强化地方债务风险管理完善融资机制研究——兼论陕西地方债务的风险化解

●陈宝东 王颖鹏

防范化解重大风险，是党中央确定的三大攻坚战役的首要任务，已经成为影响中国经济高质量发展的重要因素。习总书记在全国金融工作会议和中央经济工作会议上曾多次强调要积极稳妥化解累积的地方债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。近些年，政府为缓解地方债务风险打出了一套 “组合拳”，从多方面、多角度管控地方债务风险，既包括债务规模的限定、发债合法性的确认，也包括相关制度的完善，但短期的政策调整只能将风险降低或延后，并不能从根本上真正解决地方债务困境。因此，如何进一步完善地方融资机制，强化地方债务风险管理，就成为了当前理论界和地方政府亟待研究解决的重大现实热点问题。

一、近年来加强地方债务风险管理的主要实践

（一）中央强化地方债务风险管理政策体系框架

政府债务管理改革以来，地方政府举债融资机制不断完善，基本形成了覆盖地方债务管理全流程的风险防控体系。

首先，规范地方政府的举债融资管理机制。2014年《预算法》的修订是一个重要的事件节点，确立了地方政府举债融资的合法性。国务院及相关部门先后发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》等规范性文件、实行地方债务限额管理办法以及一般和专项债券的预算管理办法等。地方政府获得了依法举债的权利，也明确了地方债务的发行主体、发行方式、偿还方式以及管理方式等问题。最主要的政策体现在剥离融资平台的政府融资职能以及对地方政府债务进行限额管理和分类管理。

其次，建立地方债务风险管理机制。一是建立地方债务风险预警机制。督促地方政府根据债务率、偿债率等指标评估债务风险情况，制定风险化解或应急处置预案，多渠道筹集资金化解存量债务风险；二是建立风险应急处置机制。国务院及相关部门先后出台 《地方政府性债务风险应急处置预案》《地方政府性债务风险分类处置指南》，系统性安排地方政府性债务风险的应急处置；三是建立地方债务的日常监督机制。授予监管局就地查处的权力，实现地方债务的常态化监督。同时，及时规范管理监督过程中发现的问题，严禁地方政府借助PPP、政府购买服务等名义变相举债，使具体领域的管理更加明确细化。

最后，探索地方专项债券的发行机制。印发土地储备、政府收费公路专项债券管理办法，试点发行项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，随后加快专项债券的发行和使用进度，发挥其稳投资、稳内需的作用。当然，在地方债券发行定价市场化程度提升、地方债券期限结构确定以及信息披露方面还需进一步完善。

（二）陕西省加强债务风险管理的主要实践

第一，推行政府债务管理改革，理清债务底数。在2015年以前，陕西省的地方债务管理工作开展相对混乱，不仅债务的存在形式多样、规模不清，还存在多头管理的问题。在2015年以后，陕西省实施了政府债务管理改革，主要内容是：明确将政府债务纳入预算管理，由各级财政部门管理本级政府债务，省级统一发行债券并由各级政府使用和偿还，除此之外不得自行举借任何政府债务。2015-2017年，陕西累计发行政府债券4591亿元（置换债券3586亿元），新增债券1005亿元，用于重大项目建设。省政府针对瞒报、漏报、重报隐性债务的问题，要求各市县再组织进行政府债务的彻底排查，弄清各类政府债务的存量规模、偿还高峰和偿还资金来源；省财政厅完善债务监管系统，弄清债务规模底数，全面监管限额内政府债务和隐性债务。

第二，做好“堵后门”和“开前门”。首先，从讲政治的角度强调地方债务管理工作的重要性和紧迫性，按照《陕西省政府性债务管理办法》要求，把各级各部门政府债务管理工作纳入省委、省政府年度目标责任考核并加大权重，并要求各地加快摸底排查、缩短整改时间，一方面向上级政府积极汇报排查结果，另一方面，各地方政府还需针对本地区实际提出切实可行的债务管理方案，稳妥化解存量隐性债务，坚决制止各种违法违规融资担保行为继续发生，切实遏制隐性债务增量。其次，继续做好新增债券、置换债券的发行和使用，积极开展项目收益与融资自求平衡的政府专项债券的发行试点，并逐步扩大试点范围。

第三，建立风险预警及应急处置机制。省财政部门建立了政府债务风险预警机制，每年测算各级债务风险情况，对债务率超过风险预警线的，通报地方政府，并要求加大偿债力度，逐步将风险控制在警戒线以下。2017年5月，陕西省政府办公厅印发了《陕西省省级政府性债务风险应急处置预案》，并成立了陕西省省级政府性债务管理领导小组，省财政厅以此文件为基础建立了省债务风险应急处置机制，用以应对市县不同类型的债务风险。

第四，实施常态审计。从2018年起，陕西省各级审计部门将政府债务、隐性债务与年度预算收支审计结合起来，一同安排和审计。尤其是建立健全了新增债务责任审计制度，把“借、用、还”情况纳入领导干部经济责任审计内容，对违法违规发生新增债务的，要追究责任，强化各级党委和政府主要负责人的责任落实。

