农村土地流转中基层政府行为的缺失与构建路径探讨

摘要 以湖南省郴州市苏仙区为例，分析了当前农村土地流转基本现状及存在的问题，就农村土地流转中如何优化基层政府行为提出加强宣传引导、完善体制机制、建立服务平台、注重监督管理、强化社会保障等建议。

关键词 土地流转;政府行为;失范;构建

中图分类号 F301.2文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2019）11-0258-02

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.11.075

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Abstract Taking Suxian District of Chenzhou City Hunan Province as an example， the basic status and existing problems of rural land transfer were analyzed.Suggestions on how to optimize grassroots government behavior in rural land transfer were put forward， such as strengthening propaganda and guidance， improving system and mechanism， establishing service platform， paying attention to supervision and management， and strengthening social security.

Key words Land transfer;Government behavior;Anomie;Construction

作者简介 张才行（1969—），男，湖南郴州人，讲师，从事社会学研究。

收稿日期 2018-12-20

中共十九大报告指出，完善承包地“三权”分置制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益。近年来，在农村土地制度改革领域，一项最具活力的改革舉措是“土地流转”。所谓“土地流转”，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权[1]。在深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能的新阶段，土地流转理应成为乡村振兴战略的重要抓手。土地流转和适度规模经营是深化农村改革的重要内容，是发展现代农业的必然选择。但随着农村土地流转速度加快，一些违背农民意愿、损害农民利益、随意改变流转土地的农业用途等现象也时有发生。笔者以湖南省苏仙区为例，在对当前农村土地流转基本现状及存在问题进行分析的基础上，就农村土地流转中如何优化基层政府行为提出建议，为促进农村土地健康有序流转提供有益借鉴。

1 苏仙区农村土地流转现状

苏仙区是湖南省的一个传统农业区，农业户数6.33万户，农业人口22.8万，农村土地总面积约10.59万hm2，其中耕地1.27万hm2，园地0.34万hm2，林地8.11万hm2，养殖水面0.2万hm2，农场等其他0.67万hm2。人多地少、田块小而散和农村劳动力向非农业大量转移的现状，严重制约着农村经济发展和农业现代化建设。近年来，苏仙区以发展现代农业为取向，以推进规模经营为动力，依托优质稻、花卉苗木、果蔬、水产、烤烟、油茶、楠竹、油桐、畜禽等优势产业，积极推动农村土地流转，促进了土地资源与科技、人力、资本等资源的优化配置和组合。2018年，苏仙区土地流转面积约2.44万hm2，占总面积的22.9%;其中耕地0.82万hm2，林地1.04万hm2，荒地0.04万hm2，养殖水面0.21万hm2，其他用地0.33万hm2，分别占土地流转总面积的33.61%、42.62%、1.64%、8.61%和13.52%。按流转形式划分，转包0.42万hm2，租赁0.49万hm2，互换0.36万hm2，转让0.32万hm2，入股0.82万hm2，代耕及其他形式0.03万hm2，分别占土地流转总面积的17.1%、20.1%、14.6%、132%、33.9%和1.1%。

2 苏仙区农村土地流转中政府行为缺失的具体表现

近年来，苏仙区虽然在推进农村土地流转中取得一定成效，但也存在诸多问题，由于在土地流转中政府行为的“缺位”“越位”“错位”，导致一些违背农民意愿、损害农民利益和随意改变流转土地的农业用途等失范、无序现象不断发生。归纳起来主要表现在以下方面。

