《政府投资条例》：为政府投资“划界”——专访国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平

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《政府投资条例》的出台，是我国政府投资法治建设的重大突破。把政府投资决策、管理和监督等行为纳入了制度化、规范化、法治化轨道，为更好发挥政府投资作用提供了更充分的法治保障，为政府职能边界主动划下清晰界线。

2019年5月5日，中国关于政府投资管理的第一部行政法规《政府投资条例》（以下简称《条例》）公布，条例也将于2019年7月1日起正式施行。随后国家发改委发布关于做好《政府投资条例》贯彻实施工作的通知，提出全面清理不符合《条例》的现行制度。自2019年7月1日起，政府投资管理规定与《条例》规定和精神不一致的，一律停止执行，相关工作以《条例》规定为准。

条例酝酿由来已久。2001年，国务院提出起草和出台《条例》，此后2002-2018年，每一年国务院都将《条例》纳入当年的立法工作安排。2010年1月，国务院法制办全文公布《条例》征求意见稿；2014年9月，《条例》草案修改完成；2018年12月5日，国务院第33次常务会议通过《条例》。

《条例》将产生多大的影响？酝酿18年，《条例》经历了哪些变迁？《条例》发布之后，在哪些方面还需要配套措施？针对这些疑问，记者专访了国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平。

记者：《条例》出台的目的？

吴亚平：从政府投资管理和政府投资资金的使用层面来讲，有必要去立法，通过法律去规范、约束政府投资融资行为，同时《条例》也为政府投融资管理提供法律保障。此前关于政府投资的规章和规范性文件的约束与条例法律性质的约束本质上是不一样的。

《条例》本身是深化投融资体制改革的一个重要成果的体现。条例的出台也为规范政府投资、融资行为和实施政府投资资金和项目管理提供了法律依据，为下一步深化投融资改革提供了法制保障。

《条例》把政府投资管理纳入法治轨道。依法推进政府投资资金统筹使用和项目管理，有利于更好地发挥政府投资的作用，提高政府投资效益。

记者：《条例》有哪些亮点？吴亚平：首先明确政府投资要有所为、有所不为。《条例》提出政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的公共领域项目，以非经营性项目为主。这是从法律上防范政府投资经常出现的“越位”和“缺位”问题。

其次，《条例》对政府投资的定义——中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动。说明政府的预算资金不管从何而来，只要是用于固定资产投资活动，资金与相关项目的安排都应该纳入政府投资条例管理。比如涉及到政府投资占股的PPP项目，当然要纳入条例的管理。

第三，《条例》突出问题导向，强调概算投资对于控制项目总投资的决定性、基础性地位。此前，政府投资项目在实施过程中出现的超规模、超标准、超投资等问题只是表象，背后与政府投资行为不规范直接相关。此次条例提出，要把初步设计概算作为控制项目总投资的一个重要依据，将从源头上约束不规范的政府投资行为，从而有效制止超投资的问题。

第四，建立了项目实施全过程的违规融资防控机制，比如在项目可行性研究报告审批时要审查建设资金的落实情况，项目列入政府投资年度计划后要按照预算付款，政府不得违法违规融资，在项目建设中施工企业不得垫资，等等。

西安市地铁一号线二期轨道工程项目

记者：《条例》出台为何历时18年，期间经历了哪些版本变迁？

吴亚平：《条例》作为投资领域的一个专门的行政法规，有一个重要的立法出发点——问题导向。一方面是要解决实践中的突出问题、共性问题，而政府投资管理中的突出问题在不同阶段会有不同的变化。另一方面法律当然涉及到一些部门的职责分工，所以立法需要在不同部门之间、中央和地方政府之间逐步形成共识。这也需要一个过程。

比如现阶段，政府投资领域主要的问题有两点。

西影路与西延路立交工程是西安市首批PPP项目，也是西安市首个建成正式运营的PPP项目

第一，政府投资边界范围需要在法律层面去界定，防止政府投资的越位和缺位问题，督促各级政府的投资要“有所为，有所不为”，要把有限的政府投资用在“补短板、强弱项”和优化供给机构的刀刃上。第二，政府投资项目在实施过程中，存在资金来源不到位就开工、超规模、超标准建设等问题，导致有的项目拖欠工程款或违规违法融资，最终对地方政府的财政风险构成很大的压力，也对防范系统性金融风险构成很大压力。

