“放管服”下的内部控制与科研管理

段艳巧

一、背景（为什么）

2012 年11 月29 日，财政部以财会〔2012〕21 号印发《行政事业单位内部控制规范(试行)》，按照相关要求，从2012 年到2014 年执行近两年的过渡期，行政事业单位从2014 年1 月1 日起开始施行，至2016 年内控制度建立起来正常运行。2017 年3 月，内部控制开始评价，科研单位此项工作大多是由财务部门进行，由于是第一次评价，将分数普遍填在80 分以上，财务人员就怕评价分低了影响单位的其他方面。这样的分数，汇总到财政部时，虽然评价结果很好，但造成和现实背离大，反应的事实很难受。

2016 年“减政放权、放管结合、优化服务”（即“放管服”）的提出，又给我们提供了新的思路。国家先后又出台一系列政策：《中共中央办公厅国务院办公厅印发（关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见）的通知》、《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》、《关于抓好赋予科研机构和科研人员更大自主权有关文件贯彻落实的通知》等等，那么，在放管服的大背景下，科研事业单位既要搞好内部控制，又要坚持放管服，如何让放管服和内控协调一致，更好的为科研管理服务，给我们提出了新的要求。

二、准确判断、厘清头绪（是什么）

要处理好科研管理过程中内部控制与放管服的关系，首先要明确二者要求的到底是什么，二者的关系又是什么。

先来看看内控，按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的表述，可以将内部控制目标分为三个层次：最基础的是法规控制，即保证单位经济活动合法合规；中间的是会计控制，即保证财务信息真实完整；最顶层的是管理控制，即保证资产安全和有效使用、有效防范舞弊和预防风险、提高公共服务的效率和效果。

再说放管服，所谓“放”，就是要下放行政权，减少没有法律政策依据的行政权，把不该管的事交出去；所谓“管”，就是要创新和加强监管职能，利用新技术新体制加强监管体制创新，把该管的事管好；所谓“服”，就是要减少对市场的干预，顺应有计划地市场经济的运行规律，把服务做到位。我们一定要明确，权力就是责任，管理就是服务。

最后说说二者的关系，放管服是建立在内控基础上的，我们只有建立了可操作、可检验的内控制度，才能发现要“放”什么，要“管”那些，要“服”什么，没有内部控制的放管服是无从下手的，没有放管服的内部控制也是执行乏力的。

三、查找根源、发现问题（做什么）

（一）从内控体系建设着手，管控结合，搞好科研管理

风险的管控，体现在制度上。长期以来，我们都是出现问题，补充制度，国家出台一个什么政策，我们对应制定一个办法，很多制度是缺乏顶层设计的，甚至是杂乱无章的。有些单位有特别多的制度，十几年前的制度还未废止，有些甚至都违法了还不知道，制度体系化是非常急需解决的问题。因为情况不断发生变化，要通过梳理现有的制度，来分析内容已经不适应单位现状的，不适应相关法规的，现有的制度缺失的，都要补充。控制的要求全部体现在制度上，将习惯性的做法提炼出来上升为制度，现有的制度形成体系，所有的管理都规范为流程，树立内控管理的意识。

流程化的思维模式，是我们内部控制的设计关键。最好的制度，不仅有规则，还有流程图。每一个业务要梳理完整的业务流程，比如预算管理内部控制流程图、收支管理内部控制流程图、政府采购管理内部控制流程图、国有资产管理内部控制流程图、建设项目管理内部控制流程图、合同管理内部控制流程图、其他业务管理内部控制流程图等，深入到科研管理的方方面面进去，了解关键节点上的风险，达到流程化的完全覆盖的状况。这样流程完整了，制度完善了，制度的执行就不会存在灰色地段，就可以有针对性的加以控制，让权力在阳光下运行。

（二）管理是有层级的，循序渐进，使内控成为解决管理问题的有效途径

管理权限是必须提前设定好的，流程化的管理思维就是要体现在每一个岗位的责任上，落实到具体实施的人员身上。权限与职责密不可分，不管是部门权限、院级、党政联席会议权限、上级权限，还是跨部门权限，都要清晰明了。如果职责不清晰，就会导致相互推诿扯皮，管理出现问题。

梳理部门职责，确定每一件事情流程，事情做到这个程度到哪个部门，哪个部门是做那些事情的，跨岗位的工作应该找哪个部门，都有明确的职责权限。通过内控工作小组对业务流程的梳理、让整个流程都清晰完整。业务流程的思维一般体现到流程表单上，比如合同会签管控，就要设计会签表单，设计好先在哪里签字，每一个层级的什么人签字，将管理人员管控都在表单上反映。这样走完整个流程，就会留下一个个痕迹，哪个环节管理要求都落实到了具体岗位，有部门做，也有部门监督，做实做牢了管理。

