某城市轨道交通PPP项目财务经济评价分析

摘 要：2014年以来，“PPP”这一词曝光频率猛增，轨道交通结合了PPP相关政策，在政府和企业的双重作用下持续升温。现从分析某城市轨道交通PPP项目经济评价展开讨论，首先介绍PPP在轨道交通行业的应用，然后介绍某城市轨道交通PPP项目基本情况及经济指标，接着从项目本身、物有所值论证、财政承受能力论证三个角度进行经济评价，最后针对评价中所存在的问题进行总结，希望能为其他轨道交通项目实施提供参考。

关键词：PPP;轨道交通;经济评价;结论

中图分类号：U12文献标识码：A文章编号：1008-4428（2019）05-0091-03

一、 PPP模式在城市轨道交通行业的应用

城市轨道交通项目具有投资规模大、投资力度强、涉及产业广的特点，同时还具有绿色出行、缓解城市拥堵、改善城市布局、引导城市发展的功能，是基础设施补短板的重要领域，是进一步完善基础设施和公共服务，提升基础设施供给质量的重要抓手。

如此巨大规模的投资，单单依靠政府的力量显然是无法全部实现的。PPP模式的引入将降低地方政府短期财政压力。在地方政府财政压力加大的背景下，国内绝大部分城市尤其是没有地铁建设运营基础的城市都将PPP模式视为城市轨道交通投融资的一种现实选择。利用PPP模式创新城市轨道交通投融资体制，将吸引社会资本投入到城市轨道交通的建设、运营上来，推动城市轨道交通建设和运营的精细化管理。

二、 某城市轨道交通PPP项目基本情况

（一）项目概况

某城市轨道交通项目固定资产投资250.00亿元，全线长30公里，其中建安工程费130.80亿元，设备及工器具购置费45.20亿元，建设用地费30.00亿元，与项目建设有关的其他费用21.20亿元，建设期利息22.80亿元。自有资金占比40%，资本金回报率为6.37%，政府方与社会资本方股权比例为10%∶90%。融资资金占比60%，融资费率为6.37%。项目拟采用“建设+运营+移交”（BOT）的运作方式。合作期25年，其中建设期5年，运营期20年。

本项目回报机制为可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足社会资本方或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本方或项目公司的经济补助。

（二）运营测算

1. 运营收入

（1）票务收入：客流×平均票价。

客流量预测：运营期第1年日均客流量约32万人次，运营期前10年每年递增8%，后10年每年递增2%。

平均票价预测：运营期第1年人均票价2.5元，以后每年递增3%。经测算，合作期25年共产生票务收入约150.54亿元，均为包含增值税收入。

（2）其他业务收入：包括广告、通信、商業等非票务收入，按票务收入的20%计算。则其他业务收入约30.11亿元，均为含增值税收入。

综上：合作期累计运营收入约为180.65亿元。

2. 运营成本

（1）人工成本

依据行业经验和相关机构排名，为了保障轨道交通安全、便捷运营，目前各条地铁每公里运营平均需要60人到70人，按照定员60人/km，则共需总人数约1800人，运营期第一年人均人工成本约24万元，每年递增8%，经测算，运营期累计人工成本为 197.69亿元。

（2）能耗

中国城市轨道交通协会公布的2017年统计报告显示，2017年地铁运营平均车公里能耗为4.16千瓦时，运营初期每年车公里数约为4131万车千米，运营成熟期每年车公里数约为4406.4万车千米，电价按0.7457元/度（2018含税价），经测算，运营期累计能耗成本为 26.65亿元。

（3）修理维护费

修理维护费按初期1元/车公里，近期2元/车公里，远期3元/车公里测算，修理费仅为日常修理费，不含车辆架大修、设施设备大中修、设备更新改造，经测算，运营期累计修理维护费为 18.64亿元。

