惠民惠农“一卡通”专项治理的路径探索

●四川省宜宾市财政局课题组

“地方财政监督创新与探索”专栏

习近平总书记指出：“持续整治群众身边的腐败和作风问题，让人民群众有更多更直接更实在的获得感、幸福感、安全感。”四川省宜宾市按照全省统一工作部署，紧紧围绕人民群众最关心最直接最现实的利益和需求，从人民群众反映强烈的惠民惠农财政补贴资金“一卡通”管理问题入手，在全市范围内深入开展了专项治理工作，成效显著。而如何解决专项治理暴露出的资金、资产、资源分配使用透明度和群众知晓度、满意度不够高，发放不规范等问题；如何针对管理薄弱环节及关键节点，健全机制、完善制度，建立发放更快捷、数据更精准、资金更安全、补贴更透明、群众更方便、追责更严厉的长效管理机制，走出一条根治“一卡通”管理问题的新路子，既是各级党委政府高度重视、人民群众普遍关心的问题，也是各级财政和相关部门现在和今后一段时间都需要研究解决的问题。

一、“一卡通”治理的主要做法及成效

（一）全面清查，不留死角

1、加强领导，周密部署。一是加强组织领导，构建机制。按照《中共四川省纪委四川省监察委员会 中共四川省委农村工作委员会 四川省财政厅 四川省审计厅 四川省银监局关于开展惠民惠农财政补贴资金“一卡通”管理问题专项治理的通知》（川纪综 〔2018〕100号）文件要求，市政府和县（区）政府均成立了由主要领导或分管领导为组长，相关部门主要负责人为成员的 “惠民惠农‘一卡通’管理问题专项治理工作领导小组”，统筹部署市、县（区）专项治理工作。同时，建立纪检监察机关督导，财政部门牵头，各县（区）部门协同，各乡镇、村社全力配合的“一卡通”专项治理工作机制。二是抓实查前部署，明确要点。由市财政局牵头，制发了《宜宾市财政局中共宜宾市委农村工作委员会 宜宾市审计局 银监会宜宾监管分局关于印发<宜宾市惠民惠农财政补贴资金 “一卡通”管理问题重点检查工作方案>的通知》，并在开展重点检查之前，召开了由市、县（区）有关部门100余人参加的“一卡通”重点检查培训会，促进各相关单位弄懂吃透政策要求和检查重点，并印发《宜宾市“一卡通”重点检查工作手册》150册，以利于指导现场检查工作。

2、分级推进，全面清查。采取本级自查和重点检查相结合的方式开展“一卡通”管理问题专项治理工作。一是全面自查。2018年6月25日至7月15日，宜宾市组织各县（区）对2017年1月至2018年5月的耕地地力保护补贴资金、困难群众救助补助资金、建档立卡中职学生特别补助等25项资金 “一卡通”管理情况进行了全面自查，对自查发现的问题，边查边改。二是重点检查。由市财政牵头，组织市、县（区）财政部门和相关主管部门100余人组成5个工作组（每个工作组20人），采取市级部门领导带队，按照“一个组负责两个县（区），分两轮完成检查”的要求，开展全市重点检查工作。

3、问题导向，突出重点。重点检查组主要围绕七个方面开展检查工作。一是检查县（区）、乡镇、村对“一卡通”管理问题专项治理工作的组织开展情况，是否存在敷衍塞责、走过场、搞形式、欺上瞒下等问题。二是检查县（区）、乡镇、村对查出的“一卡通”管理问题是否按程序处理到位。三是通过查看民主评议会议记录、公示公告资料、农户申请资料，入户调查等方式，重点检查补贴程序是否合规合理，公告公示是否落实到位，是否存在分配安排、审核审批中优亲厚友、吃拿卡要、滥用职权、以权谋私等问题。四是结合部门、乡镇提供的农户办卡资料、资金发放花名册等，核实农户办了多少卡，谁领的卡，卡在哪里，谁在用卡，是否存在违规代管 “一卡通”，甚至扣留扣压等问题。五是通过检查部门、乡镇有关补贴资金专户，核实补贴资金是否及时、足额发放，未发放的资金是否按规定存放，重点关注是否存在侵占截留、套取骗取、私存私分、克扣索要等违纪违法问题。六是特别关注退耕还林、地力补贴、涉农扶贫到户补贴及村集体资产补贴中，数量和金额大、频率高的异常补贴对象是否存在违规违纪问题。七是通过残联提供的重度残疾人花名册以及乡镇提供的重度残疾人本人申请、转报资料等，检查困难重度残疾人是否按规定纳入低保范围。