四、联系实际，制定政策（怎样做）

科研事业单位要将内控、放管服落到实处，就要结合科研管理实际，认真分析单位的基本情况，点面结合、因地制宜的制定切实可行的内控政策。

（一）高屋建瓴，统领全局，将单位层面内控要求的五个方面一一落实

1.建立工作机制。要有部门负责，提出内控领导小组成立方案，指定监督部门。根据成立的领导小组提出内控工作小组成立方案，拟定内部控制建设规划方案等。

2.完善决策议事机制。议事决策机制不完善、不科学，最终出问题也是必然的。比如单位的“三重一大”事务等，这些应该集体决策的，必须通过一定的部门决策，要防止个人凌驾于集体之上的风险。要对决策议事后的内容进行规范化的记录，比如内部控制领导小组会议纪要、内部控制工作小组会议纪要、集体议事决策的会议纪要、内部控制培训纪要或照片等。

3.明确岗位职责，强化关键岗位的管理。一定要制定单位领导权力清单、单位部门责任清单、单位岗位职责清单、岗位职责说明书、分级授权相关制度等。要对关键岗位人员任职资格有明确规定，比如担任单位负责人的，必须满足《科研事业单位领导人员管理暂行办法》条件；担任单位财务人员的，不仅要有一定的财务专业知识，还要对职业道德有明确的要求；担任单位办公室主任的，不仅要有一定的文字功底，还要有能承上启下、统筹协调的能力。

内控工作部门作为常态化管理的职能部门，要为内控建设、执行、评价定规矩，要对部门职能、岗位职责制权限，要将不相容岗位分离、定期轮岗或达不到轮岗条件的定期专项审计抓落实。作为牵头部门，要协调专业机构和各部门之间的工作，做好顶层设计。

4.健全会计机构。财务内控是核心，经济活动离不开财务，会计管理思维可能渗透科研活动方方面面。虽然说管的是财务的事，但也不仅限于财务。所以，会计机构人员配备就成了老生常谈的话题，我们不得不加以重视。

5.充分利用现代信息技术手段。在过去的管理中，内控往往会出现流于形式，信息不公开，管控执行被上一级打断等现象，使得内控信息系统使用迫在眉睫，我们不妨借鉴OA、蓝凌等办公自动化软件流程，在条件允许的情况下拥有一套适合科研管理实际需要的软件。

办公自动化程序的审计权限明确，不执行第一步，走不到第二步，更不要说直接走第三步甚至第四步，增强了内控执行的刚性。如果财务签字报账使用信息化手段，就可以解决科研人员反映的报账难、审核慢等问题，整个审计流程每个环节大家都能看到，基本不会存在人为因素的干扰，提高管理层决策制定的效果和业务流程的效率。

要使信息技术能够充分利用，内部控制信息系统建设方案、内部控制信息系统更新/改造/升级方案、大数据平台构思方案、内部控制系统建设合同文本、内部控制信息系统说明书等一系列制度的出台是其必然要求，还要进行网络化立体控制，执行过程中不仅要有基于等级关系的纵向控制, 还要有基于平行流程的横向牵制, 同时建立风险防范、应急、预警管理等必要的保障机制。

（二）巨细靡遗，涓流成河，将业务层面的六个方面通通做实

1.严格执行全面预算管理，结合实际编制单位预算。按照财政要求，行政事业单位部门预算是按照“二上二下”的程序，在零基预算的基础上编制而成的，经过几年来的运行，基本上形成比较规范的模式。单位收入预算报表、单位支出预算报表、部门（单位）整体支出绩效目标申报表、预算指标内部分解表、预算执行分析报告、单位收入决算报表、单位支出决算报表等一整套报表的清晰填报，就是最好的说明。

但就项目预算而言，推行全面预算的状况不容乐观。由于项目下达后时间紧任务重、科研人员的财务预算往往会出现顾此失彼的现象。在以往科研管理中，由于经费预算的不合理而出现的问题也是五花八门。随着科技领域放管服政策的推进，国家要求精简信息和材料报送、改进科研项目预算评审、完善科技资金预算执行管理、赋予科研机构和科研人员在科研项目资金管理等方面一定的自主权并使其制度化，针对相关政策落实中出现的新情况和新问题，科研单位要及时研究解决，积极探索有效方式。

