近5年咨询机构与委员会对世界遗产申报评估意见的差异及原因

史晨暄

（清华大学建筑学院国家遗产中心，北京 100191）

在2018年第42届世界遗产委员会会议上，沙特阿拉伯申报的“阿尔阿萨绿洲：不断进化的文化景观”①Al-Ahsa Oasis, an Evolving Cultural Landscape.经委员会审议，由专业咨询机构②《操作指南》规定，世界遗产委员会的咨询机构包括：ICCROM（国际文物保护和修复研究中心）、ICOMOS （国际古迹遗址理事会）以及IUCN（世界自然保护联盟）。建议的“不予列入（not to inscribe）”直接修改为列入《世界遗产名录》（以下简称《名录》），引起了多方面关注。在此次会议上，类似的案例还有德国曾多次申报的瑙姆堡大教堂③Naumburg Cathedral.，它同样在以往ICOMOS3次评估建议均为“不予列入”的情况下，由本次委员会审议列入《名录》。

上述申报项目的审议体现了世界遗产委员会与咨询机构评估意见之间的差异。这种差异在历次世界遗产会议上都存在，不过在2018年表现得尤其突出。往届会议大多把咨询机构建议“要求重报（deferral）”或“要求补报（referral）”的项目列入《名录》，而2018年会议直接把专业机构建议不予列入的项目列入《名录》，这意味着委员会对专业机构意见的根本性否定。近年来，类似情况仅在巴勒斯坦申报项目中出现过，且均为紧急情况下的申报，而2018年这种分歧出现在两个正常申报的项目中，这是小概率事件还是大变化的序幕？[1]本文回顾了过去5年世界遗产申报项目中专业咨询机构建议与委员会会议决议之间的差异，并对这种分歧的产生原因进行了探讨。

1 当前世界遗产申报项目评估中面临的矛盾

1.1 世界遗产委员会与咨询机构的职责

1.1.1 世界遗产委员会

现行《实施世界遗产公约的〈操作指南〉》（以下简称《操作指南》）[2]规定，世界遗产委员会的职能包括根据缔约国递交的《预备名录》和申报文件，按照《世界遗产公约》（以下简称《公约》）把遗产列入《世界遗产名录》。委员会有权决定一项遗产是否应被列入名录（inscribe），或是要求补报（referral）或重报（deferral）。

1.1.2 咨询机构

世界遗产委员会的咨询机构包括：国际古迹遗址理事会（ICOMOS）、世界自然保护联盟（IUCN）、国际文物保护和修复研究中心（ICCROM）。ICOMOS和IUCN承担世界遗产申报项目评估。他们的意见分4类：①建议无保留列入《世界遗产名录》；②建议不予列入《世界遗产名录》；③建议补报；④建议重报。咨询机构向委员会呈递评估报告，并以咨询者的身份列席世界遗产委员会。

1.2 世界遗产申报项目评估内容

《操作指南》规定，如果遗产符合一项或多项突出普遍价值的评估标准，委员会将会认为该遗产具有突出普遍价值（outstanding universal value, OUV）。但《操作指南》又指出，依据标准（i）至（vi）申报的遗产须符合真实性的条件；而所有申报列入《世界遗产名录》的遗产必须满足完整性条件。列入《名录》的所有遗产必须有立法保护及管理计划。

由上可见，突出普遍价值及其所遵循的标准、真实性或完整性状况、现行保护管理情况及未来保护管理要求这3个方面构成了未来世界遗产项目保护管理的基础，这3点即突出普遍价值（OUV）的三大支柱，在遗产申报与评估中缺一不可，否则将无法保证项目列入《名录》后其价值的保持。

1.3 世界遗产申报审议的问题和矛盾

《操作指南》明确指出，“委员会的决定应基于客观和科学的考虑，为此进行的任何评估工作都应该得到彻底和负责的贯彻。”然而，近5年世界遗产委员在审议申报项目时都大规模修改了咨询机构的建议，并且这种修改的比例在近5年内呈逐渐上升的趋势。2018年委员会修改咨询机构建议的比例最高，达到了53.57%。这说明对超过半数的申报项目，委员会的意见与咨询机构的意见都出现了分歧。这种分歧已不再是偶然和个别的现象，而成为申报项目审议中面临的普遍问题（图1）。

阿尔阿萨绿洲（图2）这个来自沙特阿拉伯的文化遗产申报项目，包括花园、运河、泉水、水井、排水湖以及历史建筑、城市机构和考古遗址，遗产类型为文化景观。遗产地代表了海湾地区从新石器时代到现在持续不断的人类定居遗迹。这里拥有250万棵棕榈树，是世界上最大的绿洲，形成独特的文化景观，是人类与环境相互作用的典范，于42届大会上根据标准（iii）（iv）（v）列入《名录》。

对于这个项目的评估，ICOMOS给出了全面否定的评价。ICOMOS认为[3]，虽然这里自公元3—4世纪就有人类居住，但是随着时代发展，现代灌溉设施取代了传统的水资源管理方法，现存的绿洲已不能反映出传统文明、做法和面貌。伴随社会变革，市场经济取代了社区的管理方法，尤其是城市的迅速增长，使得绿洲已不能体现人与自然的关系。类似的绿洲在阿拉伯地区有很多，比较研究不能证明这里具有OUV，也不符合任何一条标准，且不满足真实性和完整性的条件，因此ICOMOS建议不予列入。

