“大西安”战略规划下农业人口市民化的路径思考

王艺

摘要：立足于英国农业人口市民化的经验，结合“大西安”战略规划发展的实际情况展开研究，并提出其“市民化”的本土路径，即以“秦岭北麓”为样板，大力发展现代农业;完善社会保障制度;保障农民市民化的权益;适应“硬科技”的城市定位，加强农民职业培训力度。以期通过对英国农业人口转移经验借鉴，加快西安农业人口市民化的发展进程。

关键词：“大西安”战略规划;农业人口;市民化;借鉴

中图分类号：F299.21;F323.6         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）10-0191-03

Abstract： Based on the experience of the citizenization of the agricultural population in Britain and the actual situation of "Greater Xi'an"， this paper studied and put forward the local path of "citizenization"： taking "the northern foot of Qinling Mountains" as a model， vigorously developing modern agriculture， improving the social security system， safeguarding the rights and interests of farmers'citizenization， adapting to the urban orientation of "hard science and technology"， and strengthening the vocational training of farmers.In order to accelerateD the development of the citizenization of the agricultural population in Xi'an through the experience of the transfer of the agricultural population in Britain.

Key words： Greater Xi'an; citizenization of agricultural population; transfer of agricultural population in Britain; reference

西安是中国西北地区惟一入选国家“八大中心城市”的城市之一，在关中-天水经济区规划实施的大背景下，西安市正面临着千载难逢的发展好机遇。根据《大西安总体规划空间发展战略研究》：10年时间里，西安要建为面积1万km2、人口1 280万以上的国际化大都市及西部地区最具竞争力的城市，完成城市建设投资1 731.7亿元，其城镇化水平将提高到73.4%。如此广阔的未来发展空间，必将为西安获得国家重大项目、承接国际产业转移、参与国际分工合作创造有利条件。

学界普遍认为，评价一座城市的城市化水平之首要指标便是城市人口比重（城市人口实际包括非农业人口、居住城区的农业人口和流动人口）。《社会体制蓝皮书：中国社会体制改革报告》显示，2016年西安市户籍人口城镇化率在全国排名第三，紧随珠海、南京之后。根据2016年西安市统计局官方网站数据，西安市仍然有230.62万农业人力资源，城镇化水平仍有较大的提升空间。从2017年3月1日起，只要在西安市有合法固定住所的西咸新区户籍人口，户口都可迁移至西安。这不仅是“大西安”建设迈进实质性的一步，也彰显了西安市农业转移人口市民化进程的有序推进。

1  农村剩余劳动力转移的理论基础

马克思主义城乡发展理论是农村剩余劳动力转移的理论基础，恩格斯在《法德农民问题》中谈到：“小农必然会遭遇灭亡的命运，但无产阶级无论如何不要以自己的干预去加速灭亡，在掌握政权后不能以暴力剥夺小农，而是要竭力设法使他们的命运较为过得去一些”[1]，这为中国在城镇化过程中如何妥善处理农民问题给予了理论帮助。用唯物史观观察农民工市民化的社会变迁，就是坚持用生产力的观点来看待农业转移人口市民化进程，观察到其中蕴含着的不以人的意志为转移的客观规律性。这种规律性表现为工业化是城市化迁移的客观物质力量，农业转移人口市民化的程度受制于生产力发展水平所规定的经济承载能力。马克思市民化思想不仅为世界上农村剩余劳动力向城市转移问题提供了理论支撑，也为中国在城镇化背景下妥善处理农民问题和工农联盟的稳定指明了方向。

2  英国农业人口转移经验

自20世纪60年代以后，英国开始大力发展农工综合体，使农村富余劳动力除了进入城市、工业部门外，有相当一部分转移到了农工综合体的前导和后续部门。除了英国政府的政策引导之外，以信息技术变革为核心的第三次工业革命推动了工业的深化发展，从而大大增强了工业对农業转移人口的吸纳能力[2]。

