新时代中央国家机关内部控制建设探索与实践——基于G部案例

●邢 星

一、中央和国家机关内部控制建设的时代背景

为贯彻党的十八届三中、四中全会精神，财政部于2017年初印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，明确要求各级行政事业单位应当按年度报告本地区本单位的内部控制情况。在报告制度的规范引导下，我国各级行政事业单位都将内部控制建设提上重要工作日程，对标《行政事业单位内部控制规范（试行）》，补短板、建制度、顺流程，覆盖全国范围的行政事业单位内部控制建设热潮方兴未艾，全面依法治国导向下的内部控制工作掀开新的篇章。

G部是国务院序列中央国家机关，历来高度重视财务管理与财政监督工作。近年来，在做好传统财务管理工作的基础上，下大气力推进部门财务工作从会计核算向内控管理转变，从资金监管向决策支撑转变，内部控制建设做出许多积极探索，取得显著成效，为行业发展提供了坚强有力的资金监管保障和治理体系支撑。

二、G部开展内部控制建设的探索举措

G部以《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》《行政事业单位内部控制规范（试行）》和《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》等规定为政策依据，以本部门主管行业特征和系统单位实际情况为环境基础，有针对性地在内部控制理论与实践方面进行了许多积极探索和尝试，主要举措包括：

（一）顶层设计先行

内部控制是涉及各类业务的系统工程，顶层设计是否恰当、基本架构是否合理、进度安排是否科学等各方面均会深刻影响建设的成败。G部对内部控制建设的复杂性做好了充分应对，成立了以部长、部党组书记为组长的内部控制建设领导小组，强化顶层治理，坚持以上率下，层层压实责任。系统各单位领导干部真正把自己摆进去，全部成立了由党政主要负责同志担任组长的内部控制领导小组，将内部控制工作打造成为一项名副其实的“一把手”工程。

（二）文化环境引领

内部控制是全员参与的群众工程，只有领导干部的参与还远远不够，必须坚持群众路线，依靠群众、动员群众、服务群众，形成“关键少数”和“普遍多数”的强大合力才能真正取得成效。G部通过覆盖广泛的培训、教育、宣传等多种形式大力推动内部控制意识在广大普通干部群众中间生根开花，多措并举调动一线职工特别是财务以外其他部门的积极性和参与感。广大干部职工对待内部控制的态度从前期普遍怀疑，到小心翼翼地接触，再到大大方方地参与推动，实现从“要我内控”到“我要内控”的文化环境搭建。

（三）流程规范打造

内部控制是循序渐进的规范工程，需要在梳理各项经济活动的基础上，推进管理制度化，制度流程化，流程表单化。为此G部努力开展财务管理提升“六大工程”：通过“全面预算管理工程”，持续提高预算科学化管理水平；通过“全面成本管理工程”，降低行政成本，提高费用功效；通过“国有资产管理工程”，清理规范对外投资，管资金和管资产并重增效；通过“会计基础规范工程”，夯实财务会计基础工作，做好政府会计改革新旧衔接；通过“内审能力提升工程”，加强对公共资金、国有资产和领导干部履行经济责任情况审计，充分发挥资金守护者作用；通过“财经政策支撑工程”，推进业财融合，为产业发展提供治理能力支撑。理顺系统制度基础，为内部控制进一步发挥实效破除政策瓶颈。

（四）信息系统点睛

内部控制是需要信息手段为支撑的现代化工程，在完成流程的规范之后将制度流程嵌入信息系统完成业务最终固化，实现自动控制。同时利用信息化条件极大地降低数据存储、处理、分析、传输的成本，把财务人员从重复的事务性工作中解放出来，把更多的精力投入到管理能力提升上。G部抓住“互联网+政务服务”工作的契机，加速推进财务信息化平台建设，系统平台建设和服务团队建设同步推进。截至2018年底，服务部机关和分驻各省（区、市）分支机构报销审核的财务共享服务平台一期内容上线运行，内部控制从 “人控”向“机控”转变迈出了重要一步。

（五）业财融合突破

内部控制是紧密融合经济业务和财务管理的综合工程，不允许存在不受控制的业务，也不允许有脱离业务的内控。G部在推进内部控制建设、实施、运行、评价的过程中，始终牢牢把握业务与财务工作相互融合的基调不放松，在研究宏观推进“设计图”时确定了分类施策的工作思路，在研究微观评价指标体系“施工图”时确定了融入特色业务指标的具体做法，让内部控制真正服务于新时代行业发展，在实现中华民族伟大复兴的历史进程中建功立业。