但是在申报审议环节，委员会的意见却与ICOMOS相悖。科威特代表明确提出，虽然ICOMOS对这个项目给出了否定评价，但是委员会可以决定最终的结果。科威特代表提出很多国家不理解绿洲的意义，因为他们的生命中没有绿洲存在。绿洲为这里的人们提供了生命延续必需的水资源，使得他们在恶劣的气候下生存了2 000多年，发展出众多的文化。这里或许不是人们印象中典型的文化景观，但是它也具有OUV。布基纳法索、巴林、中国等国代表强调了这里对于人类文明的贡献，并指出这里处于沙漠、山脉和海洋的交汇之处，发展出独特的文化，展现出人类不断适应自然的能力。澳大利亚代表提出，较好的处理方式是要求补报，但是委员会以达成共识为主旨，因此也同意多数代表的意见支持列入《名录》。因多数委员国同意列入，这个项目成功列入《名录》。

以上这个项目的审议反映出委员会和咨询机构意见的根本性差异。这不是对于真实性、完整性以及保护管理计划是否在列入时必须满足要求的探讨，而是对于遗产突出普遍价值是否存在的分歧，对于标准实施的不同判断。OUV是世界遗产存在的基础，而委员会完全抛开了咨询机构的评估意见独立评价申报项目的OUV，并得出与咨询机构彻底相反的结论，其科学性和客观性值得反思，这直接关系到今后《名录》的可信度和世界遗产事业的声誉。

2 近5年咨询机构的评估框架及其一致性

下文将选取5年来（2014—2018年）咨询机构与委员会对申报项目存在意见差异的案例，研究范围是咨询机构给出要求重报、要求补报、不予列入这几种建议，而委员会将其列入《名录》的申报项目。

本文统计了咨询机构对他们是否满足OUV三大支柱的要求、是否符合各项评估指标所做出的评估结果。事实上，统计结果显示出的规律性阐释了咨询机构对申报项目的评估逻辑，以及咨询机构评估的前后一致性。 在对应OUV三大支柱的各项指标的评估当中，对于突出普遍价值的评估（包括价值识别、标准的使用、比较研究）处于首要地位，决定了申报项目是有可能列入（或以后列入）还是毫无可能列入。而真实性、完整性及保护管理方面的状况，也是列入不可缺少的考量条件，这决定了项目是立即列入还是需要重报或补报。咨询机构近5年的评估状况具有前后一致性，其展现的规律基本保持不变。而咨询机构的许多评估建议都被委员会改变。对这部分案例的研究则有助于展现缔约国理解委员会和咨询机构的评估标准差别。

2.1 评估指标与OUV三大支柱的关系

对2014—2018年这5年以来咨询机构对申报项目的评估文件进行归纳，可以看出，ICOMOS和IUCN对于申报项目主要评估指标（表1）。文化遗产申报项目的评估共计10项指标，分别是比较研究、OUV、标准、完整性、真实性、边界和缓冲区、保护、保存、管理、监测。自然遗产的评估包括7项指标，不含真实性、保存状况和监测。这些指标分别对应《操作指南》中规定的遗产项目具有OUV必须满足的3个方面要求④见1.2节世界遗产申报项目评估内容。，可以将这些评估指标与OUV的三大支柱关联起来，这是咨询机构建立评估指标的基础。OUV的三大支柱在评估中具有相等的重要性，因此将各项指标分为3组，每组的权重相当。

2.2 评估逻辑与前后一致性

下文使用了OUV三大支柱与10项评估指标相结合的评分体系来展示咨询机构的评估方式和结果。在这种评分体系中，总分为3分，OUV的三大支柱各占1分，以体现其并列的重要性。在三大支柱内部，又细分成10项评估指标。根据每部分内容相关指标的多少，计算每项指标的分值。一项指标完全满足时得满分，部分满足时得到一半分值，而完全不满足时得0分。如果10项指标全部满足，则项目得到3分，这样的项目会咨询机构被建议列入名录。如果10项指标全都不满足，得到0分，会被建议不能列入名录或者要求重报（如果项目存在潜在的突出普遍价值）（表2）。

在2014年的第38届会议上，共审议36个项目。咨询机构建议推迟列入、发还代议或不能列入的有17个项目，其中12个项目的决议被委员会修改为列入。要求补报的项目平均分为2.57，全部满足比较研究、OUV、真实性及完整性指标，部分的满足标准及保护管理指标。建议重报的项目平均得分为1.17，对大多数指标都部分满足，对少数指标完全满足或完全不满足。不予列入的项目得分为0分，各项指标都不满足。

2015年第39届大会上，咨询机构建议被改变从而列入名录的项目有6个，全部为建议要求补报的项目改为列入。平均得分为2.55分，分布在2.1～2.8分的区间中。

2016年的委员会第40届会议上共审议27个项目，咨询机构建议推迟列入、发还代议或不能列入的有14个项目，其中9个项目被委员会改变为列入。建议要求重报的项目平均得分为0.84，分布在1.58～0.20分之间。建议要求补报的项目平均分为1.25分。2017年第41届会议上委员会将咨询机构建议的1项要求补报和7项要求重报的项目列入《名录》，将1项咨询机构未做建议的紧急情况下申报的项目列入《名录》。要求重报的项目平均得分0.66，分布在0.17～1.86分之间。要求补报的项目得分为2.9分。

2018年咨询机构建议为要求重报、要求补报或者不予列入的项目，最终有9个被委员会列入《名录》，其中5个建议要求补报，2个建议要求重报，2个建议不予列入。建议不予列入的项目平均分为1分，建议重报的项目平均得分为0.5，建议补报的项目平均得分为2.22分，分布在2.00～2.33分之间。