2.1  发展二三产业，吸纳农业转移人口

第二三产业是英国农业人口转移的根本支撑点，也是英国城镇化的根基。在三次工业革命等诸多内外因素的助推下，英国成功借助工业化完成了城镇化建设。于是，在工业化和城镇化同步发展过程中，英国二三产业为转移到城市的农业人口提供了大量就业机会。其中，在工业化早期，以工业为代表的第二产业为英国农业人口的转移作出了重大贡献[3]，如毛纺织业和重工业部门，创造了大量就业岗位。而后，随着工业在英国国民经济中比重的下降，同时伴随着以“劳动密集”为核心特征的服务业的兴起与发展，工业对农业人口的吸纳趋于饱和，服务产业对农业转移人口的吸纳能力越来越强。截至20世纪80年代，服务业劳动力比重上升到60%。

2.2  制定一系列法律法规，规范农业人口转移

农业人口的转移在英国经历了一个曲折的过程[4]。工业革命以前，工业并不发达，无法容纳较多农业劳动力，无奈之下采取限制措施，防止大量农业人口进入城市以免造成隐患。因限制农业人口转移的目标，诸多限制性法律开始出现，如英国制定了庄园劳役制度和《定居法》以限制农业人口流动，进而通过《济贫法》对城市贫困人口予以救助。在英国工业革命之后，面对着城市对人力资源“井喷式”的需求，政府随即采取措施推进农业人口转移，取消了之前诸多限制农业人口转移的法律与制度政策。此时，英国政府出台的《贫民迁移法》《贫民迁移法（修正案）》相继面世，随后1856年强势推出的《联盟负担法》标志着以制度方式限制农业人口流动的障碍得以彻底消除，并且实现了大幅增加农村人口迁入城市的预期目标。随着农业人口流动的法律障碍逐渐消除，一系列的后续法案进一步保障了农业人口的转移，一方面通过《济贫院检验法》与《吉尔伯特法》为新进入城市农业人口进行有力的救济与补贴，解决了农业人口短期的生存问题;另一方面，英国政府又颁布了旨在改善农业转移人口生存居住环境的《租金上涨和抵押贷款法》和《公共卫生法》，从微观环节对新进入城市的农民生活的稳定予以保障。

2.3  大力开展职业教育，为农业人口转移提供智力支持与保障

农业人口单纯的空间转移并不能从根本上促进英国工业化和城镇化的深入发展，因此英国早在19世纪30年代就开始通过法律手段干预教育，强制父母送子女入学[5]。1870年颁布的《初等教育法》明确规定，5～12岁的儿童必须接受义务教育。在推广农民基础教育的基础上，英国通过一系列行之有效的措施积极开展农民职业教育和培训。英国首先于1964年通过《产业培训法》肯定了农民职业培训的法律地位，随后于1981—1995年发表和颁布了5项与农业职业教育有关的白皮书和政策法规，为农业职业教育的健康发展提供了有力保障。

3  “大西安”农业人口市民化的本土化路径思考

客观来看，当代“新经济”背景下，“大西安”的发展与英国工业革命时代的发展有着极大不同，特别是时代背景、工业化基础、城镇化基础等方面差异明显。然而，二者各自发展之初，在需要推进“农业人口”进入并参与推动城市的发展方面具有思路的一致性。在“大西安”快速发展的今天，尤其有必要借鉴与吸收英国工业革命的经验，避免走“弯路”或“老路”，走出一条适合西安农业人口融入并推动城市建设的特色道路。

根据西安市的发展规划，“大西安”依托西安市已有的航天科研与应用优势定位于“硬科技”之城，形成西安城东北方向阎良“飞机城”与南郊“航天城”遥相呼应，并以此发展城市建设，这就需要大量的农业人口就地城镇化。西安市各大高校的新校区分别在临潼区（东）、长安区郭杜镇（南）、鄠邑区（西）、未央区草滩街道（北），规划地“四散开花”，通过教育与文化带动西安市远郊城市化、农民市民化。同时，秦岭北麓连片的现代化农业产业，直接带动着西安农业人口转移。以上城市发展规划的现实格局是农业人口转移的重大机遇，也是政府应对农业人口转移治理能力的挑战。因此，西安市迫切需要探索一条适合自身实际情况的农业人口转移道路。

