制度嵌入性视角下乡村旅游发展模式的演进机制研究※

陆元亮 宿 辉

(吉林建筑大学经济与管理学院，吉林 长春 130118)

乡村旅游开发模式的探讨一直是旅游学研究的热点主题，通常认为以不同核心力量为导向可将乡村旅游开发模式分为社区主导[1]、政府主导[2]、企业主导和由以上主体进行多元互嵌组合的四种模式[3]，近些年国内对乡村旅游开发模式的研究逐渐聚焦到“制度”问题上。新制度经济学代表诺斯认为，制度是人类设计的用于构建其自身相互行为的约束条件，由正式制度(宪法、普通法、内部章程、个人契约等)和非正式制度(习俗、惯例、行为准则、道德规范等)组成[4]。王宁将“制度嵌入性”概念引入旅游业，并将制度所嵌入的价值或执行力度强定义为制度的强嵌入性，反之则定义为制度的弱嵌入性[5]。姚云浩通过构建概念模型来研究制度嵌入性对旅游企业创新绩效的影响[6]。王华基于质性研究方法，揭示正式制度与非正式制度对社区参与旅游开发的约束与影响[7]。张洪昌运用“社区能力—制度嵌入”理论框架，揭示乡村旅游发展模式构建的内在机制[8]。但总体来看，应用“制度嵌入性”范式对中国旅游发展中相关问题的研究方兴未艾。本文从纵向动态分析制度是如何嵌入旅游开发模式演进中，以及如何通过对旅游开发模式演进路径的影响和约束，致使产生截然不同的主导模式。

1 乡村旅游开发模式的演进机制

乡村旅游项目投资周期长、资金需求量大、市场运作程度要求较高，不同的开发模式对项目绩效影响各有不同。当旧的开发模式不再适应旅游发展的需要，在文化、利益、制度等要素的驱动下，必然会衍生出更为合适的模式进行优化和更替[3]，乡村旅游项目常见的演进路径有两种(见图1)。

图1 开发模式演进

1.1 单一主体向多元主体转化

当原有开发主体无法突破资金、技术、管理的瓶颈时，势必要借助外部制度的嵌入来弥补原有制度的不足，在此过程中，单一制模式将逐渐被股份制或共同参与的多元互嵌的发展模式所取代。乡村旅游开发初期通常为资源特色导向时期，多以个体农户或个体农户延伸的社区主导开发模式为主。个体农户或社区主导模式在项目开发初期能有效发掘当地环境特色，调动当地村民参与旅游项目的积极性，最大限度地实现乡村旅游的“内生式发展”。但因其在资金投入和开发理念上的先天性不足，易出现集体发展的“搭便车”、无序竞争等现象，致使旅游产品质量不合格、服务滞后。当社区主导模式难以进一步带动旅游发展时，政府或企业通过正式制度的嵌入，利用法规政策、资金流入、共同参与协议等方式使得项目尽可能达到经济效益和社会效益的最优。在模式演进过程中，非正式制度的强弱和正式制度的嵌入程度决定乡村旅游开发模式的构建。当非正式制度较强，正式制度嵌入程度较浅时，将保持社区主导外部力量参与的模式，社区的地位和参与效率将提高；当非正式制度较弱，正式制度嵌入程度较深时，外部力量将占据主导地位，较强势地获取项目开发经营权[8]。

1.2 多元主体内部间的转化

单一主体向多元主体转化是单线性的演进过程，而多元主体内部间的转化是一种多方参与主体滚动式循环、多方协商的演进过程，同时受多层非正式制度和正式制度的嵌入影响。在多元主体结构关系中，地方政府、企业、社区是最重要的三角利益关系主体，但这三方的资本实力和开发理念各有不同。政府政策和企业资金投入等长期稳定性较低，易导致部分正式制度缺乏刚性，社区村民趋利意识的上涨，也容易产生不合理的非正式制度，从而造成乡村旅游项目推进困难。为实现各主体之间责任和利益达到合理分配，制度之间会进行长期复杂的内部博弈，主体单元的更替、制度嵌入性的变化无疑会打破固有的权利关系分配形态，让原有项目的性质和组织结构发生变化，推动开发模式的演进。

2 案例分析

本文采取定性研究方法，选取山东中郝峪村、西江苗寨、宏村这三个不同核心主导力量的典型范例进行定性比较研究。通过实地调研、文献分析等方式收集案例地乡村旅游业相关信息、数据，对比分析案例开发模式演变背景(见表1)，探析制度嵌入在乡村旅游发展模式的演进与构建中起到的作用，案例启示如下。

表1 乡村旅游开发背景情况

注：数据来源于国家企业信用信息公示系统。

2.1 旅游发展模式的演进受多层次、多方面的正式制度和非正式制度影响

乡村旅游项目开发模式的变迁是一个在多层正式制度和非正式制度约束下的理性演进过程，其演进趋势是偶然也是必然的。本文通过归纳总结案例地对旅游发展模式演进影响较深的制度(见表2)，分析制度对模式演进趋势的影响。