综上所述，2014—2018年这5年间，被咨询机构建议为列入、重报、补报及不能列入的项目，其OUV三大支柱的总分值评估结果如图3所示。咨询机构建议要求补报的项目根据OUV三大支柱评估得到的总分值有4年在2分以上，有3年在2.5分以上，5年以来平均分为2.30分，说明要求补报的项目得分率高达77%，满足10项指标中的大部分内容。建议为要求重报的项目，总分值有3年在1分以下，5年平均分为0.88分，得分率只有29%，说明要求重报的项目大部分评估指标不满足。建议为不予列入的项目，5年来有共3项：有2项得分为0；1项得分为2（即瑙姆堡大教堂）；5年平均分为0.67分，得分率只有22%。

2014—2018年这5年间，被咨询机构建议为列入、重报、补报及不能列入的项目，其突出普遍价值以分值表示的评估结果如图4所示。咨询机构建议要求补报的项目，突出普遍价值平均分值有4年在0.9分以上，5年平均分为0.92分，接近满分（1分），说明只有突出普遍价值及适用的标准基本得到肯定的项目才会得到要求补报的建议。而咨询机构建议要求重报的项目，突出普遍价值分值均在0.5以下，5年平均分为0.24，说明相关指标存在较大问题。咨询机构建议不予列入的项目，5年来突出普遍价值的分值均为0分。

2014—2018年这5年间，被咨询机构建议为列入、重报、补报及不能列入的项目，其真实性完整性以分值表示的评估结果如图5所示 。咨询机构建议要求补报的项目，真实性完整性有4年得分在0.9分以上，5年平均分为0.78分，说明真实性完整性满足要求，才会建议补报。而要求重报的项目真实性、完整性5年来得分均在0.5分以下，平均分为0.15分，说明真实性、完整性都存在重大问题。不予列入的项目真实性完整性5年平均分为0.25分。

2014—2018年这5年间，被咨询机构建议为列入、重报、补报及不能列入的项目，其保护和管理状况以分值表示的评估结果如图6所示。咨询机构建议要求补报的项目，保护管理状况有3年得分在0.6分以上，5年平均分为0.58分，说明保护管理存在少量问题，但大体状况良好。咨询机构建议要求重报项目，其保护管理状况得分均在0.5分以下，平均分0.40分，说明存在一定问题。而不予列入的项目保护管理平均分为0.25分，说明多数不满足要求。

2.3 评估结果与OUV三大支柱的影响

由以上对近5年咨询机构评估结论的分析可见，在OUV三大支柱的评估当中，突出普遍价值的评估处于首要地位，比较研究、OUV的识别和标准的使用这3项指标可以被视为世界遗产评估的核心，决定了咨询机构建议的基础。只有突出普遍价值已经得到认可或潜在的存在，才有可能评估为建议列入或在未来有可能列入（即要求重报及要求补报）。如果突出普遍价值完全得不到认可，则不会建议列入。而在突出普遍价值得到认可或潜在存在的情况下，OUV三大支柱中的另外两项（真实性和完整性、保护和管理状况）也具有同等的重要性。这两项决定了具有突出普遍价值的项目是可以立即列入还是需要等待补报甚至重报。

对近5年咨询机构评估报告的归纳可见，比较研究、OUV的识别和标准的使用这3项指标若完全都不满足，则咨询机构会建议不能列入或要求重报（如果突出普遍价值是否潜在存在）。这3项指标若部分得到满足，才有可能建议要求重报或补报。而这3项指标全部满足，才有可能建议为列入或要求补报（如果需要补充缺少的信息）。具有OUV的申报项目如果缓冲区和边界有问题，也往往会被要求重报（图7）。

瑙姆堡大教堂 （图8）为德国申报的文化遗产，第42届会议上由咨询建议的不予列入变为列入。它历经3次申报，按照委员会的要求对申报进行了各种调整，然而咨询机构的评估意见3次都是不予列入。世界遗产委员会则每次都制定了鼓励性的决议，历经要求重报、要求补报而最终使其列入《名录》，依据标准（i）（ii）。这一案例的申报历程清晰地体现出咨询机构在申报评估当中对于OUV三大支柱的权衡，即将突出普遍价值置于首要位置。这一申报项目的突出普遍价值始终没有得到咨询机构的认可，因此3次申报的评估建议都是不予列入。2018年的第3次申报评估中，对于OUV三大支柱中的另外两项（真实性和完整性、保护和管理状况），ICOMOS都给出了完全肯定的评估，然而最终的评估建议仍是不予列入，而非重报或补报。这说明OUV三大支柱在评估中没有互补的关系，而是每项独立的评估，其中突出普遍价值的评估具有决定性作用。

2015年瑙姆堡大教堂及周围环境作为文化景观申报⑤申报为瑙姆堡主教堂与萨勒河及瓮施特鲁特河景观——中世纪盛期政权领土。。ICOMOS认为比较研究的框架不恰当，比较对象有遗漏，申报的整体性不足，代表性不够，建议为不予列入。然而委员会认为该遗产地对表达中世纪欧洲历史有重要意义，具有潜在的OUV，同时指出不能忽略遗产地利益相关者的强烈意愿，决议为要求重报。