（六）督促评价护航

内部控制是长期艰巨的持续工程，由于主客观环境的不断变化，内部控制建设永远在路上，不可能一蹴而就，采用“突击战”“闪电战”的工作方式很容易出现波动反复。为了杜绝“松一阵紧一阵”“一阵风”等情况，G部确定了“以评促建”的整体思路和三年滚动实施计划，通过内部控制基础性评价、运行评价、年度报告三位一体，持续发力，“大小双循环”周期性督促部属单位将内部控制持续推向深入。同时，在督促评价过程中力戒官僚主义、形式主义，以基层单位自评为主，切实减轻基层工作负担，切实护航事业发展。

三、内部控制服务新时代治理要求的主要成效

（一）组织和经济活动控制机制初步形成

以连续三年列入年度重点工作为抓手，G部组织部属各单位以“钉钉子”精神推进内部控制，形成了单位全面覆盖、领导班子全面参与、财政资金全面管控的良好局面。分事行权、分岗设权、分级授权的内部控制理念要求基本实现，内部控制基本架构初步建成。为突出发挥专业优势，将近七成的部属单位邀请了外部专业机构支撑工作，协助本单位领导班子和牵头部门构建适合本单位的内控体系。为突出行业特色，在扎实做好六大内控业务基础上，体系建设涵盖科研管理、教学教务、行业监管等特色业务，初步实现了控制范围从基本经济活动到全部重要业务的延伸和扩展，横向到边的管控机制初步建立。

（二）从严从实的文化理念牢固树立

G部在狠抓内部控制具体工作任务落实的同时，非常注重内部控制文化的培育和涵养。将内控文化建设列入工作规划和实施方案，通过广泛动员、宣传培训、组织试点等一系列具体举措，着力培育内控理念深入人心。所属各单位广大干部职工对内控的重要性和必要性都有了更深更新的认识，内部控制文化氛围不断增强。举办各类培训涵养财务和内控知识，实施风险评估筑牢环境基础，召开研讨会、论文赛培育氛围，全面提升基层工作人员参与感和代入感，内部控制体系建设和文化建设双翼齐飞，成风化人。

（三）实施控制工作的干部队伍得到了锻炼

相比于其他财务管理领域，行政事业单位内部控制起步时间较晚，基础比较薄弱，算是一项新生事物。干部队伍理论基础、实践经验不够丰富，人员储备也非常薄弱。G部及所属单位克服人员编制少、队伍实践经验不够丰富的实际困难，集中设立学士研究课题提升基础理论素养，扎实广泛调研寻求理论突破，开展多轮培训加强实务教育，举办论文评比，以赛代训苦练内功，购买专业服务利用外脑，充分调动内外各方面力量，在工作中边干边学，为进一步深入开展工作奠定了较好的人力储备基础。

四、当前阶段面临的主要困难与不足

经过长期努力，G部边摸索边实践，组织全系统在内部控制建设方面迈出了扎实的第一步。但是工作中不平衡不充分的问题依然比较突出，主要表现在：

（一）深入推进的持续动力不足

根据近期完成的2018年内部控制年度报告结果反映，G部所属单位内部控制总体自评得分相较以前年度情况有所降低，具体表现为“优良率”比例下降，评价结果为“中”的单位比例明显增高。初步分析认为造成退步的主要原因包括：一是中央政府部门机构改革，机构设置的变化对内控环境产生了影响；二是G部内部控制工作从起初两年轰轰烈烈的建设期进入绵绵用力的持续运行期，产生的直接成果减少等。这说明在更高层次、更高水平上继续推进内部控制存在后继乏力的情况。

（二）创新工作的自发主动性不强

通过内部控制运行评价和年度报告结果分析，表现出“规定动作”完成好，“自选动作”落实弱的特点。即：在《行政事业单位内部控制规范（试行）》或其他文件中有明确要求的，则基层单位普遍完成情况较好；没有明确的硬性规定，或者要求没有数字标准的软规矩，完成情况就打了折扣。比如G部内部控制运行评价工作创新设置的“科研管理”和“国有资本投资”等特色业务指标，由于各类文件政策中没有具体的数字化标准，各单位评价结果普遍都不理想。这种情况说明如果财政部和上级主管部门没有“一刀切”式的要求，基层单位落实的积极性就不高，这突出反映了内部控制运行机制还不十分稳定，持续推进主要依靠行政命令或者文件制度要求，基层单位自发主动地运行动能尚未完全形成。