2.规范会计核算，收支管理有理有据。会计核算是财务管理的重中之重，收支管理又是会计核算的基础。长期以来，收支方面出现的问题不在少数，个别科研单位发放补贴补助，无相关合理支出依据；费用报销的合理性、合规性也让人值得商榷。比如：（1）报销车辆燃油费，固定资产中无车辆信息；（2）报销应由个人承担的税费；（3）发放福利费无发放领用清单；（4）报销出差人员差旅费，出发时是3 人，回来时又成了4 人，人员前后不一致；（5）报销不在工资表列示范围内的人员的差旅费；（6）部分发票与业务不匹配；（7）大额现金支出；（8）费用报销滞后，未能公允反映当期实际支出等等，诸如此类的原始附件不齐全、原始依据不完善、不准确、不真实等问题还是时有发生。

如何“管”收支管理，取决于科研单位内控制度的建立，单位应该制定单位用车、租车管理制度（比如报销非本单位车辆燃油费时，附上车辆租用合同、外出用车申请单、机动车驾驶证等可以有效证明的资料）、差旅费（差旅费审批单）、培训费、会议费（支出申请审批单）管理办法等一系列与收支有关制度。

如何为收支管理做好“服”，科研单位领导的思想认识和财务人员执业能力起着决定性的作用，财务人员只有提升了自身的能力，才能灵活地运用内控制度，为科研服好务。

3.依照政府采购管理要求，办理科研物资采购。凡是属于省上规定的年度及集中采购目录以内、且符合集中采购项目标准的采购活动就进行政府集中采购管理；其他的就可以进行分散采购。但对于价值较高的采购，请购申请、签订合同、到货验收、按合同付款等也要按要求程序进行，以免造成不必要麻烦。

4.狠抓建设项目管理，严防基建风险。成立由单位负责人、相关领导班子成员及相关职能科室负责人组成的建设项目领导小组，下设建设项目管理办公室。从建设项目的全流程来看，无论是建设项目立项、论证、预算编制、还是采取公开招标的形式进行招投标施工单位的选择，都要严格按照授权审批权限进行。在施工过程中追加预算要按程序审批，工程进度款的支付要按合同进行结算，竣工时的验收要有验收报告、财务决算报表等。

建设项目管理过程中风险比较大，很多领导干部出问题都是建设项目。科研单位要加强管理，认真分析投资计划表、联系实际填写项目概预算表、及时审核项目变更申请审批表、检查落实建设项目决算报表等资料，使内控能够发挥应有的作用。

5.按要求管理国有资产，保证国有资产安全完整。科研单位要认真填写资产情况表、单位资产登记表以保证国有资产登记及时、完整；在管理过程中要定期盘点、核对、清查，保证账账、账实相符；国有资产的处置要填写资产处置审批单，余值要及时入账；加强国有资产监督，防止国有资产流失，组织开展国有资产重大损失调查，形成发现、调查、处理问题的监督工作流程。

6.重视合同管理，避免科研损失。契约社会，科研人员要有合同意识，从合同的编制、审核、订立、履行都要有明确规定，否则就可能带来不必要的麻烦。科研单位合同管理的关注点主要在几个方面，一个是劳动合同，条款中一般要明确：工作概况与行为准则、考勤与休假、薪酬、福利、解聘等方面，一个是购销合同，还有一个是租赁合同，比如试验地的租赁，对试验产品的归属处理要有明确说明，稍有不慎就会给单位带来经济损失。单位要备有合同申请审批单、合同台账、合同验收证明等相关资料，以保证内控的有效性。

（三）明确职责，放管结合，更好地为科研管理服务

作为科研事业单位，我们不仅要将科研管理的职能和行政管理的职能结合起来，更要明确其差异，要理解李克强同志提出的“科研管理不能等同于行政管理，要尊重其自身规律，核心是要以科研人员为本”的思想理念，通过制定一些制度、实施一些措施、规范一些程序，使科研大环境逐步改善。

科研单位要做到“放的充分、管的关键”，一方面要加快制定相关自主管理的章程，赋予科研人员科研成果的长期使用权、科技开发的自主权、成果转化收入的支配权，切实将赋予科研机构和科研人员的科研项目资金管理、科研仪器设备采购管理、差旅和会议管理等方面的自主权制度化，另一方面要进行科技监督和科研诚信建设，以遏制科研不端行为的发生，净化学术环境。在这个过程中，制定的内部控制评价与监督制度、审计、巡视、纪检检查报告都可以对其起到一定的控制管理作用。

五、结论

纵观这些年来科研管理中存在的问题，结合党和国家不断出台的一些方针政策，不难看出，我们不怕反映真实现状，就怕说假话。党和政府期望通过内控这个抓手，解决管理不规范，经济活动容易出问题的现状；更希望通过放管服系列政策的落实，解决目前科研领域亟待解决的顽疾，扩大科研主体自主权，深化科研管理改革，以助推科研事业在良性循环的轨道上稳步向前！