2017年这里申报为文化景观类型系列遗产⑥瑙姆堡大教堂和萨勒河流域的“中世纪盛期”文化景观。，ICOMOS亦不认可相关价值，建议仍为不予列入。委员会认为这里的建筑、文化和壁画都代表了突出的价值，在地中海区域无与伦比，应该申报其中价值最高的瑙姆堡大教堂，决议为要求补报。

2018年这里申报为瑙姆堡大教堂，ICOMOS仍不认可其艺术突出性，也不认同其文化交流和典范意义，认为其没有OUV，建议为不予列入。在审议环节中，委员会则直接质疑ICOMOS是否执行往届委员会的决议，并对ICOMOS就这一申报给予否定性评价表示不理解。委员会提出，该项目根据上两次会议决议修改了申报，而往届会议决议是要求重报和要求补报，说明委员会已认可了教堂具有潜在的OUV，今年应基于此讨论，并要求ICOMOS执行委员会决议。然而ICOMOS则表示，咨询非常尊重委员会的决议，但是有责任做谨慎的评估。在咨询了很多领域的专家之后，从专业的角度只能给予这样的结论。ICOMOS明确指出，对于一个申报项目，无论要求重报还是要求补报的决议都不能证明其OUV存在或满足标准，只是说明其具有OUV的可能性，只有项目列入《名录》，才证实了OUV的存在。最终委员会将其列入《名录》，由此肯定了瑙姆堡大教堂具有OUV。

这个项目先后申报3次，申报主题、价值阐述、区划发生了巨大变化，然而咨询机构的评估建议3次都是不予列入，具有前后一致性。值得注意的是，在2018年的咨询机构评估报告中，ICOMOS对于这个申报的真实性、完整性、边界和缓冲区、保护和保存状况、管理、监测等指标全部给出了肯定的评价，然而对于比较研究、OUV的识别和对标准的使用这3点全部给出了否定的评价。由此ICOMOS的评估建议仍是不予列入，而非重报或补报，这说明并没有因为真实性、完整性和保护管理的方面达到要求就承认它部分的或者潜在的具有OUV。OUV的评价指标与真实性、完整性和保护管理的评价指标是并列的关系，并不存在互为补充的关系。同时，突出普遍价值得到识别、符合标准、经过比较研究并得到认可这3点是项目能否在现在或者未来列入《名录》的基础。它们是由遗产本体的性质决定，并且不可能通过划定边界、立法保护、加强管理、定期监测等方面的加强而得到改变。如果OUV目前不能得到承认，并且也不存在任何潜在的可能，咨询机构就会建议不予列入。

3 近5年委员会对咨询机构意见的修改及其“正当性”

3.1 委员会修改咨询机构意见的情况统计

由对2014—2018年这5年来委员会审议申报项目的状况进行梳理得知，5年来咨询机构对申报项目给出不予列入、要求重报或要求补报这样的否定性建议比例逐渐提高。同时，委员会对咨询机构意见的修改状况也日益加剧。这反映了矛盾相互作用的两个方面。在这双重影响的作用下，5年来申报项目列入《名录》的比例反而有所下降（图9～图11）。

一方面，随着世界遗产项目的不断增加，为了保证《世界遗产名录》的可信性和世界遗产项目突出普遍价值的保持，咨询机构的评估正在变得越来越严谨和苛刻；另一方面，教科文组织赋予人类共同遗产的特殊意义，缔约国借助世界遗产项目寻求国际认可与地区社会经济发展的强烈需求，加之世界遗产委员会对世界遗产保护运动的整体理解和认识角度，这多种力量交织在一起，造成了委员会对咨询机构的意见屡屡修改，将大量得到否定性建议的项目列入《名录》。

这种现象反映了多方面利益相关者对于世界遗产项目不同的理解，不同地区、缔约国的社会经济发展水平的差异以及对遗产的不同理解和保护专业技能，也受到国际政治和国家间关系的影响。只要世界遗产保护运动继续存在，这种委员会和咨询机构的意见分歧与矛盾就不可避免，它也成为不同缔约国参与世界遗产保护国际对话的一种渠道，推动世界遗产概念不断向前发展和保护实践水平提高。

3.2 委员会修改咨询机构建议的理由及典型案例

通过对5年来委员会在申报审议环节的讨论记录进行梳理可以得知委员会将咨询机构建议不予列入、要求重报或要求补报的案例列入《名录》时所援引的理由。这些理由可归纳为9个类型，按使用次数排列出优先顺序如下：使用次数最多的理由是项目有毋庸置疑的OUV，其次是强调文化多样性与特殊性，再次是申报项目代表了人类价值交换和文明对话，因而象征或可以促进人类和平与团结。

(1)对于许多申报项目是否具有OUV，委员会与咨询机构有着不同的理解。咨询机构识别出OUV主要依靠全球性的比较研究和对评价标准的应用；而委员会部分成员国有时出于直观感受和感性认识来判断申报项目的OUV。咨询机构由于自身的历史和构成等原因，其进行全球比较研究的框架仍不可避免地存在一定以欧洲为核心的色彩，对于真实性、完整性和保护管理状况的衡量也以欧洲的文物保护理念为基础，具有一定的局限性；而委员会的构成则反映了更加丰富的视角，尤其是对于某些地区、宗教和文化身份的认同，又导致对OUV特殊性的过度强调，也使得其认可的OUV具有一定的相对性，普遍性不足。

