会工作服务是指政府利用财政资金，采取市场化、契约化方式，面向具有专业资质的社会组织和企事业单位购买社会工作服务的一项重要制度安排。笔者在实地调查中发现，2016年，Q街道依托N市公益创投项目积极引入专业社会工作组织——“N市YH社会发展服务中心”成立并运营YFX社会组织发展培育中心;同时，依托未成年保护中心、团委、妇女联合会等人民团体有序构建机制化、常态化、规范化的“为小、为老、为妇”等重点人群服务体系。Q街道民政科副主任MW告诉笔者：“作为行政体制改革和服务型政府建设的战略举措，政府购买专业化社会工作服务，不仅优化了公共财政配置方式、提高了公共财政社会经济效益，而且进一步完善了公共服务供给制度，从供给侧创新了公共服务模式。”因此，正如民政部、财政部联合发布的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》（民发[2012]196号）所指出的，建立健全政府购买社会工作服务政策制度，建立完善的社会工作服务标准体系，培养一支高素质的社会工作专业人才队伍，发展一批治理科学、服务专业的社会工作服务机构，提高其承接政府购买社会工作服务的能力，是有效满足人民群众个性化、多样化、专业化服务需求的重要保障。

第二，从社会工作组织与社区居民关系角度而言，作为一种社会制度的社会工作机构是社会工作发挥协同治理的主体，是在一定的社会福利制度框架和专业技术手段下，根据一定的价值观念和专业伦理帮助有困难的人或群体走出困境的职业性社会组织，具有福利服务性功能、专业嵌入性功能、社会公正性功能和资源整合性功能。换言之，作为一种职业的社会工作，社会工作机构以受托者的身份和角色参与社会治理的同时，必然以专业社会服务的方式将各种资源与服务定向输送给目标人群。L社区社会组织服务中心负责人、YH社会发展服务中心项目主管LMY告诉笔者：“社会工作机构是目前L社区公共服务的主要承接者，我们不但引进、管理不同类型的专业社会组织，也有针对性地通过链接社会资源尤其是高校大学生志愿者，在帮助社区开展大型主题活动的同时，培育、孵化本土型民间组织，实现从输血型服务到造血型自助的成功转型。”显然，“社工+高校志愿者+居民”是当前社会工作组织联结社区居民的有效路径，通过常规服务、专业服务、应急服务和大型主题活动等多样化形式培育、孵化本土社会组织，激发社区居民参与社区公共事务的热情，提升自我管理、自我服务能力。因此，正如民政部发布的《关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》（民发[2014]80号）所指出的，发展民办社会工作服务机构，对于加强现代社会组织建设、促进政府职能转变、引导社会力量有序参与社会治理、建立健全社会服务体系，具有十分重要的意义。

第三，从政府和社区居民关系角度而言，居民自治是指生活在同一社区共同体中的居民，通过自组织形式共同参与并管理社区公共事务的行动与过程，是基层社会治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。但在传统“行政吸纳社会”管理格局下，由于乡镇/街道职能定位不清、权责关系不明、管理机制不畅、社会活力不强等一系列因素导致基层社区行政色彩浓厚、居民自治能力低下、自我服务意识缺失。与“行政吸纳社会机制”不同，作为创新社区治理体系、提升治理能力的重要路径，“服务吸纳社会机制”通过街道行政管理体制改革和公共服务供给模式创新，有助于进一步回归社区自治的本质，提升居民的自治能力。Q街道党工委副书记JD告诉笔者：“以街道行政管理体制改革为契机，对照机构设置模块化、工作运行扁平化、服务管理网格化、服务流程一站化的总体要求，切实推进‘科学规划、整合资源、减负便民、还权于民的社区管理服务体制改革，唯有如此，才能从根本上解决社区自治流于形式、居民参与意识不强、自治能力不足等一系列连带问题。”因此，正如《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》所指出，改善社区人居环境、优化社区资源配置、推进社区减负增效、增强社区居民参与能力、提高社区服务供给能力、激发社会活力就成为着力补齐基层社区治理短板的重要举措。

四、结论与讨论

本文基于N市L社区个案分析，从治理结构转型与治理体系创新两个维度考察现代社会工作发挥协同治理的重要路径-服务型治理的基层实践逻辑。

第一，人口流动导致传统乡村治理体系失效，倒逼基层社区治理结构转型。村庄撤并、集中建居使得传统“乡政村治”政权结构下的村落治理失去必要的社会基础，基于地缘村籍关系的传统治理模式难以维系;农民市民化进程中的人户分离进一步加速了传统村社福利分配机制和集体资产经营模式的式微，基于地缘村籍的政经关系难以有效满足“自我管理、自我服务”的基层民主诉求;户籍人口和非户籍人口形成的“二元社区”结构导致流动人口无法有效参与基层社区综合服务管理，社区认同和社会融合面临制度障碍和现实困境。因此，作为传统乡村治理体系失效的应对策略，加强基层社区建设、创新社区治理体系、优化服务供给结构、培育社会组织、激发社会活力等一系列政策举措本身就是一种国家意志和政府行为。

第二，阵地建设优化社区服务供给结构，主动创新社区治理体系。一方面，强化基本公共服务，夯实均等化服务根基，以就业服务引领社区基础性公共服务体系建设，以“为老、为小、为妇”服务引领社区特殊服务体系建设，同时通过政府购买、定向委托、公益创投等方式，引导社会组织和社会力量承接社会服务，优化服务资源配置，创新社区服务供给模式;另一方面，推进街道简政放权，提升基层政府服务水平，设立“一站式”服务，通过对区、街道部门机构和职能结构调整，优化服务供给结构，整合代办和直办事项，切实提升基层公共服务机构能力建设。因此，服务型治理的运作方式具体包括健全“三社联动”机制、优化政府购买社区服务机制以及完善社区自我服务机制等。

第三，服务型治理的基层实践逻辑是“服务吸纳社会”。作为服务型治理的实践逻辑，“服务吸纳社会”具有特殊的理论意涵。其一，就社会工作协同社会治理的作用机制而言，“服务吸纳社会”是服务型治理的基层实践逻辑，具有基础性、服务性、协助性和授权性等基本特征。其二，作为社会组成部分的现代社会工作组织开展协同型社会治理和服务型社会管理，这一行为本身就是由国家意志授权和政府行政委托;换言之，作为社会工作组织服务型治理实践逻辑的“服务吸纳社会”，是一种行政授权下的委托型治理。其三，作为一种授权型协同治理机制，现代社会工作与传统民政工作在理论体系和实务方法层面均存在不同程度的价值冲突和利益博弈，这也是当前中国社会工作职业化发展和本土化转型进程中专业性弱自主嵌入、“实践权受限”等现实困境的深层原因和结构制约。

第四，“服务吸纳社会”是“服务行政模式”下的新型社会治理方式，是服务型政府建设的必由之路，也是政府行政体制改革和治理体系创新的理性选择。同时，激发社会活力，培育社会组织，大力发展社會工作职业，培养社会工作人才，这些举措本身就是一种国家意志和政府行为。换言之，固守传统国家一社会二元对立分析范式无法有效客观地阐释当前中国社会工作面临的结构矛盾和制度困境。因此，“服务吸纳社会”意在超越传统国家社会理论视域，将现代社会工作视作基层社会治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。