二、地方政府债务的风险表现及原因探究

（一）全国政府债务情况不容乐观

国家审计署公布的审计结果显示，2018年我国政府负债率为37%，与2017年的36.2%相比，增长了0.8个百分点，总体较上年变化较小，虽然地方负债率数值低于国际通用的60%的欧盟警戒线，但此标准是否具有国际普适性，其对地方债务规模的指导意义有多大还需要进一步讨论。但另一方面，与美国地方负债率上限13%-16%和加拿大的25%相比，我国债务风险不容小觑。然而，随着经济发展速度的放缓以及到期偿还债务的累积，财政的可持续性水平将变弱，政府负债率整体可能会呈上升态势。截至2018年年底，全国各级地方政府债务余额18.39万亿元，政府负有偿还责任的债务增长较快。结合图1，从债务总额的变化情况来看，自2010年开始政府债务余额和负有偿还责任债务余额都呈现持续增长的态势，从增长率观察，除2013年和2015年受到严格控制外，2012年和2014年的债务增长超过了20%，而2015年之后仍然保持增长态势，增加的债务余额无疑会加大地方政府的还本付息压力，地方财政压力也在逐步增大。

图1 地方债务余额、负有偿还责任债务余额及增长率变化图

（二）陕西省地方政府债务趋稳，但仍存风险

中央政府出台债务限额管理办法以来，陕西省的债务增长速度得到了有效控制。截至2017年底，纳入限额管理的政府债务5395亿元，其中一般债务3155亿元，占58.5%；专项债务2240亿元，占41.5%。按级次划分，省、市和县级政府债务分别占比15.3%、35.6%和49.1%，基层政府的债务负担相对较重。按使用方向划分，市政建设、交通运输、保障性住房和土地储备依然是重要的支出方向，分别占 28.2%、19.7%、19.2%和11.3%。从全国各省份的横向比较来看，结合图2和图3，在2012年，陕西省地方债务余额在全国排名19位，其债务率在全国排名17位，而在2017年，陕西省地方债务余额在全国排名16位，但其债务率在全国排名10位，说明陕西省面临的地方债务压力增大。当然，陕西同样面临隐性债务的问题，虽然中央政府三令五申，在2015年以后除了发行政府债券以外不得以其他名义举借债务，但部分市县仍通过地方政府融资平台公司举借债务，同时PPP、政府购买服务和政府性基金的进一步推广也形成了隐性的政府债务。

图2 2012年全国各省份地方债务余额及债务率排名情况

图3 2017年全国各省份地方债务余额及债务率排名情况

（三）债务新政下，地方融资机制完善问题亟待解决

2016年11月以来，财政部对PPP融资、政府购买服务等问题，陆续下发50号文、87号文、88号文等进行整治，同时还有财政部各地监管局的季度检查以及审计署的跟踪审计，而中央政府还加大了对地方违规举债的曝光及处罚力度。以上都说明了国家对规范地方融资行为的决心。必须承认的是，债务新政有助于化解地方债务风险。但国家在推行债务新政的同时，还在推行金融去杠杆，两者同时推进其实加大了地方资金需求和供应之间的矛盾，地方财政的融资压力加大，尤其是西部地区，许多省份还处于工业化的中后期阶段，仍然需要重点依靠政府投资，这样地方政府就在“不作为”和“踩红线”之间陷入两难境地。

（四）地方债务风险形成的主要成因

对于地方债务风险形成的原因已有了较多探讨，主要集中在分权制度的设计、投融资体制的不完善、行政考核制度的不完善等等。具体地，在财权上收的同时，中央与地方的事权和支出责任划分进展缓慢，地方政府不得不面临事务越来越多、财权越来越少的两难境地。在政绩考核强调考核GDP的条件下，地方政府的投资行为具有短期化趋势，由于城市建设和开发带来的“巨大利益”还会扩大自身的投资行为，借助“土地财政”和“土地金融”持续推进大规模的城市建设。这需要财政性资金投入的不断增加，但仍然满足不了庞大的资金需求，会使得债务规模的扩张速度加快，债务的堆积会加大偿还难度，进而造成债务风险。同时，投资行为的短期化也会使投资效率降低、产业布局不合理，而没有后续产业的跟进，经济的发展将面临更大的困境，进而偿还债务的能力也在下降。

三、政策建议

（一）加快行政管理改革

加快转变政府职能，深化放管服改革，进一步减少和规范行政审批，打造起与市场经济相适应的服务型政府。进一步改进政府考评机制，提高债务管理在考核体系中的比重，加大对违法违规行为的惩罚力度，严格查处和杜绝通过大肆举债方式换来的“形象工程”，防范地方债务风险。