(2)委员会非常重视反映人类价值交换和文明对话的项目，例如某些项目是多文化、多宗教的代表，多种族和谐相处的社区等，这些项目都具有一定的精神意义和象征性，象征了文化间的理解与人类的团结，体现出宽容的力量。它们的申报和列入可促进地区和平与稳定，富有政治意义，从而服务于教科文组织（UNESCO）通过世界遗产运动促进和平与发展的目标。因此这些项目虽然存在价值与比较研究、真实性、完整性及保护管理诸多方面的问题，但仍能够通过委员会的讨论，并得以列入《名录》。

(3)委员会讨论中也屡屡列入反映出人类与自然和谐共处的项目，即文化与自然交互作用的产物，因为这体现了《世界遗产公约》的独特性，将文化与自然的保护结合到一起的创造性。这样的项目不属于UNESCO其他的文化或自然保护公约的应用范畴，而受到《世界遗产公约》的保护。

各条理由在近5年申报项目审议中，委员会改变咨询机构建议从而列入的项目中（图12）。

2014年的委员会讨论中，改变咨询机构的建议使用最多的理由是促进世界和平与反映了文化多样性，各使用6次，分别占改变建议项目的50%。其次的理由是强调项目有毋庸置疑的OUV，占5次，占改变建议项目的42%。

2015年委员会讨论中，主要用于反驳咨询机构意见的理由是评估的前后一致性，即以前有类似情况的案例列入，现在就可以列入。这个理由使用了4次，占将咨询机构建议改变为列入的6个项目的67%。其次的理由是申报反映了文化与自然的互动，即体现了《公约》的独特性，以及申报可促进地区和平与稳定，富有政治意义。这两条理由各使用了2次，占33%。

2016年委员会讨论中，反驳咨询机构意见时使用最多的理由是申报有助于实施全球战略并填补《名录》空白，这个理由在将咨询机构的建议改变为列入的9个项目中使用了6次，占67%。其次的理由是申报反映了人类价值交换与文明对话，因而象征了文化间理解与人类团结，共使用5次，占55%。再次是申报项目反映了文化多样性与特殊性，代表了独特文化的同时也属于人类共同遗产的一部分，这个理由使用了4次，占44%。

2017年委员会讨论时改变咨询机构建议的首要理由是申报具有毋庸置疑的OUV，共使用5次，占全部改变建议项目的55%。这里体现出委员会与咨询机构对OUV的不同理解。委员会认可的OUV包括对于当地人民具有重要的意义或在某个范围内具有特殊性，而这些层次的价值在咨询机构的评估中不被认为具有世界范围内的OUV。其次的理由是反映了人类价值交换和文明对话，共使用4次。

2018年委员会讨论中改变咨询机构建议所使用最多的理由是强调申报具有毋庸置疑的OUV，使用了5次；其次是申报反映出文化多样性以及在增加《名录》代表性方面的作用，各使用了4次。对于OUV的识别，委员会讨论中仍然认可了OUV的相对性与特殊性，而对于文化多样性，委员会强调了特殊地域和自然环境所孕育的特殊文化的价值。同时，来自阿拉伯地区和非洲地区的申报都在填补《名录》空白、增加地区代表性方面占有优势，因此得以列入《名录》。

由上阐述可见，具有特殊的OUV和反映出地区间文化交流与互动，这两个理由在近5年中每年都被使用。代表着文化或生态多样性、反映出人与自然的和谐共处、促进和平和这3个理由，在5年中有4年被使用。服务于全球战略、保持评估方式的前后一致、促进地区发展这几条理由，有2年或3年被使用。

以下用近5年委员会审议中改变咨询机构建议的几个典型案例，阐明委员会所强调的世界遗产的象征意义、对建设和平的作用、对当地人民的特殊价值及对于实施全球战略的贡献。这几点原因在咨询机构的价值评估体系中并未得到充分的考虑，却是委员会改变咨询机构评估建议时反复使用的理由和主要原因。

案例1土耳其申报的阿尼考古遗址文化遗产（图13），于第40届会议上由咨询机构建议重报，委员会则依据标准（ii）（iii）（iv）列入。这个遗址包括住宅、宗教和军事建筑，呈现了基督教和穆斯林王朝建设的中世纪城市特征，体现出这个地区从7世纪到13世纪建筑演变过程。它处于丝绸之路分支上不同商队的重要交汇处。

咨询机构认为[4]这个项目的描述存在诸多问题，照片、地图和历史阐释都需要补充，比较研究和保护规划值得改进，使用、监测和影响评估方面也存在不足，因此建议要求重报。委员会则认为这个项目对于不同文化间互动的象征意义决定它可以直接列入。因为这个地区受到多种传统的影响，代表了不同的文化交融，反映了不同的文化和人民在几个世纪间的互动。这种多文化项目值得鼓励，因为文化间对话带来多种文化之间的理解，从而实现和平。这个项目本身就代表了多种文化之美和团结，传递给后代一种美好愿望，那就是文化对话会战胜暴力、隔绝与破坏。

这个案例鲜明地反映出咨询机构与委员会在评价OUV时的不同视角。咨询机构是从遗产保护的专业角度进行科学评估，而委员会则将UNESCO赋予世界遗产保护运动的、对于建设和平的象征意义置于首位，忽略其他因素，这是造成二者意见分歧的根本原因。

案例2 斯塔齐中世纪墓碑文化遗产申报项目是来自波斯尼亚和黑塞哥维那、克罗地亚、黑山共和国、塞尔维亚的跨国合作系列申报（图14）。在第40届会议上由咨询机构建议要求重报，委员会则直接列入，依据标准（iii）（iv）。它包括28个遗址，代表了12世纪到16世纪欧洲墓石的地区特色，展现出欧洲的共同习俗及当地特别的传统。