2.1 政策宣传引导不够 由于政府对农村土地流转政策宣传不够全面和深入，使得不少农民、流转主体和乡村干部在思想认识上存在较大偏差[2]。一是农民存在“两不”思想。一是“不愿”，部分农民恋土观念强，加之国家的惠农政策不断出台，土地收益逐年上升，按承包面积给予的粮补越来越高，不少农民宁可粗放经营也不愿将土地流转出去;再就是因城镇扩建或国家重点工程建设，一些农民为等待承包地被征用得到补偿费而不愿流转土地。二是“不敢”，目前农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系不够健全，对离土农民也缺乏相应的转移就业促进机制，农民主要还是依靠土地收入来解决看病、上学、养老等问题，对流转土地存在后顾之忧，宁愿将土地撂荒也不敢流转。二是流转主体存在“两怕”思想。一怕收益低，农业投资回收期长，回报率不高，不敢大胆投入进行大规模开发;二怕自然灾害和市场的双重风险，担心灾害性气候造成损失，也担心农产品市场前景能否持续看好，不敢搞大规模开发和经营。三是乡村干部存在模糊思想。有的对政策把握不准，认为土地流转会影响土地承包权的稳定;有的对土地流转的认识不足，认为土地流转只是农民自己的事，不宜参与和干预;有的工作方法简单，直接充当流转主体，不尊重农民意愿，以行政命令搞强迫性流转;还有的担心土地流转会引发矛盾，求稳怕乱，缺乏工作主动性和积极性。

2.2 基础服务工作滞后 由于土地交易与普通商品交易有很大区别，运作程序比较复杂，特别是土地使用权流动涉及到多个主体，就要求有完善的中介机构为之服务[3]。但从调研情况看，目前苏仙区各乡镇农经站人员势单力薄，对农村土地流转指导与管理、信息培训服务等方面工作力不从心。区、乡、村3级没有建立健全专门的土地流转工作管理机制和中介服务机构，导致土地流转不规范，不合理，甚至不合法。一些地方因缺乏信息服务，更缺乏土地流转市场，土地流转没有完全展开，很少跨区域流动，阻碍着土地流转在更大范围和更高层次上进行。

2.3 相关配套政策缺乏 中央一系列农村政策中对土地承包经营权的合理流转均有规定，但比较宏观、比较原则[4]。目前，苏仙区对土地流转缺乏具体配套的操作实施细则，在流转程序、流转档案等方面缺乏统一管理，导致当前农村土地流转不规范、土地承包纠纷不断增多。涉农项目资金的管理和使用分配缺乏科学性，政府部门分割现象比较严重，造成重复交叉投资、浪费严重。此外，政府在推进土地流转方面缺乏相应的配套激励政策，难以调动规模经营的积极性，直接影响土地流转进程。

2.4 监督管理工作缺失 一是对土地流转合同监管缺失。从调研情况看，目前农户自行流转的多，村级组织和靠产业引导流转的少;口头协议无序流转的多，签订了正式书面合同的少;有的合同约定权利义务不清，存在的问题、出现的矛盾纠纷较多;有的流转合同将土地流转报酬一次性约定数十年不变，随着市场物价变化显失公平，隐含矛盾纠纷[5]。二是对农地用途监管缺失。一方面，由于农业生产效益比较低，一些农户不管干什么，只要报酬多就将土地转出。另一方面，由于依法征地程序复杂，难度大，一些工商企业则以租代征，不办农用地转用和征地手续，改变土地的农业用途，建旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。三是对资质审核监管缺失。目前，在农业经营主体的经营资质审核上，行政部门的监督管理还留有空隙[6]，一些经营主体缺少生产设备、技术力量和管理能力，在大面积流转土地后，因不善经营或经营亏损，导致农民权益和利益受到损害。

3 农村土地流转中基层政府行为的构建路径探讨

习近平总书记指出：随着改革的不断深入，要切实转换政府职能，努力建设人民满意的服务型政府。在规范农村土地流转工作中，基层政府要强化服务意识，有所为，有所不为，把自己定位准确，做到不错位、不越位、不缺位，努力为推进农村土地流转提供有效服务。

3.1 加强宣传引导 加强对《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律法规和政策宣传，引导农民分清“流转”与“失地”的区别，打破传统小农经济意识，树立现代农业理念。要大力宣传十九大报告提出的“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年”的政策，给农民吃一颗“定心丸”，也给农业规模化经营吃一颗“定心丸”，从思想上解除农民后顾之忧。要加大土地流转对推进现代农业建设、促进农业增效、农民增收等先进典型和成功经验的宣传，引导和促进农村土地流转向更高水平迈进。