（三）距离互联互通的信息化要求差距较大

中央国家机关及其所属单位在内控信息化方面理应走在全国前列，发挥表率作用。但G部信息化实际水平依然较低：有的所属单位没有建立信息化控制系统，有的单位虽然建设了部分功能性信息系统，但是各个系统之间是分离的，形成了一个个信息孤岛，系统之间不联通，数据不共享，并非符合内控要求的“大一统”信息系统；部分单位甚至存在一项业务工作需要线上线下跑两遍流程的形式主义问题，内部控制依然停留在看脸办事阶段，距离真正发挥“免疫系统”作用还任重道远。

（四）打赢持久战的各方面支持力度欠缺

如同全面从严治党工作一样，内部控制建设也是“只有进行时，没有完成时”，需要做好长期持久战的准备。但是从现有条件上来看，我国基层行政事业单位内部控制工作在人员编制、机构设置、经费支持等方面均没有形成稳定的保障机制。最突出矛盾表现在“外部没钱，内部没人”：聘请外部第三方专业机构开展内部控制建设价格较高，基层单位资金缺口较大；如果由内部人员开展，人员编制和机构设置均没有保障，开展工作甚至可能造成违反岗位设置规定的风险，基层单位陷入两难境地，导致内控建设长效机制难以有效形成。

五、新时代内部控制政策修订建议与工作改进方向

（一）要打造符合时代要求的内部控制规范

财政部于2012年制订，2014年起实施的《行政事业单位内部控制规范（试行）》是目前指导各类行政事业单位开展内部控制建设的主要规范性文件，实施5年来为我国内部控制体系的建立发挥了重要的积极作用。但是根据笔者近年来自身从事的研究和基层调研反馈的结果来看，其已经表现出三方面不完全适应的情况：第一，宏观环境的不完全适应，5年来，我国的社会政治经济发生了深刻的变革，中国特色社会主义进入了新时代，反腐败斗争取得压倒性胜利，内部控制的主要管控目标也应当紧随时代变革，从主要服务廉政风险防控向激励担当作为转变。第二，管控主体的不完全适应，党的十九大胜利召开，确立新思想，树立核心，也对包括行政事业单位在内的国家治理体系进行了改革调整，加强了党对各项工作的全面领导，这对内部控制的主体逻辑和实施基础提出了新的变化要求。第三，技术手段的不完全适应，近年来以信息技术的飞跃式发展为代表的第三次工业革命方兴未艾，云计算、大数据、物联网、移动互联网、人工智能等技术手段的出现一方面丰富了建设内部控制的手段工具包，另一方面也大量增加了经济活动的管控风险点，单位层面内外边界越来越模糊，经济业务活动覆盖线上线下，虚拟与现实交错纷织，业务流程的起点和终点越来越难以判断。以上这些深刻的变化要求《行政事业单位内部控制规范（试行）》有必要及时更新，与时俱进，建议财政部在广泛调研的基础上全面修订，打造更加符合新时代特点和要求，而且切实可行的规范性指导标准。

（二）要让内部控制正确借助信息化的力量

在现代管理学的研究中，存在“索洛悖论”一说，其基本含义为：公众普遍认为信息技术可以极大地提高生产效率，但是通过数据实证研究却表明，组织在信息化领域的投资数量与其收益没有明显的正相关性。也就是说信息技术投入对效率的提升收效甚微。在调研G部所属行政事业单位时也得到相似反馈，许多基层单位表示内控信息化并没有产生积极有效的价值，因此对内部控制工作产生了观望甚至畏难情绪。笔者认为，出现此类情况不能证明内部控制有误，也不能证明信息化有误，而是源于内控信息化的方式路径有问题，内控必须正确地借助信息化才能取得实效。第一，要坚持成本效益原则。《行政事业单位内部控制规范（试行）》中明确指出内控建设应当基于风险评估下的适应性原则，这说明内控建设要求上没有千篇一律，应当充分放权给各个基层单位，根据自身的业务性质和规模选择合适的推进方法，不能盲目求大求全。第二，要注重上下一体化建设。作为系统性工程，内部控制信息系统需要从更高的层次进行构建，在扎实做好基层业务需求调研前提下，统一设计思路，认真搭好系统架构，实现各地区各部门的嵌入业务的兼容一致，凝聚力量共识，充分调动基层行政事业单位工作积极性，形成上下合力。第三，要注意横向数据互通。当前我国行政事业单位内部控制信息化建设不平衡、不充分的问题比较突出，总体进度上不足的同时在部分环节存在“过度”的情况。比如仅财政系统而言就存在非税收入收缴、国库集中支付、政府采购、国有资产管理、预决算、内部控制等许多不同的报表平台系统，造成了大量的信息孤岛，没有发挥出数据的价值，反而增加了基层的工作负担。内控信息化要发挥实效必须打通这些信息系统，真正让数据共享起来，防止重复建设，系统友好互通，数据开放利用，正向发挥信息技术的作用。