对于这个申报，咨询机构认为[5]它的比较研究不充分，价值和所使用的标准也只得到了部分识别，完整性欠佳，保护管理也存在问题。它要求缔约国重新判断其OUV，将其置于社会文化和历史文脉中进行比较研究，重新选择组成部分，并加强其他保护与管理措施。委员会代表却一致认为，这个跨国申报项目在象征欧洲文化身份及促进国家间团结与协作方面具有OUV，值得现在立即列入《名录》。

委员会讨论指出，这个项目代表着不同国家的共同遗产，象征着不同社区人们的共同文化身份（东欧文化身份）和文化间的共同历史。当今世界的文化冲突依然存在，而各国在遗产方面的共同点证明了文化可以超越国界。四国的共同祖先象征了这种关系。申报的准备过程传达出宽容、对话与文化间理解的普遍信息。四国有很多痛苦的回忆及不同的信仰，但保护可以加强文化间对话与友谊。为全人类而保护OUV是为了和平与未来，鼓励各国共同建设和平、反对战争，是UNESCO的思想基础。因此这个项目应该立即列入，以鼓励四国继续开展协作。

可见，委员会对于跨国申报之象征意义的强调导致将其列入《名录》。这个项目是世界遗产所塑造的全球一体化概念和世界公民身份在东欧地区的应用。列入是为了促进四国继续对话，贡献于和平与团结。这是UNESCO发起世界遗产保护运动的初衷与基础，然而这些因素在咨询机构的价值评估中没有得到考虑。

案例3 蔻玛尼萨恩人文化景观申报项目在第41届委员会会议上审议。这个文化景观（图15）位于南非北部与博茨瓦纳和纳米比亚交接处。大片的沙地包含了从石器时代至今人类活动的证据，并联系到蔻玛尼萨恩人的文化以及他们在恶劣的沙漠环境下的生存方式。他们掌握了一套详细的民族植物学知识，并发展出自己的文化实践活动和世界观，这些都联系到特殊的地理环境。蔻玛尼萨恩人文化景观是这个地区独特生活方式的证明，这种生活方式也在几千年中影响了塑造了当地的景观⑦http://whc.unesco.org/en/list/1545.。

南非的这个申报项目在评估环节被咨询机构给出了要求重报的建议，却经过委员会的审议决定直接列入《名录》。咨询机构[6]认为这个申报侧重的是语言和本土知识体系，并不侧重特定的有型遗产，它不符合所申报的标准（iii）、（iv）、（v）、（vi）中任何一条，也不符合真实性完整性要求，因此建议推迟申报。而委员会则提出，咨询机构对申报项目存在误解。这里是非常重要的一个文化场所，它与萨恩人及其文化直接相关。这不是通常意义上的有形遗产的价值，而是一种独特的可以被感知的经验，这对当地人民很有意义。没有其他的场所可以与其相比，因此这里有OUV，在绝大多数委员国的支持下，这个项目最终根据标准（iv）、（vi）列入《世界遗产名录》。

这个申报的审议反映出委员会与咨询机构对于OUV识别的分歧。咨询机构侧重传统的有形不可移动财产的价值评估及其相关的真实性与完整性判断，而委员会则更强调遗产与人的关系，认可遗产对于当地人民的特殊意义，并将有形遗产联系到其承载的文化、知识、世界观与生活方式来赋予其OUV。

案例4萨珊王朝考古景观（图16）遗产地包含8个考古遗址，分布在 Firuzabad 省东南部的3个地区：Bishapur、Sarvestan和Sarvestan。这些带防御设施的建筑、宫殿和城市规划可以覆盖了整个萨珊帝国时期（公元224—658年），当年这些地区都在帝国疆域之内。这些遗址中还包括由王朝创始人Ardashir Papakan建立的首都，以及其继任者沙普尔一世的城市。建筑构造反映了对自然地貌的优化利用，见证了波斯和帕提亚文化传统和罗马艺术在伊斯兰时代对建筑和艺术风格的重大影响⑧https://whc.unesco.org/en/list/1568.。

这是伊朗申报的文化遗产，于42届会议上由咨询机构建议要求重报，而委员会将其列入，依据标准（ii）、（iii）、（v）。对于这个申报，咨询机构的评估[7]认为有潜在的OUV，但现阶段并未在比较研究和标准使用中得到识别，且它的真实性、完整性、监测和管理体系都有欠缺，因此建议重报。而在委员会审议中，大部分委员国认为该申报作为萨珊王朝的诞生地和王朝权力的象征，具有突出的见证价值，同时也是独特的考古遗址景观，且对填补《名录》主题和地区空白有所帮助，一致同意将其列入。由此可以看出，委员会对申报贡献于全球战略的重视，而这点在咨询机构的价值评估体系中并未独立得到衡量。这也是二者意见分歧的重要原因之一。

3.3 委员会与咨询机构对OUV三大支柱的不同理解

近5年来,大量项目从咨询机构建议的重报、补报变为列入，显示出委员会对OUV三大支柱的侧重点与咨询机构不同。咨询机构将价值标准、真实性和完整性、保护管理状况视为申报列入《名录》时缺一不可的条件，这在《操作指南》中也有明确规定⑨见1.2节世界遗产申报项目评估内容。。 而委员会则更关注于价值标准的论述及其在特定文化区域中的独特性与代表性，往往在一定程度上忽略了遗产地保护管理状况等现状问题。委员会对于世界遗产象征意义的强调，超越了对遗产物质本体的重视。历届委员会反复提出，ICOMOS一旦通过比较研究认可了OUV和标准就可以将申报项目列入《名录》，其他方面的不足可以通过后续报告的方式解决。不同的评价角度和方法，必然导致意见的分歧。对于真实性、完整性、保护和管理监测状况不完全满足要求的项目，通常咨询机构会要求重报或补报，而委员会往往支持列入（图17）。