4、规范程序，查摆问题。各重点检查组通过到县（区）、乡镇、村社张贴公告，召开见面会，召开社员代表大会，查阅县（区）级部门、乡镇、村社资料，入户调查等方式，形成询问笔录3980份，工作底稿4165份。具体工作程序为：重点检查组到县（区）当天，赓即与县（区）召开重点检查见面会。一是听取县（区）简要介绍自查情况，收集县（区）有关部门和乡镇提供的发放台账、花名册等基础资料。二是按照“每个县（区）抽取4个乡镇，每个乡镇至少5个行政村（社区）”的要求，确定重点检查对象，同时，对涉农部门的检查做到全覆盖。三是重点检查工作组分工。每个工作组分为5个小组，由1个小组负责总体联络协调及对县（区）的面上检查，另外4个小组深入到抽取的行政村开展检查。工作小组到乡镇后，一是在乡镇显要位置张贴专项治理公告。二是听取乡镇开展“一卡通”管理问题专项治理的工作情况、检查出的问题等简要汇报。三是到财政所、农商行等部门提取“一卡通”管理、发放等相关资料。工作小组到行政村后，一是在村公告公示栏等显要位置张贴专项治理公告。二是召开村民大会或村民代表大会并形成会议记录。三是查阅村会议记录等有关资料并按要求制作工作底稿。四是随机入户调查并按要求制作询问笔录。重点检查现场工作结束后，各重点检查组对检查情况进行认真梳理，对检查发现的问题进行分类、汇总，形成初步结论，以意见交换会的方式就重点检查情况，特别是检查发现的问题、整改建议等与县（区）党委政府、有关部门、被检查乡（镇）、行政村进行深入的意见交换。随后向市财政局提交重点检查报告，市财政局根据各重点检查组的工作情况，结合各县（区）自查情况，向市政府提交工作报告，并对检查发现的问题，区别情况下达财政处理决定和整改事项通知书。

通过专项治理，大部分被检查部门、乡镇及行政村的“一卡通”资金在申请、分配、拨付、使用等各个环节，基本能做到合理合规，但也发现了一些不容忽视的问题，主要是：

其一，部分补贴项目未按规定进行公告公示，群众知晓度不高。“一卡通”的要义在于“通”，是连通党委、政府和广大人民群众的“连心卡”，但是部分乡镇由于公告公示不规范或者未进行公告公示，使得“连心卡”变成了“糊涂卡”，有的村民甚至不知道自己得到了哪些补助。如：某地《2017年下半年低保调整工作会议纪要》，确定了24户低保救助对象，未见公告公示资料；某地有关“一卡通”村务资料中公告公示资料不完整，抽查的农机购置补贴、重度残疾人护理补贴、80岁以上老龄补贴都未按照规定公告公示。

其二，部分补贴对象民主评议不合规。一是社员代表会议不合规。如：某村社员代表48人，参会社员代表22人，参加社保评定人数不符合超过社员代表人数三分之二的规定。又如：某村2018年低保对象评议，全村社员代表37人，实际到会17人，到会人数不符合规定。二是评议程序不合规。如：某村2018年低保对象评议会议记录，未记载全部申请户，也不能提供未通过的申请人申请资料，只有通过的申请人的申请资料。又如：某村2018年低保评议会上，拟评议低保14人，但低保申请表只有11份，资料份数与被评定人员无法对号入座。再如：某村低保评议记录不完整，仅简单说明会议议程，未体现具体评议流程。