（二）明晰央地事权和支出责任

依照他国经验和中国现实，各级政府需要明确在基本公共服务领域的管理权限和筹资责任，并在法律规章上加以体现。对受益范围为全国性的事权和支出责任，如高等教育、重大基础科研等，应全部由中央政府负责；对受益范围为跨区域的事权和支出责任，如水源地的保护，应该主要由中央政府承担，地方政府加以辅助配合。同时，诸如教育、卫生、社保等基本公共服务的事权和支出责任要逐渐上移到中央和省级政府，中央政府要承担公共卫生、养老保险等支出责任，这样更有利于实现全国基本公共服务的均等化。

（三）夯实偿债责任主体

中央对地方政府债务实施“不救助”政策，实质上是要求地方政府承担起政府债务的管理和偿还责任。对于存量债务，必须按照“谁举债、谁偿还”原则，夯实责任主体，分类进行处置。一是对限额内的存量债务，到期的利息由各级政府预算安排，本金可以通过政府债券借新还旧予以偿还；二是对隐性债务中的合规债务，各级政府要统筹各项财力，承担起还本付息的责任；三是对于违法违规行为形成的隐性债务，政府部门和相关金融机构需要按照法制化、市场化原则，以风险共担的原则积极推进协商和风险处置，切实防止违约风险的发生。

（四）严格控制隐性债务增量

一是严把项目审批关。在审批公益性建设项目时，坚持“谁批准、谁负责”的原则，确保每一个审批项目都有明确的资金来源，从严审批可能使得政府债务风险显著提升的实施项目。二是加快推动政府融资平台市场化转型。按市场化原则运作，不得以各种形式利用政府信用融资，政府仅在出资范围内承担有限责任。三是规范财政投入方式。完善PPP项目审批流程，禁止实施政府完全付费的PPP项目，将政府付费控制在财政可承受能力之内，防止变相违规举借政府债务；政府购买服务坚持“先有预算、后有购买”，购买范围仅限于公共服务领域，不得包含工程建设；各类政府性基金实行市场化运作、风险共担，严禁政府进行回购或最低收益承诺，从源头控制隐性债务增量。

（五）完善地方政府投融资机制，实施差异化债务管理政策

首先，利用好PPP模式、政府购买服务和政府投资基金几类工具。通过加强政策扶持引导和设立政府性PPP基金等途径改善PPP融资环境，以积极推广项目融资、资产证券化等方式拓展PPP项目融资渠道。注重债务管理政策的因地制宜，可考虑通过税收优惠政策，提高存量项目PPP模式转化；建立中央、省级层面PPP基金，加大对盈利性较弱项目、财政困难地区PPP项目的援助力度。对于财政支持产业发展的资金，应主要采取基金方式运作，建立政府投资基金，形成政府引导，企业和金融资本、创投参与的多元化投入机制。继续扩大政府购买服务的范围和规模，逐步加大教育、社会保障、环境保护、文化等重点领域的政府购买服务力度。

同时，中央政府在推行债务限额政策时，要考虑到各省的实际情况，避免一刀切的政策，可适当增加西部地区的债务限额；实行差异化的评价考核标准，比如对西部地区的债务考核指标给予在全国标准基础上的浮动比例；督导西部地区进一步强化债务管理，确保债务“借得来、用得好、还得起”。

（六）提高债务资金投资的使用效率

当前，地方政府投融资的管理相对分散，面临多头管理的难题，导致债务资金使用效率不高，这将进一步加大债务的偿还难度，加剧债务风险。对于既有的债务规模存量，虽然通过债务置换等方式暂时缓解了地方债务风险，但仍需要通过经济增长、财政收入或项目收益的增加偿还债务，因此，债务资金的使用效率至关重要。党的十九大报告中指出要“深化投融资体制改革，发挥投资对优化供给结构的关键性作用”，实质上是对投资的有效性提出了要求。因此，需要对债务资金进行统筹管理，探索建立债务资金的分配机制和绩效评价机制，在对债务投资项目进行严格评估以后，将地方债务资金合理分配到市县和部门有效率的项目，提高债务资金使用的有效性，防范和化解债务风险。

（七）加快地方税体系建设

地方税体系的建设对于缓解地方政府的财政困境大有裨益，主要体现在其合理性和长期性上，合理的地方税体系设置能从内在动力机制上消除其扩大投资的利益冲动以及当前地方政府发展模式中对 “土地财政”“土地金融”的依赖。因此，在调整各级政府的事权和支出责任的同时，还需进一步调整和规范财政收入，实现各级政府财权和税基的合理对应，应综合考虑各税种的税源分布、征管难度等因素，合理配置到不同的政府层级。如，房地产税的税基稳定，可作为县区独享税种，调动县区以城镇化带动经济发展的积极性；消费税在改革以后的税基扩大，可能成为地方最主要的主体税种，可作为市区或省级的独享税种，调动地方大力发展服务业；由于生态环境保护是一个跨区域问题，可以考虑把环境保护税和资源税作为省、市、县的共享税种。■