新形势下加强行政事业单位内部控制的思考

2019-07-12张中华

中国乡镇企业会计 2019年8期

张中华

前言

行政事业单位内控制度的建设，就是以业务流程为主线，在全面排查、评估单位内控风险的基础上，通过修订、整合和优化现有的管理制度和办法，进一步梳理、明确工作责任，规范工作程序，形成事前防范、事中监控、事后监督纠正的内控机制，防范和化解内控风险，改进和提高工作质量、工作效率和服务水平，促进单位内控工作管理的规范化和科学化。

按财政部要求“到2020 年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系”。在这项工作开展中，把握单位内部控制工作的不足，针对内控意识薄弱、财务规章制度不健全、缺乏风险评估机制等进行完善，提升内部控制管理的效果和质量，使单位内部控制管理满足经济发展需要。

一、新形势下加强行政事业单位内部控制的必要性

（一）良好的内部控制，能提升单位整体管理水平

科学的内部控制体系能够确保行政事业单位在进行经济业务等活动时严守法律法规的规定，更好的履行国家、社会赋予的职责。

（二）合理的内部控制，能够降低单位公共服务成本

行政事业单位的职能是为社会大众提供服务，其工作绩效要靠公共服务的满意度和覆盖面来评估。因此，科学合理的制定内部控制方案，能够有效实现内部控制的引导和监督作用，降低公共服务成本，提高公共服务的效率。

（三）科学的内部控制，能够防止单位国有资产流失，保证财务信息的真实完整

国有资产对于行政事业单位的正常运转具有重要意义，如果国有资产被非法挪用或者闲置浪费，将会对单位、社会乃至国家造成不良影响，甚至有可能造成不可逆转的损失。而行政事业单位建立科学有效的内部控制体系，能够切实防止国有资产流失和浪费。

二、新形势下行政事业单位内部控制存在的问题

（一）单位负责人内控意识薄弱

有的单位认为内部控制只是财务部门的事，与其他部门无关，重视不够，投入精力不多，落实不到位，个别单位甚至还没有启动内控工作。有的单位负责人对其内部控制建设认识不到位，认为内部控制对于单位的发展作用不大，所以多采取“无所谓”的态度。有的单位一把手重业务、重资金、轻内控管理，对内控知识了解不足，内控意识缺乏，认为单位只要按照国家法律法规和单位规章制度办事即可，没必要另外搞一套内控制度，甚至认为内控工作束缚手脚，导致行政事业单位内部控制有章不循，流于形式化，无法实现真正的内部控制。

（二）缺乏对员工的业务培训

很多单位忙于日常事务性工作，而忽视了员工专业技能培养和素质教育。有的单位工作人员日常只是依靠原有的经验开展业务，处理问题，没有进行科学有效的分析，内控制度没能发挥应有的价值和作用。

（三）财务管理制度不完善

在预算管理方面，存在预算编制不细、不准确，预决算不衔接，结余结转规模大，预算绩效管理薄弱等问题。在资产管理方面，重视资产购置，不重视日常管理，资产领用及保管没有登记，手续不完备，造成资产管理责任不明确。在建设项目方面，存在可行性研究不够，决策不当、审批不严，项目资金管理不规范等问题。在合同管理方面，存在未归口管理，对合同条款审核不严，造成单位面临诉讼风险等问题。

（四）缺乏整体内控体系建设

根据财政部要求，行政事业单位于2017 年年底前编制能够综合反映本单位内部控制建立与实施情况的总结性文件。但从实际效果来看并不理想，行政事业单位缺乏整体内部控制体系的建设，对内控工作的定位和涉及的领域认识模糊。有的单位实行“拿来主义”，照搬照抄其他单位的内控制度，甚至直接通过网络下载、拼凑，没有结合单位的具体业务，可操作性不高.