其三，部分乡镇敬老院特困人员供养资金管理不规范。检查中发现部分乡镇敬老院集中供养生活补助未拨付到对公账户，资金的管理没有严格按照国家相关政策办理，影响了党的惠民惠农政策的落实，降低了群众“获得感”和“满意度”。一是将补助资金直接打到敬老院管理员个人卡上，如：某镇五保老人的生活补贴直接转账到敬老院管理员张某某个人银行账户。二是将补助资金打到敬老院集中供养人员 “一卡通”卡上，再由敬老院工作人员取出存入县民政局对公账户作为代管资金，如：某镇敬老院集中供养人员的“一卡通”和银行卡均由镇民政办借用人员杨某一人保管，杨某将打入集中供养人员卡中的生活补助资金取出后再存入敬老院对公账户，用于敬老院集中供养人员生活开支。三是将补助资金打到敬老院集中供养人员卡上，再由敬老院工作人员取出存入自己卡中，用于敬老院集中供养人员生活开支，如：某镇财政所把每月的特困人员供养金打入敬老院15个集中供养人员的卡上，再由民政办工作人员李某某取出存入自己卡上。

（二）对症施治，巩固提升

一方面，针对专项治理暴露出的问题和薄弱环节，宜宾市立即督促各县（区）部门、乡镇举一反三，抓实问题整改和后续规范。一是对于“部分补贴项目未按规定进行公告公示，群众知晓度不高”的问题，该市要求各县（区）部门、乡镇，特别是行政村严格按规定落实事前公告、事中公示、村务公开、一事一议、民办公助等制度；要求财政、审计、民政、林业等部门，加大监督检查和问题查处力度，切实解决弄虚作假、隐瞒不报、走过场、暗箱操作、以权谋私、优亲厚友等问题。同时，拓展公开渠道，充分利用村务公开栏、QQ群、微信平台等落实村务公开。二是对于“部分补贴对象民主评议不合规”的问题，该市要求各县（区）民政、残联、林业等主管部门进一步加强审核审批工作，层层压实责任，财政、审计等重点围绕“资金管理”和“项目管理”，进一步强化监督检查，坚决查处不按规定程序办事、少数村社干部定人定事等问题。三是对于“部分乡镇敬老院特困人员供养资金管理不规范”的问题，该市要求各县（区）民政局、财政局加强与金融机构的沟通，确保各乡镇敬老院尽快开立对公账户，加强对乡镇、村的财经法律、法规及业务培训，规范资金的收、支、存；要求各乡镇结合自身情况，对敬老院管理现状进行自查，确保收支账目清晰，凭证附件规范完整，杜绝“公款私存”等情况发生，确保资金安全。

另一方面，在固化有效措施的基础上，宜宾市继续探索巩固提升，在补贴资金发放和“一卡通”管理等方面开展了行之有效的试点工作。一是积极开展管理服务平台建设试点工作。2018年以来，由市财政局牵头对接金融机构，首先在南溪区、叙州区试点构建财银数据交换系统，开通“一卡通”发放管理服务平台，实现了将所有财政补贴资金纳入系统平台管理，由财政国库集中支付专线与财政补贴系统连接，发放数据由各主管部门直接录入，交由财政业务股室初审、乡财中心复审、国库支付中心点击发放，系统自动反馈发放结果。实践证明，试点管理服务平台的建成运行，既充分发挥了主管部门的主管职能，又明确了财政业务股室资金管理职责，大大缩短了资金到户时间，由原来的几天变为几分钟。实行主管部门、财政业务股室两级联审的方式，对补贴资金从申请支付、拨入财政代发、发放到补贴账户等进行全程监控。同时，服务管理平台具有监督举报功能，让群众可以直接通过手机APP、微信公众号、电子触摸屏等进行线上举报，有效杜绝了补贴资金截留挪用等问题。从构建服务管理平台试点情况看，治理效果较好，有效打破了信息壁垒，实现发卡信息和发放数据的共享。目前宜宾市已从试点阶段进入到全面推开阶段。二是积极开展“一卡统”试点工作，实现补贴资金一卡发放。2018年以来，由市财政局牵头，会同市级有关主管部门、金融机构，首先在南溪区、叙州区开展“一卡统”试点工作，将社保卡“一卡通”升级，凡是发放到个人的财政补贴资金全部纳入社保卡“一卡统”发放，彻底改变了以前“政出多门”“卡出多行”“多头发放”的乱象，既规范了补贴资金的一卡发放，又便于群众的一卡管理。目前，全市在试点基础上，已全面施行惠民惠农财政补贴资金“一卡统”管理。