对于2018年出现的将咨询机构建议不予列入的项目直接列入《名录》，则体现出委员会与咨询机构对OUV和价值标准的不同理解。委员会认可文化多样性及其蕴含的特殊的OUV，承认它们代表了独特文化的同时也属于人类共同遗产的一部分，从而让某些特殊社区的文化得到国际肯定与接纳。对当地人民具有重要意义的项目，或在某个地区范围内具有特殊价值的项目，即便在咨询机构的比较研究中不被认为具有世界范围内的OUV，却可以得到委员会的承认，从而列入《名录》。

综上，委员会对于突出普遍价值的特殊理解使得它对OUV三大支柱中的价值判断一项把握较为宽松，而对真实性完整性、保护管理这两项经常忽略不计，允许列入之后再进行改善。因此委员会对申报项目的评估结论与咨询机构的建议经常存在分歧。

3.4 委员会修改咨询机构建议与实施全球战略的关系

《操作指南》要求咨询机构协助实施全球战略，即建立有代表性的、可信的、平衡的《名录》。标准进行了一系列修订，但是由于实施《公约》的历史原因，目前的《名录》仍然维持着来自欧洲和北美地区的项目列入过多的不平衡状况。在近年的申报和审议中，某些来自社会经济发展和保护技术水平欠佳地区的申报项目，在咨询机构对真实性完整性及保护管理状况的评估中得到重报或补报的建议，而这些地区也往往是《名录》上代表性较低的地区。因此委员会的决议则往往倾向这些地区与遗产主题，以有助于实施全球战略并填补《名录》空白为理由，在申报不完全满足要求的情况下，改变咨询机构的建议将项目列入《名录》。

3.4.1 委员会修改咨询机构建议案例的地区与国家分布

图18统计了2014—2018年因委员会修改咨询机构建议而列入《名录》项目的地区分布。总体而言，由于受到不同地区申报数目和申报质量的影响，委员会对咨询机构意见的修改也反映出各地区申报与保护能力的差异。在5个UNESCO地区当中，通过委员会修改咨询机构意见列入《名录》项目数量最多的地区是欧洲和北美地区及亚洲和太平洋地区；通过这种修改列入项目最少的地区是拉丁美洲和非洲。阿拉伯地区的申报项目通过委员会改变咨询机构建议列入《名录》的数量可观，远远超过与其在《名录》上项目所占比例近似的非洲和拉丁美洲地区。而非洲、拉丁美洲和阿拉伯地区的项目在《名录》上所占的比例自2013年至2018年却没有变化（图19、图20）。

各地区通过委员会修订建议列入《名录》的项目分布比例如下。虽然委员会以服务于全球战略为理由将为数不少的项目违背咨询机构的建议列入《名录》，但是其结果却对改变《名录》的代表性收效甚微。当然这与《名录》上超过1 000个项目的巨大基数以及历史原因造成的地区间不平衡现象有关。通过近5年的申报与列入，欧洲和北美地区项目在《名录》上所占的比例有轻微下降。

从委员会修改咨询机构建议列入名录的案例所属的缔约国来看，各缔约国面临的情况也有很大差异。5年间修改咨询机构建议次数最多的国家为伊朗和土耳其，分别各有5个项目通过委员会修改咨询机构建议而列入，各占5年间全部修改建议列入的44个项目的11%；其次为巴勒斯坦，有3个项目通过修改建议列入，占全部项目的7%；再次为中国、伊拉克、南非、印度、墨西哥、德国、沙特，各有2个项目通过修改建议列入，各占5%。这种情况说明，近5年的委员会对于某些国家的申报项目显示出特别的支持，几乎每年都改变咨询机构的建议使其列入《名录》，而这些国家主要集中在中东地区。这也许与近5年的世界遗产会议曾3次在中东地区召开有关⑩http://whc.unesco.org/en/list/1545.（图21）。

3.4.2 委员会修改咨询机构建议案例的类型和主题分布

从文化遗产、自然遗产、混合遗产名录上所占的比例来看，委员会对咨询机构建议的修改并未改变文化与自然遗产的巨大不平衡。由委员会的修改而列入《名录》的文化遗产占全部修改建议项目的80%以上，甚至超过了《名录》上文化遗产所占的77%。这说明委员会对文化遗产价值的理解非常宽泛，有更多的阐释空间可以将文化遗产赋予突出普遍价值从而列入《名录》（图22、图23）。

在2013—2018年间委员会通过修改咨询机构建议而列入《名录》的项目，按照2004年ICOMOS对《名录》代表性、均衡性和可信性分析时所使用的类型框架[8]对这些项目进行分类，可以看到：这些项目列入《名录》确实填补了一些代表性较低的遗产类型，最突出的就是文化景观类型大量列入，尤其是热带森林、沙漠、湿地等不同环境中的聚落景观反映出人类与环境的长期互动方式（图24、图25）。不过，《名录》上代表性已经很高的历史建筑与建筑群、历史城镇与村庄、考古学遗产等几个类别也有较多项目列入，使得《名录》代表性没有太大改观。