（五）缺乏风险评估应对，内外部监督不到位

目前许多行政事业单位都尚未设立风险评估部门，也没有健全风险评估制度，这对单位长期发展是不利的。内部监督主要是指单位对自身制度的设计和运行情况进行自查自纠，内部监督部门存在不按时检查单位内控制度和机制的建立和执行情况，未及时发现内部控制存在的问题，未及时提出改进建议。外部监督主要由财政、审计、纪检、监察和检察机关承担，他们侧重于传统的经济事项审计审查，重点检查资金使用是否合规、合法，主要是事后监督、个案监督。外部监督对单位内控制度的有效性缺乏了解，对单位内控缺陷，没有提出针对性改进意见。

（六）制度建设与实际执行“两张皮”

1.有的单位沿用原有的规章制度，没能将内部控制覆盖到单位的全部活动、业务环节和人员；有的单位虽然制定了内控制度，但内容不全，仅局限于财务管理、票据管理、国有资产管理等，针对性不强。有的单位执行效力低，受人手少、业务多等客观因素限制，关键岗位设置不够合理，轮岗制度执行不到位，有章不循、违章不究。

2.有的单位虽然梳理了业务风险，编制了内控手册，但执行效果不理想。有的没有按照内控手册进行业务流程再造，实际工作仍然按照原来的方式方法进行，制度规定与实际执行“两张皮”。对此，必须予以高度重视，进一步强化风险意识，积极作为，切实把内控制度建设好、执行好。

三、新形势下加强行政事业单位内部控制的对策

新形势下，各单位根据《内控规范》，应当在遵循制衡性、全面性、权责对等、有效性原则下，建立、健全和实施内部控制。

（一）强化内控意识，构建良好内控环境

各单位要充分认识当前形势下加强内控建设的重要性和紧迫性，进一步提高认识，强化责任意识。

1.是落实领导责任。各单位要高度重视，实施“一把手”负责制，明确牵头部门，落实职责分工，营造起良好的内控氛围，确保内控规范发挥实效。

2.是落实单位相关职能部门责任。按照《内控规范》要求，内控体系贯穿单位经济活动全过程，必须做到全岗位覆盖、全员参与，必须把责任明确到每个岗位、每个人，要调动各方面参与内控的积极性。

（二）梳理内控流程，堵塞管理漏洞

1.是全面查找风险点。各单位对现行业务流程进行全面梳理，识别分析工作中的内部风险、外部风险、业务风险、廉政风险等，分门别类进行定性定级评估。

2.是固化形成操作方法。将内部控制贯穿于各项业务流程和各个环节，并最终固化为规范、直观、实用和可操作性强的内控制度汇编和操作手册，使各项工作都有章法可循、有流程可依。

3.是加强管控堵塞漏洞。《内控规范》对内部控制原则、实现目标，以及控制方法等都作了明确规定，各单位要对照规范，对本单位所有的业务流程进行全面梳理，不断完善本单位内部管理制度，并确保落实到位。各单位要结合实际，综合运用不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制和信息内部公开等手段，加强风险管控，堵塞管理漏洞，进一步提高管理水平和服务效率

（三）重视内控信息化，强化内控效能化

把“关口前移”作为内控制度设计的首要步骤，注重“未病先防”，防范于未然。

1.坚持内控建设信息化。各单位积极推进内控信息系统建设，将业务流程、内控制度、岗位职责嵌入系统中，将议事、决策、执行、签批各环节固化到程序里，最大限度地减少人为操纵因素。突出对重要节点的风险管控，依据风险级次设置控制措施，由“问题发生了再补救”转变为事前提醒、事中控制、事后处置，实现了内控机制的自动发起、常态运行、内生制约，有效规避了潜在风险。

2.坚持内控建设效能化。各单位将内控建设与各单位业务工作紧密相联，通过接入单位“协同办公系统”，实现了移动办公自动化。通过移动通讯工具，可以随时随地批阅文件、处理审批经济业务事项，随时查看审批流程进度、查询相关制度规定，极大地提高了工作效率。同时，依托内控系统，可以分科室、分时段查询、汇总、分析各项经济业务支出事项，能够实时查询预算指标、资金支出、预算结余等情况，有效提高了单位财务运行的公开透明度和财政资金的使用绩效。

（四）建立风险评估机制，强化监督检查

风险评估和监督管理是预防风险的两把金钥匙，将风险评估与内外审计和监督结合起来，可以为降低行政事业单位内部控制风险牢筑安全防线。行政事业单位要尽快建立完善的风险评估制度，设立内部风险评估岗位，就行政组织各环节的各种风险进行评估、预测，以减少单位损失。加强对风险较高单位和个人的监控，重点科室、重点岗位实行定期不定期的检查或抽查内部监督检查办法。采取日常自查与重点抽查相结合、外部调查与现场检查相结合、科室协调整改与领导督促整改相结合等新措施、新方法，调动各方检查力量，齐抓共管，确保内部检查不走过场、不搞形式。落实监督责任，各级财政、审计等部门要加强对内控的外部监督，发现问题及时督促整改。