3.2 完善机制体制 结合当地实际，制定出台《加快推进农村土地承包经营权流转促进农业适度规模经营实施方案》《农村土地承包经营权流转实施细则》《农村土地流转政府指导基准价格意见》《农村土地承包经营权流转奖励办法》等系列文件，推动农村土地流转依法、合理、有序地进行。区、乡两级政府要成立农村土地流转工作领导小组，研究解决土地流转工作的具体问题，特别是乡镇、街道要把土地流转纳入乡镇、街道的重要工作。区农业农村部门要发挥自身职能作用，建立和完善信息收集发布、合同签订、备案登记、风险预警、档案管理等规章制度，规范土地流转程序和流转行为。区国土、林业、水利、法制等部门要密切配合，积极做好农村土地流转的指导与管理。区法院、乡镇法庭要及时受理农村土地承包及流转诉讼要求，保护农民利益。

3.3 建立服务平台 区级层面设立土地流转服务中心，乡级层面设立土地流转服务站，村级层面设立土地流转服务点，形成区、乡、村3级农村土地流转服务体系。加强农村土地流转政策咨询、合同签订鉴证等服务工作，降低土地流转成本和风险。建立土地流转信息库和流转信息平台，及时收集发布土地流转信息。建立农用土地评估机构，开展土地分等定级和价格评估工作[7]，为流转双方的公平交易和政府加强土地管理提供科学依据。成立区、乡两级土地流转纠纷调节仲裁机构，依法开展纠纷调解仲裁工作。积极发展土地流转中介组织，用市场手段实现生产要素的最优配置和资源的最合理流动。

3.4 注重监督管理 对土地流转大户加强经营指导和跟踪管理，妥善处理、纠正和查处流转过程中的违法违规行为，促进土地流转规范、有序进行。一是注重流转行为的监督管理。在稳定农村土地承包关系的前提下，按照“依法、自愿、有偿”原则，严格按照法定程序，充分发挥市场作用，引导和鼓励农民采取转包、转让、互换、入股、出租等多种形式进行土地流转，发展适度规模经营。任何组织和个人不得妨碍或者强迫农民搞土地流转。二是注重流转合同的监督管理。对二轮延包以来已经发生的土地流转行为是否合理、规范、合法等问题进行全面清理和规范。没有订立流转合同的，规范签订流转合同;手续不完备、合同条款不齐全的尽快补全;对显失公正的流转合同，通过双方协商，引导其修订合同;流转补偿不到位的按合同落实到位;对违反政策的流转行为，对流转一方当事人采取欺诈、胁迫等手段，使对方在违背真实意愿的情况下签订流转合同的限期整改。三是注重流转档案的监督管理。乡镇政府要建立土地流转备案、登记和档

案管理制度，及时办理申请、登记、备案等相关手续，落实专人负责土地流转资料的收集、整理、归档和管理工作。

3.5 强化社会保障 一是建立土地流转风险保障基金。由土地流转受让方预缴一定数额的流转风险金，存入承包农户和业主指定的流转基金专户[8]，由农业农村部门代为管理，财政部门监督支付。当业主不能按期支付给承包户流转费用时，可用此基金支付。二是建立现代农业发展保险体系。积极推动保险公司介入农村土地经营效益保险，优先将规模经营业主纳入保险范畴，打消涉农金融机构信贷投入的顾虑。涉农金融机构要加大信贷服务創新力度，在符合信贷政策的前提下，为参与农村土地承包经营权流转的龙头企业、农民专业合作社和经营大户提供积极的信贷支持。三是推进社会保障体制改革。建立和完善农村就业、养老、医疗等社会保障制度，降低农民对土地的生存依赖性。拓宽就业渠道，加快小城镇建设和农村城市化进程，建立城乡统一的就业制度和劳动力市场，健全劳务协作机制和信息网络，引导农民在土地流转中实现劳务移民。大力开展职业培训，为向外流转土地的农民提供更多就业机会。

参考文献

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