与2010年《条例》的征求意见稿相比，出台的《条例》基本相同，个别地方有所调整。

包括政府投资的边界范围更加明确，强调政府投资不能越位，要有所为，有所不为；贯彻放管服的改革要求，规划已经明确的项目或者技术比较简单的项目等，可以按照有关规定简化需要报批的文件和审批程序。

不同部门逐渐形成共识的部分主要涉及集中统一的政府投资计划，立法一定要找到最大公约数。

当前，政府投资资金有很多来源，如公共预算、政府性基金等。预算资金在最理想的情况下，一定是所有的资金来源跟项目都在一张表上，形成一个集中统一的综合投资计划，那么所有的政府投资可以在一个部门里面去管控——投向哪个区域、投向哪些行业领域等。《条例》关于年度投资计划提出，国务院投资主管部门对其负责安排的政府投资编制政府投资年度计划，国务院其他有关部门对其负责安排的本行业、本领域的政府投资编制政府投资年度计划。政府投资计划分散在不同的部门，一是可能分散了政府有限的投资，难以集中力量办大事，二是可能会导致政府投资的重复配置。

从集中统一管理来讲，把政府有限投资发挥最大效益，用在急需的、补短板的领域，还是要实施集中统一的管理。不是说有关部门不要管政府投资计划，但至少要有一个部门去统筹不同的投资计划。比如说专业部门编完本部门的投资计划草案，然后发展改革委来汇总，之后发展改革委跟其他专业部门把这几张表放在一块统筹，看是否出现比如说投资越位、缺位和重复配置的问题。

从专业的角度来讲，行业部门最了解行业的发展情况，行业部门提出的项目是否有投资必要性可能是最有发言权的。但行业部门难免会陷入本行业领域去看问题，而不是站在全局看问题，不会看到整个宏观经济和社会发展的需要、政府投资的总量。这个时候就需要部门之间的协商，找最大公约数，形成共识。

与此同时，《条例》有一点非常重要，即投资项目的基本建设程序，不管钱从哪来，不管归属哪个部门管，前期工作的要求都是一样的——投资项目基本建设程序、项目建设可行性研究的审查要求都一样。《条例》里面还提出，不管哪个部门管理或审批，且不仅是政府投资项目，企业投资项目也都要纳入全国投资项目在线审批监管平台（以下简称在线平台）。投资主管部门调控每个部门的政府投资计划，在在线平台里，相关项目信息都应该显示。而且每个项目都有唯一的代码，像身份证一样。

从投资主管部门来讲，依托在线平台，可以对全社会投资进行总量和结构的监控，包括项目实施的进展情况，按照条例要求也应该去报备信息。有了在线平台，前期的部分环节、部分领域可能分部门管理，但是从全过程来讲，都纳入到了一个统一的平台来监督和管理。

记者：您认为在《条例》酝酿的18年期间，出台的最佳时机是什么时间？

吴亚平：从条例的必要性来讲，没有所谓的最优出台时间点。但2010年之后的一两年之内就出来是最好的。2010年到现在近十年时间，这期间政府的融资出现了大量的违法违规融资行为，包括借PPP和投资基金等违规融资，借政府购买服务的名义购买工程建设和融资服务。从这方面来看，如果文件能更早出台，可能更有利于规范不合规的融资。

西汉高速宁陕连接线

记者：《条例》将对民间投资产生什么影响？

吴亚平：政府投资和民间投资的是一个互补关系。把政府投资的边界范围框定好了之后，包括民间投资在内的全社会投资，还是一个利好。

此前，存在地方政府出于本地的经济发展需要和政绩考核的要求，越位去抢占民间资本投资机会的现象，按条例的要求，政府投资就应该主要用于非经营性项目。剩下的经营性项目、准经营性项目就应该尽量的放开给民间投资。

记者：《条例》出台之后，哪些方面可能还需要进一步的配套措施？

吴亚平：因为没有集中统一年度投资计划，不同的地方、部门，对条例的纳入年度投资计划的规定和要求理解不一样。可能会导致一个潜在的问题，即不同的地方、部门适用的规则会有所不一样。

在简化程序方面，下一步也需要去推出实施细则，或者配套的规定，去定义哪些项目、什么样的项目可以怎么样去简化程序。

在政府的投资方向方面，投资边界范围需要实时去研究怎样做好动态调整，调整投资的方向和重点。

最后是在线平台的动态信息的录入问题，企业如何通过在线平台去申报信息，申报信息的行为、过程如何做到标准化、规范化。