5年间通过委员会修改咨询机构建议列入《名录》的项目，以ICOMOS在2004年对《名录》代表性进行分析时所使用的主题框架为衡量，可见这些项目分布的主题。在6个主题中，创造力的表达（14个）、对自然资源的利用（12个）、精神回响（6个）这几个主题的有相当多的项目列入，而文化的联系（3个）、人类运动（1个）与科技发展（1个）这几个主题代表性较低（图26）。

4 矛盾与变化对未来《名录》的影响

4.1 多方面相互作用的结果

世界遗产的申报和审议是多方面因素共同作用的结果。咨询机构支持委员会的工作，委员会尊重咨询机构的意见，确保《公约》的实施及《名录》的可信性，本应成为世界遗产机制运行的基本规则。然而现实，咨询机构和委员会存在着合作与对立。它们对OUV存在辩证的认识。无论咨询机构还是委员会，作为由许多个体构成的整体，都存在复杂性和不确定性。

世界遗产是全球文化与自然保护运动中的旗舰项目，其遴选、评估和保护标准都应处于专业前沿水平，并以此确保《名录》上项目的持久保护。咨询机构作为专业团体，力求关注于客观的标准，以严格实施的评估程序确保《名录》的质量，维护世界遗产称号的信誉。然而由于自身的产生发展背景及相关专家的构成，咨询机构也存在着代表性与平衡性的问题，这在一定程度上会影响评估报告的立场与结论。加强咨询机构能力建设并在内部实现平衡性与均衡代表性，才能让评估意见更加科学客观。

由缔约国代表构成的世界遗产委员会则存在塑造国际形象和维护国际政治两方面的需求。它强调缔约国之间的团结与协作，主张给予鼓励而非打击性的意见，比咨询机构更加关注国家的关系和政治性的决定。在委员会也无法达成共识的情况下，会用投票方式寻求一致[9]，使部分委员国的决定代替了其他国家的观点。这导致在审议中委员会权利较大，而咨询机构的权利受到限制，只能列席会议而不能参与投票和表决。这种运行机制造成了部分项目在不符合《操作指南》规定的情况下列入《名录》。未来如能通过《议事规则》对委员会权利进行限制并赋予咨询机构更多权限，才能使得审议过程更加严谨与合理。

对于缔约国而言，世界遗产不仅意味着保护实践，更意味着促进地区社会与经济发展的重要资源。将申报项目列入《名录》是多方参与和持久努力的结果，意味着在国际社会得到肯定，关系到民族自尊心和文化自信。作为遗产地的拥有者和申报项目的组织者，政府及相关团体的意愿在申报过程中反映出来，世界遗产带来的利益和主权之争不可避免，这些都会对委员会的决议产生影响。

4.2 OUV的特殊性质

参与申报与评估各方对OUV的不同理解是导致《名录》建立中矛盾与分歧的深层原因。作为申报主体的遗产拥有者，作为建议提供者的专业咨询机构，作为决议制定者的委员会，对OUV的认识存在差异。

OUV是客观存在还是主观判断的结果？只能说，它是委员会将申报项目列入《名录》时赋予遗产地的一种价值，其内涵和评价标准都随《公约》的实施不断变化。它这种性质决定了委员会可以对它不断阐释，从而改变咨询机构给出的建议。在这个过程中相关各方对OUV的认识都在更新。

OUV的本意是突出的普遍价值。无论其内涵和外延怎样扩展，普遍性始终是OUV的基础，突出性是在具有普遍价值的前提下存在的。近年来随着文化多样性的概念的发展，委员会有时将普遍性与特殊性置换，将对普遍价值的认同缩小到对于特殊人群具有重要意义。这样的遴选方式会造成《名录》项目过度增长，对标准实施持续放宽减损《名录》的代表性和可信性。

OUV的三大支柱中，突出普遍价值和适用的标准无疑是OUV存在的基础，然而真实性和完整性也是判断OUV必不可少的条件，保护状况和管理措施则是长久保持OUV不可或缺的手段。《操作指南》明确规定这几项在列入《名录》时必须同时，然而委员会频繁忽略相关内容，急于将保护和管理不满足要求的项目列入《名录》，会造成世界遗产项目的OUV得不到长久的保持。

4.3 未来的挑战

伴随世界遗产保护运动40余年的发展，尤其是“全球战略”的实施，参与申报的国家不断增加，《名录》上项目的主题更加丰富，地理分布更加多样，为世界遗产的概念和实践注入了新的活力。然而世界遗产名号的价值能够保持至今，正是基于严格的标准和缔约国普遍认同的OUV，以及列入后可持续的保护状况。如果放弃这些要求，即便有大量项目列入，世界遗产的声誉必将降低，带给缔约国的社会经济发展资源也会随之减少。

全球战略的实施应以加强比较研究和对过盛类型的限制为基础，而非放松标准列入不满足要求的低代表性项目。标准是衡量OUV的客观条件，不可忽略。专业咨询机构的能力建设固然需要，但它的权威性是实施《公约》的保证，委员会需从审议机制上保证咨询机构的建议得到执行。而《世界遗产公约》专注于物质的、不可移动的文化和自然遗产，它可与UNESCO其他的文化和自然保护公约建立联系，但不应该脱离自身的基础。只有严格执行的标准，公正透明的程序，才能保证《名录》的质量，从而实现世界遗产的永久保护和持续利用。