表2 乡村旅游开发制度影响背景表

注：制度嵌入性强为1；弱为0。

2.1.1 非正式制度层面

中郝峪村在社区精英的领导下，从2012年的集资成立旅游公司到2015年的集体资源折股量化再到2018年实行全村“大锅饭”，此过程中表现出明显的“家长式”集权决策非正式制度的强嵌性。在具有信服力的精英的领导以及对利益的追求下，村民逐渐改变不合理的村治文化，突破垄断型宗族文化，建立相对公平的村规民约，最终促使整个社区迅速达成共识、整合资源，做出对乡村旅游开发有影响力的决定。然而，全民持股模式下集体化公司原始资金积累缓慢，加上社区村民知识水平和发展意识等非正式制度的弱嵌性，使得他们难以胜任旅游运营管理职能，主动提高产品和服务质量，同时也容易出现抗拒后续旅游开发活动的行为。

江西苗寨表现出社区内部的分裂化。政府主导模式下，代表政府方的村委领导与代表村寨的传统社区领袖因体制问题出现长期内耗，加上根深蒂固的苗寨宗族文化的弱嵌性，致使未能出现有领导力的社区精英。当江西苗寨封闭景区收门票后，苗寨利益格局发生了巨大变化，山下旅游核心区与山上旅游边缘区村民收入差距明显，村民利益化分裂明显，无法团结一致共同遵守村规民约[11]。

黟县政府于1996年与中坤公司签订时长为30年的经营权移交协议。随后，在社区持续申诉情绪强嵌性的压力下，政府与中坤公司于2001年修订了《宏村旅游开发补充协议书》，将每年门票收入从1%提高到8%支付给宏村，但依旧不符村民理想收入水平，全体村民分别于2002年、2003年向人民法院联名提交诉讼。

2.1.2 正式制度层面

在中郝峪村旅游业发展过程中，淄博市政府曾多次试图通过《博山区城镇化发展规划》、农村产权制度改革等正式制度更深层次地嵌入利益分配格局中，但因中郝峪村社区主导模式较为强势，且在融合外部公司治理的正式制度后形成了一套较为齐全的利益分配机制，使得强行改制的成本很高，最终形成了社区主导的“村集体+公司+政府”格局。

江西苗寨的旅游业发展则属于典型的政府主导模式。2008年，省政府为开发苗寨文化旅游资源，决定全省第三届旅游产业发展大会在江西苗寨举行，随即投入大量财政资金，通过成立景区公司、旅游发展领导小组、景区管理局等方式进行旅游项目开发管理。在政府层面旅游发展政策、财政制度、公司化治理等强嵌性正式制度的影响下，外来资本和社区居民难以打破政府设立的利益分配格局，始终维持政府主导的局面。

宏村现阶段所形成的企业主导“公司+政府+村民”模式实则为三方相互制约的格局。黟县政府一方面在缺乏政府性资金即财政投入制度脱嵌时，肩负扶贫攻坚的重任，为实现“造血式扶贫”而加强招商引资制度嵌入性；另一方面负有对外来旅游开发企业的引导和监督的责任，通过提高《2003—2020年宏村镇总体规划》《黟县西递、宏村世界文化遗产保护管理办法》等正式制度的嵌入性，增加对宏村人文古建筑和自然景观的规范化保护力度。中坤公司在接管宏村旅游业经营权后，斥资牵头旅游基础设施建设项目，通过完善绩效考核、专业化运营管理机制来提高企业治理制度的整体嵌入性。

2.2 在模式演变中加强非正式制度的嵌入程度，有利于构建相对稳定的利益分配体系，缓解社区与政府以及外来企业的矛盾

中郝峪村在村委等社区精英的带领下，表现出“精英主导型的村治文化”这一非正式制度的长期强嵌性，较好地融入集权决策管理、宗族制度、村规民约等其他非正式制度，同时集资成立旅游开发公司，引入公司经营章程、股权分配方案等正式制度，使得社区能在与政府和外来企业的博弈中牢占主导地位，为社区精英和村民争取最多的利益。

而江西苗寨由于受到闭塞的地理环境和苗寨文化的影响，其在制度上表现为村制文化、宗族制度等非正式制度的弱嵌性。社区非正式制度的嵌入性弱，无法抵抗“土地管理制度”“景区规划制度”等正式制度，导致社区在文化保护、土地开发中话语权的减弱。

宏村社区自治组织在县政府引入中坤公司时未能表现出社区非正式制度的强嵌性。在宏村旅游发展模式演进过程中，社区未曾占据过主导性的地位。因此后来社区以宏村建筑产权归村民所有为由，抓住“房屋产权制度”的弱嵌性，要求重新确定景区利益分配制度。

2.3 主导核心力量较强的模式容易走向单向强化之路，因此应促进多元深度融合的模式演进趋势

江西苗寨旅游产业自开发至兴起的整个过程都深受中央和地方政府的影响，其发展模式变迁过程未曾发生大的结构性变化，主导力量一直是政府。政府在体制中的地位以及当前政府主导型经济发展体制在江西苗寨旅游开发中的强嵌性，致使政府难以从掌权走向放权。