二、对于持续巩固“一卡通”管理的思考

（一）政务、村务公开，实行阳光监督是解决“一卡通”管理问题的根本措施

惠民惠农财政补贴资金的公开透明发放，事关党和政府的形象及声誉，事关人民群众的切身利益，事关脱贫攻坚的成败和乡村振兴战略的有效实施，各级惠民惠农财政补贴资金的分配拨付部门，乡镇人民政府和村民委员会，只有把公告、公示工作做到实处，把政务村务公开、阳光监督落到实处，提高资金分配、发放的透明度和群众的知晓度、满意度，才能从根本上解决暗箱操作、优亲厚友、截留挪用、贪污侵占等侵害群众利益的问题。

（二）数据共享，全方位监管是解决“一卡通”管理问题的主要手段

通过构建统一的服务管理平台，将所有财政补贴资金及相关信息全部纳入系统平台管理，打破信息孤岛，实现管理数据共享，群众个人可查。只有这样，才能让权力在阳光下运行，才能做到发放对象精准，发放标准统一，发放环节规范，发放时效良好。

（三）实行“一卡统”发放补贴资金是解决“一卡通”管理问题的有效途径

宜宾市先行试点，全面推广将“一卡通”升级，实行社保卡“一卡统”管理的方式，实践证明是切实可行的。通过“一卡统”发放所有到个人的财政补贴资金，既有效解决了“政出多门”“卡出多行”“多头发放”的问题，也将在很大程度上解决代管卡、扣卡、压卡问题，并有效杜绝贪污、截留资金等违法违规行为。只有实行社保卡“一卡统”机制，才能让“一卡通”卡真正成为人民群众的“明白卡”和“幸福卡”。

（四）严厉追责问责是解决“一卡通”管理问题的重要保证

建立党委、政府主导，监察、财政、审计、涉农主管部门既相互配合，又各司其职的长效监管机制，扎实抓好各项惠民惠农财政补贴资金的绩效管理，从源头上铲除产生腐败的土壤。同时，坚决查处损害群众利益的各种违法违规行为，对损害群众利益的有关当事人进行严肃执纪问责。唯有如此，才能让党的阳光照耀美丽乡村，普照广大人民群众心田，才能进一步增强人民群众的幸福感和获得感。

2019年是宜宾市“一卡通”管理巩固提升的开局之年，也是宜宾脱贫攻坚的关键年。该市将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为统揽，坚持以人民为中心的发展理念，继续深入基层、深入实际，将“一卡通”管理巩固提升作为一项重要的政治任务来抓，着力于巩固专项治理成果，重点围绕“两不愁三保障”，健全机制、完善制度，建立发放更快捷、数据更精准、资金更安全、补贴更透明、群众更方便、追责更严厉的长效管理机制，进一步提升惠民惠农财政补贴资金绩效管理水平，根治“一卡通”管理难题，推动全面从严治党覆盖到“最后一公里”，确保全市脱贫攻坚任务的圆满完成和乡村振兴战略的有效实施。■