（4）管理间接费

管理间接费中包含安检费用、保安服务费、委外保洁费、劳动保护费等内容，约占人工、能耗、修理费之和的20%，即运营期累计管理间接费为 48.60亿元。

综上：合作期累计运营成本约为 291.58亿元。

3. 可行性缺口补助

项目运营期内（20年），由政府逐年对项目公司进行可行性缺口补助。

第N年可行性缺口补助金额=当年支付项目资本金本金及回报+当年支付融资部分本金及利息+当年运营成本（含税）-当年运营收入（含税）

（1）项目社会资本资本金本金及回报：采用等额本息的计算方法。

当年支付项目资本金本金及回报=运营期初应还项目资本金本金×（P/A，6.37%，20）=100×0.0898=8.98亿元，合作期累计支付179.60 亿元。

（2）融资部分本金及利息：采用等额本息还款方法。

当年支付融资部分本金及利息=运营期初应还融资部分本金×（P/A，6.37%，20）=150×0.0898=13.47亿元，合作期累计支付269.50亿元。

（3）合作期可行性缺口补助总额为：项目资本金本金及回报+融资部分本金及利息+当年运营成本（含税）-当年运营收入（含税）=560.04亿元。

4. 税收

项目采购阶段的计税基准按现行税收政策：

（1）增值税

①销项税

根据财政部、国家税务总局《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号），及《中华人民共和国增值税暂行条例》（2016年修订版）、《关于深化增值税改革有关政策的公告》（财政部 税务总局 海关总署公告2019年第39号）规定，本项目增值税适用税率如下：项目的运营收入中涉及地铁票价收入按照交通运输业征税，税率为9%;其他业务收入包括广告、通信、商业等非票务收入按服务业征税，税率为6%。

对于政府方支付的可行性缺口补助，国家、省、市目前没有明确可行性缺口补助是否缴纳增值税以及适用税率。《關于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）规定：政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务，故本次测算暂按可行性缺口补助缴纳增值税的情形考虑，税率为6%，如后期国家、省、市出台了关于PPP项目的税收政策，相应进行调整。如果届时税率大于或小于6%，则按照届时税率计算的应纳增值税额和按照6%税率计算的应纳增值税额差额，由政府方对项目公司进行补贴或从每年支付给项目公司的可行性缺口补助中扣减。

经测算，地铁运营票务收入增值税销项税额为12.43亿元，可行性缺口补助及其他非票务收入增值税销项税额为33.40亿元，增值税销项税额合计为45.83亿元。

②进项税

对于本项目增值税进项部分，建设期总投资部分建安工程费及预备费参考当前工程建设适用税率9%，设备及工器具购置费、车辆购置费按照13%税率，工程建设其他费中相关服务按照6%税率，工程建设其他费中征地拆迁、建设期利息无法取得进项税发票，故暂不考虑进项税。运营期运营成本中的能耗、修理维护费税率按照13%，取得的其他服务税率按照6%。经测算，建设期进项税额为17.20亿元，运营期增值税进项税额为7.96亿元，增值税进项税额合计为25.16亿元。

综上，本地铁项目应纳增值税为20.67亿元。

（2）城市维护建设税：按应纳增值税的7%计算。

（3）教育费附加（含地方教育费附加）：按应纳增值税的5%计算。

（4）除增值税、城市维护建设税、教育费附加、企业所得税外的其他税收：按照届时的法律法规执行，项目公司依法纳税。

三、 经济评价

（一）项目自身评价

本项目不含税营业收入166.51 亿元、补贴收入528.34 亿元、税金及附加2.48 亿元、不含税运营成本283.63 亿元、财务费用119.46 亿元、折旧摊销232.80 亿元;本项目利润总额56.48 亿元，按25%所得税率应缴纳14.12 亿元企业所得税，税后净利润42.36 亿元。项目投资财务内部收益率为4.63%，财务净现值29.06 亿元，投资回收期16.36 年。印证了城市轨道交通PPP项目具有典型的投资大、收益低、周期长、回报慢的特点。

（二）物有所值评价

物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法，包括定量评价和定性评价。

1. 定性评价

本项目采用专家打分的评价方法。

基本指标分别是：全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性，六个基本指标的合计权重为80%。

附加指标分别是：项目规模、资产种类、资产利用及收益、行业示范性四个指标，权重各取5%，合计权重为20%。

本项目专家组物有所值定性评价加权平均得分大于60分，因此通过定性评价。

2. 定量评价

物有所值定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前期下，通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。折现率参照同期地方政府债券收益率合理确定，我们选取2019年江苏省政府一般债券（一期），本期债券为10年期固定利率附息债，证券编码“105217”，证券简称“江苏1901”，票面利率3.38%。

PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，折现后PPP值为353.20 亿元。

PSC值是以下三项成本的全生命周期现值之和：参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值、项目全部风险成本。

（1）参照项目的建设和运营维护净成本

建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。经测算，建设净成本为250.00亿元，折现至建设期初为225.66亿元。

运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等，并扣除假设参照项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。