宏村在企业主导模式下，企业无论是以独资还是与其他企业合资的方式主导景区的开发管理，其本质皆为逐利。有别于政府，企业难以让利于民，甚至会透支性开发，与民争利。企业对旅游景区投资和开发的暂时性致使其在经营期内易产生独占收益的心理，同时会忽略景区资源的长期保护问题，加上旅游资源破坏后果的滞后性，易使景区出现难以补救的损失。

相比较于政府主导和企业主导，社区主导模式则体现为强烈的固化性。中郝峪村旅游业现已走向了正规化、规范化的发展道路，社区居民人均收入有了质的飞跃，但集体化发展的一些弊端也逐渐显露。中郝峪村社区一方面期望进一步完善社区福利水平，如修建养老院、实行“大锅饭”等，另一方面希望维持美好现状，对具有风险的开拓性事业极为抗拒，同时也不愿外来资本注入，畏惧资本的侵略性[9]。

社区主导、政府主导性以及企业主导的单向强化不利于乡村旅游的可持续发展，应加深社区、政府、企业三方所代表制度的融合程度，唯有真正实现多元主体的共同协作、相互制约，方可有效保障各参与主体的公平和利益。

3 乡村旅游开发多元合作模式的探索——PPP模式

乡村旅游的开发与保护行为受多种制度、多方利益相关者的制约，唯有将政府的监督作用和行政资源优势、社区村民的主观积极能动性以及企业的资金和运营管理优势充分发挥，方可保证乡村开发保护的公平性和可持续性。随着我国上层投资和财政管理体制在改革趋势下的强嵌性，国务院、发改委等各部委均出台相关政策,如《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(文旅旅发[2018]3号)、《促进乡村旅游发展提质升级行动方案(2018—2020年)》(发改综合[2018]1465号)等，鼓励采用政府与社会资本合作模式(Public-Private-Partnerships，PPP)进行文化旅游开发，即由政府与社会资本按约定比例出资共同成立项目公司，由项目公司负责本项目的规划设计、融资、建设以及运营管理维护工作。

现有成熟乡村旅游项目中应用PPP模式的较少，而安徽宏村旅游开发项目属于BOT模式(Build-Operate-Transfer)雏形的典型案例。本文依据PPP模式的理论基础，以宏村为主，结合政府、社区主导下江西苗寨、中郝峪村开发模式中的优势，进行PPP模式下宏村旅游开发项目的结构优化(见图2)，以期望在不增加财政负担的同时，能提高景区旅游资源的利用率和保护率，优化资源配置，保障投资企业和村民的合理利益。

图2 宏村旅游开发PPP项目结构图

PPP模式对规范、优化乡村旅游项目具有重要意义，其体现在：

第一，拓宽资金来源。乡村旅游产业具有公益性和经营性的双重属性，然而因项目前期基础设施建设投入大、周期长、回报慢，使得企业单独承揽旅游项目会面对资金不足、融资成本高等风险。在PPP模式下，政府方的深度参与可大大降低企业独立开发项目的风险，在公共部门的扶持下，企业可享受贷款、税收等方面的优惠政策，同时能拓宽融资渠道，社区村民的积极配合也有利于提高项目前期开发的效率，降低前期开发成本，同时企业的资金投入也能有效提高地方政府的财政资金的利用率。

第二，提高景区运营管理水平和服务质量。PPP模式下，企业能较早地参与旅游开发项目，前期利用其专业技术方面的优势，更可靠地评估项目风险、分析投资可行性，后期可凭借企业对市场的敏锐性和对消费者偏好的把握性，根据市场价格和供求关系变动及时调整运营管理策略，提高产品和服务的质量，充分挖掘乡村旅游的商业属性与潜在价值。

第三，良好的绩效考核机制。实施机构对项目建设阶段的绩效考核可用以评估项目开发时对原生态的破坏性以及建成后的可用性；对项目运营阶段运营维护情况的绩效考核可用于评估产品服务提供质量以及设施的运营维护效率。将建设期、运营期绩效考核结果与财政可行性缺口补贴挂钩，有利于乡村旅游项目的良性稳定发展[12]。

第四，合理的利润分配制度。在政府占10%、企业占80%、社区占10%的项目公司股权分配格局中，一方面，政府面对合作企业能有较高的话语权，更好地履行其监督管理职能，同时对可能产生的企业罔顾文物保护、土地规划等制度的强嵌性的逐利行为起到牵制作用；另一方面，能保障企业的合理利润，同时通过资源折股量化，以股权的形式确认村民的房屋所有权，消除产权不清的隐患，可有效提高社区非正式制度的嵌入性，保证村民利益的最大化。

4 结语

依据研究结果，笔者认为，在乡村振兴战略的背景下，为提高乡村旅游发展的可持续性，应努力促进不同主导力量的乡村旅游发展模式在长期的博弈、转化和组合中向多元深度融合模式变迁，同时，PPP模式在乡村旅游开发中的应用能充分发挥政府、企业、社区三方的优势，因此可依据PPP模式对乡村旅游发展模式进行优化，有效保障三方合理利益。