（三）要着力培育自信的内部控制文化软实力

在实现中华民族伟大复兴奋斗目标的历史进程中，建立包括内部控制在内的国家治理手段是强身健体，而培育“四个自信”在内的文化实力是补钙壮骨，二者必须紧密结合，缺一不可。现行的主流内部控制理论体系脱胎于西方三权分立思想，基于“委托—代理”的受托责任理论，并不一定完全适应我国基本国情和行政事业单位特点，也不一定完全适应中国传统文化基因。因此，建设和发展好行政事业单位内部控制必须要着力培育基于“四个自信”的内控文化。第一，内控文化要突出党的领导核心地位，中国特色社会主义的最大优势就在于中国共产党的领导核心地位，也是我国区别于西方政体的最重要最核心区别，作为行政事业单位，更应当理直气壮讲政治，身体力行垂范“两个维护”，绝不能单纯地强调经济或者其他的管理效益指标，要把加强党对一切工作的领导作为工作的出发点和最终归宿。第二，内控文化要发挥社会主义制度优越性，与错综复杂的国际局势相比，中国社会经济发展一片欣欣向荣，风景这边独好。这昭示着一度被奉为圭臬的西方社会治理结构的短板与局限，反衬出社会主义制度优越性的强大生命力，证明了搞内部控制不能照搬照抄西方模式，必须不断坚持和发展中国特色的优势。第三，内控文化要理性对待西方经典经济理论。作为内部控制理论基础的分权逻辑和代理人舞弊逻辑等经典西方经济理论，确实能够在国家治理体系建设和经济社会生活中发挥重要作用，但也不意味着是完美无缺和万能的。特别是我国行政事业单位迥异于西方经济组织，强调社会效益的天然属性要求在运用西方经济理论时要进行合理扬弃，并积极探索创新，不断贡献内控理论的中国智慧和中国方案。

（四）要自上而下凝聚形成政策合力

内部控制建设工作覆盖面广，涉及行业主管部门多，介入经济业务活动的程度深，如果统筹协调的高度和力度不够很容易造成分散发力、各自为政的局面。另外，作为一项事关全局的整体性工作，其需要足够长期的资源支持。因此，必须要采用“一盘棋”思维，强化顶层设计和协调，自上而下地凝聚形成政策合力才能打造国家层面真正高效管用的内部控制体系。一是要突出一个“高”字。行政事业单位内部控制建设的要求既包括业务层面的控制，也包括单位整体的控制，是一项名副其实的“一把手”工程。政策性文件以财政部的层级发布，表现得操作指导有余而强制约束不足，国家应当尽可能以“中发”“国发”等更高层级发布有关制度规范要求，以全面确保内部控制工作约束力度。二是要突出一个“合”字。越往基层的行政事业单位所需要向上负责的主管部门就越多，所谓 “上面千条线，下面一根针”，千头万绪的要求和标准较多较杂，如果在制度制定和管理机制的设计上不能严格按照内部控制的要求来做，那么基层单位将无所适从，因此内部控制建设应当自上而下地按照统一思路要求理顺现有制度和管理体系，采用标准化体系打造。三是要突出一个“实”字。内部控制是一项人力、物力和精力长期输出的持久战，在信息化系统筹建、专业机构咨询等方面需要的资金要求比较大，在机构设置、不相容岗位分离等方面人力要求比较大，如果缺乏稳定的财政预算支持和机构编制保障，容易流于形式并存在执行跑偏风险。此外，还应当注重干部队伍的建设，定期对内部控制人员进行知识技能培训，开展奖励表彰提升工作荣誉感，打通职务职称上升和出入口通道，激励基层干部在内部控制建设中担当作为，助推新时代内控建设取得新成就。■