3.1  以“秦岭北麓”为样板，大力发展现代农业

英国工业革命时代的实践证明，现代农业的发展过程中，在现代化的农业设备设施支持下，科学先进的农业理念与技术方法不仅极大地带动了农业劳动生产率，更有效地将更多农业人口解放出来，投入其他形式的农业活动，使其有了转移到城市其他产业的可能，成为一个国家现代化建设的劳动力储备力量。在“大西安”的发展中，秦岭北麓环山路沿线地带建设西安都市现代农业示范区已经成为各界的共识，并已经在实施中。秦岭北麓地区属长安区，与西安市主城区相距仅28 km，区位优势显著。这里以“樊川”为核心，农业发展基础良好，一直是西安市农产品的主要供给区。2015年以来，长安区国家级现代农业示范区建立，依托翠华山、五台古镇等自然人文景观带动了秦岭北麓观光休闲农业逐步兴起。长安区下辖的太乙街道、五台街道、王寺街道、子午街道等辖区村落农民已经居民化，就地实现“农转非”。就目前的实施情况来看，农业人口市民化效果良好，可以为后续进一步扩大农业人口城市化转移范围提供借鉴。因此，西安市要积极引导农业人口有序进入到城镇化建设中;另一方面，要借鉴英国“农工综合体”项目建设的成功经验，结合西安市实际情况，在其他郊区因地制宜地开发建设农业产业化、专业化项目。

3.2  完善社会保障制度，保障农民市民化的权益

根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，推进农业转移人口市民化已经成为国家重大战略任务，国家正努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。与此同时，西安市也正在逐步完善社会保障制度，不断扩大农业转移人口社会保障覆盖面。借鉴发达地区的经验，目前西安市农业转移人口养老保险、医疗保险、失业和住房保障体系已经被纳入所在城镇财政支持的社会保障覆盖范围，政策落实有资金保障基础，以保障农业转移人口的利益。根据西安市民政部门的规定，“农转非”户籍人员所享受的“低保”标准为每人每月300元，每年3 600元。根据相关政策标准，符合条件的农业转移人口可以被纳入城市最低生活保障范围。目前西安市的这些举措，很大程度上为农民市民化解除了后顾之忧，为“大西安”的建设解决了后备人力资源的保障问题。

3.3  适应“硬科技”的城市定位，加强农民职业培训力度

英國工业革命的实践证明，农业人口实现城市化的实质性转移的前提条件是人才建设，即发展职业教育。英国工业革命时代，基于工业对农业人口的素质和技能要求，由于经费投入到位，大批专业化、素质较高的农业人才被培养出来。这无疑得益于英国完善的农村职业教育与技能培训体系。这一做法保证了农业转移人口能够适应工业和服务业的需要，并使其迅速融入其中，英国早期城镇化的内生力量由此形成。西安市在对农村教育和农民职业培训方面投入了大量的人力、物力，尤其是组织层面上成立了西安市乡村振兴研究院，从战略层面规划和指导全市的农民培训工作。但相比于中国其他发达地区，西安市的农民职业培训发展还较为落后，主要集中在对农业技术和服务业的技能培训[6]。基于“大西安”的“硬科技”城市定位，对于西安市城市建设过程中人才必备技能的培训，政府还没有形成有针对性的培训活动体系。因此，目前的很多培训并未满足城镇化对农业人口转移专业化尤其是实质化的内在需求[7]。西安市高等教育比较发达，培训师资储备充足，亟需要做到根据城市定位为农民提供系统化、常态化、持续化的培训。

参考文献：

[1] 范逢春，姜晓萍.农业转移人口市民化政策转型的多源流分析：构成、耦合及建议[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2015（5）：17-25.

[2] FLOUD R，MCCLOSKEY D.The Economic history of Britain since 1700[M].Cambridge： Cambridge university press，1981.71.

[3] 吕文静.发达国家农村富余劳动力转移经验及对中国失地农民就业的启示[J].世界农业，2015（5）：162-166.

[4] 季丹虎.英国工业化过程中农村劳动力产业间转移的次序及对中国的启示[J].生产力研究，2007（2）：95-97，128.

[5] 孙立田.工业化以前英国乡村教育初探[J].世界历史，2002（5）：70-79.

[6] 刘艳珍.国外农村剩余劳动力转移培训的立法研究[J].继续教育研究，2010（7）：45-47.

[7] 林存壮，周乐萍.农业转移人口市民化的内涵特征及推进对策[J].中国集体经济，2013（22）：3-4.