运营期内总运营成本为291.59亿元，折现至建设期初为164.81亿元。本项目为可行性缺口补助项目，运营期内运营收入为180.65亿元，折现至建设期初为101.68亿元。

则参照项目的建设和运营维护净成本为288.79亿元。

（2）竞争性中立调整值

竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用PPP模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等。

本项目的竞争性中立调整值主要为所得税、营业税金及附加、增值税等，传统模式下，政府拨付项目运营费用，无须纳税，采用PPP模式项目公司产生利润要缴纳所得税等税收。本项目应纳税收金额为37.27亿元，折现至建设期初为18.93亿元。

（3）项目全部风险成本

项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，参照财政承受能力论证及有关规定测算。本项目风险承担造成的支出数额暂按建设及运营成本的20%计算，项目全部风险成本为78.09亿元。

综上PSC值为385.82亿元。

根据物有所值评价要求，PPP值小于或等于PSC值时，认定为通过定量评价;PPP值大于PSC值时，认定为未通过定量评价。本项目PPP值

3. 评价结论

本项目物有所值定性评价和定量评价均通过，项目物有所值评价通过。

（三）财政承受能力评价

根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）：PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

1. 股权投资

股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。

本项目PPP模式实施方式采用“政府直接投资参股”的特许经营方式，通过政府与社会资本进行股权合作，以更好地实现PPP“风险共担、利润共享”机制。本项目总投资250亿元，其中自有资金占比40%，政府方出资10%，则政府方股权投资约为10亿元。

2. 运营补贴

运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。

本项目回报机制为可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。本项目运营补贴支出为560.04亿元。

3. 风险承担

风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。

本项目实施PPP模式后，风险经合理分配后，政府方需承担的风险主要有政策风险以及通货膨胀风险等。本项目风险承担造成的支出数额暂按建设及运营成本的20%计算，政府承担的风险约占总风险的10%，本项目风险承担支出为10.83亿元。

4. 配套投入风险

配套投入支出责任是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括建设部分项目配套设施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接等。本项目政府并未承诺配套相应投入。

综上：合作期累计财政支出责任为580.88亿元。合作期25年，平均每年政府支出责任为23.24亿元，根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）：每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%，则每年政府的一半预算支出应当在232.35亿元以上。

虽然PPP模式可以降低地方政府短期财政压力，但是对政府财政长期压力提出更高要求。

四、 结论

地铁项目最大的特点是总投资额很大，运营成本高昂，社会影响性力强。在项目策划阶段一定要做好实施方案，避免在推进过程中出现延误甚至失败。

（一）资本结构

本项目投资额巨大，自有资金约100.00亿元，需在建设期5年内全部投入，社会资本方须出资90.00亿元自有资金，这样对于社会资本方的资金实力要求非常高，在选择社会资本的时候选择余地很小，容易造成竞争不充分。政府方应当在制定实施方案过程中做好市场测试工作，权衡自身财政承受能力及摸底社会资本方资金实力，确保项目能够采购到真正有实力的社会资本方。

（二）风险分担

PPP项目是一极其复杂的系统工程，与单一建设主体项目有所不同，在项目实施中，不可避免地会受到不确定因素的影响，对风险进行有效的识别和应对是风险管理的核心和基础。在编制PPP实施方案设计风险分配的时候，务必要具体情况具体分析，因为这关系到合作双方的责权利。

（三）保障機制

明确项目合同期限、项目回报机制、界面划分、调价机制、超额利润分成等。PPP项目全生命周期中需要社会资本参与融资、建设、运营管理等事宜，对社会资本的综合能力提出了较大的挑战，政府方应通过设置市场化的财政补贴机制、绩效考核机制，激励社会资本方建设、运营好本项目。

（四）加强监管

一方面实施机构应做好对项目公司的监管，确保项目融资到位，同时加强质量、成本、进度、安全控制;另一方面政府的相关部门还应当履行好行政监督的职责。必要的时候还应当引入第三方监管，确保项目合规、稳步推进。

（五）优惠政策

根据PPP相关政策、金融政策以及相关法律法规规定，引进符合政策规定的政府性基金及资产证券等金融工具，拓展融资渠道。此外地铁项目属于公共基础设施，项目公司应当积极争取相关税收政策、做好税收筹划，降低税负。

作者简介：

刘鸾鸾，男，江苏泗洪人，江苏省设备成套有限公司，注册会计师/注册造价师，研究方向：工程咨询。