新一轮中国农村土地制度改革的模式与成效

周春芳 史文涛 袁凤刚

摘要：农村土地制度改革是解决“三农”问题的关键。在新一轮农村土地制度改革背景下，探讨浙江嘉兴、江西余江、四川成都、重庆和贵州湄潭5个地区进行农村土地制度改革的创新模式和主要做法，总结了改革所取得的成效，最后提出新形势下中国开展农村土地制度改革的建议，要遵从民愿，保障农民的合法权利;以确权登记、明晰权属为基础;制定完善的保障制度;因地制宜，合理分配利益。

关键词：农村;土地制度改革;模式;成效

中图分类号：F301.2         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）10-0164-03

Abstract： The reform of rural land system is the key to solving the problem of the “three rural” problem. In the context of the new round of rural land system reform， the innovative modes and main practices of rural land system reform in 5 districts， Jiaxing of Zhejiang， Yujiang of Jiangxi， Chengdu of Sichuan， Chongqing and Meitan of Guizhou， were explored. The achievements of the reform were summarized. Finally， it puts forward the proposal of China to carry out the reform of rural land system under the new situation， to abide by the wishes of the people， to protect the legitimate rights of the peasants， to confirm the rights and to clarify the ownership; to formulate a sound security system; to adjust the interests according to local conditions.

Key words： rural areas; land system reform; model; effectiveness

农村土地制度改革是解决“三农”问题的关键，2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要充分赋予农民财产权，允许农民承包经营权入股发展现代农业，在试点区域慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，建立农村产权流转交易市场，明确了农村土地制度改革的方向和任务[1]。2015年1月《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》出台，在全国范围选取了33个县市，开始试点农村土地制度改革工作。2017年中央一号文件指出，要继续深化农村集体土地产权制度改革，落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法;加快推进农村承包地确权登记颁证，扩大整省试点范围;统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点;全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作[2]。近年来，全国各地针对实际情况，积极探索农村土地产权制度改革，积累了丰富的经验，为其他地区开展农村土地产权制度改革提供了参考依据。

1  中国农村土地改革创新模式

1.1  浙江嘉兴“两分两换”模式

嘉兴市作为浙江省统筹城乡综合配套改革试点区，于2008年制定了《关于开展节约集约用地试点加快农村新社区建设的若干意见》，按照“两分两换”的总体思路，率先开展农村土地产权制度改革的探索与实践。“两分两换”模式中的“两分”是指农民的承包地与宅基地分开，土地流转与搬迁分开;“两换”是指宅基地换城镇房产，承包地换社会保障，从而使农民的土地权益在城镇化进程中得到保障[3]。宅基地换城镇房产有3种模式，可供各试点乡镇结合实际情况灵活选择，其中主、副中心城区和开发区内以公寓式安置为主;镇区内以公寓式和建联排房安置为主;中心村为聚集点的城乡一体新社区则以建联排房为主[4]。承包地置换有2种模式，一是以转包、出租、入股的形式将全部承包地进行流转，如果流转年限超过10年，则可按照城乡居民养老保险中城镇居民的标准置换社会保险;二是如果农民愿意完全放弃承包地经营权，则可按照被征地农民养老保险政策置换社会保险。“两分两换”模式运行机制见图1。

1.2  江西余江“一户一宅，村民自治”模式

江西省鷹潭市余江县作为全国33个农村土地制度改革试点之一，自2015年3月开始，通过制度创新，成立村民事务理事会，发挥群众的主体作用，按照“一户一宅”，自愿有偿退出多占宅基地，开展宅基地制度改革工作。经过两年多的试点实践，改革已初见成效。截至2017年7月底，余江县共退出宅基地27 530宗252.54万m2，其中有偿退出5 231宗60.07万m2，无偿退出22 299宗192.47万m2;退出宅基地复垦38.3万m2，村集体收取有偿使用费5 716户770万元;流转宅基地56宗1.4万m2;新建农房择位竞价136宗1.5万m2;集体支付退出补助款1 432万元，有偿退出户均增收4 200元。实施农村宅基地改革后，再未出现违法用地情况，且新增了10～15年的农房建设用地[5]。余江县“一户一宅，村民自治”模式运行机制见图2。

1.3  四川成都“还权赋能，农民自主”模式

四川省成都市作为全国农村土地产权制度改革的排头兵，开辟了一条可借鉴的“成都经验”改革之路。成都市于2008年启动了以“还权赋能”为核心的農村土地产权制度改革，全面开展确权颁证工作，促进农村土地流转，保障农民的权益，提高农村发展新动力。截至2017年6月，成都市累计颁发各类农村产权证书近900万本，颁证率达到99.5%，颁发股权证书183.86万本，股份量化达到98.0%;全市土地流转面积31.8万m2，流转率高达59.9%;成都农村产权交易所产权交易金额584亿元，全市农村产权抵押融资186亿元，农民财产性收入占可支配收入的25.0%。成都市“还权赋能，农民自主”模式运行机制见图3。

1.4  重庆“地票制”模式

重庆市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区之一，于2008年成立农村土地交易所，创新性提出了“地票制”，并于2015年出台《重庆市地票管理办法》，对地票制度的开展进行规范。地票是在自愿前提下，农民或农村集体经济组织及其他土地权利人将闲置、废弃的农村建设用地复垦为耕地，在保障当地农村发展空间后，将剩余用地在农村土地交易所公开交易，形成可用于重庆市域范围内的建设用地指标[6]。地票制度有效激活了农村土地资产，保障了农民的权益;促进了耕地保护，解决了城乡用地难题，是重庆市农村土地产权制度改革的重要成果。截至2016年底，重庆市累计成交地票13 300万m2，合计396.2亿元，成交价稳定在20万元/667 m2左右。重庆市坚持贫困县和建卡贫困户“优先交易，优先拨款”的原则，其中贫困县成交地9 827.0万m2，占地票交易总量的73.9%。重庆市“地票制”模式运行机制见图4。

1.5  贵州湄潭“五明五定”模式

湄潭县作为全国农村集体经营性建设用地入市改革试点，大胆试验农村集体建设用地与国有建设用地“同地同价、同等入市”，并于2015年8月27日敲响全国入市“第一槌”，将茅坪镇土槽村0.3 hm2农村集体经营性建设用地以80万元价格拍出。湄潭县按照“五明五定”模式，规范农村集体经营性建设用地流转，探索“权能资本化，配置市场化”的路径，盘活了集体土地资源，壮大了集体经济，增加了农民收入。截至2017年8月，湄潭县共出让土地25宗，面积6.45万m2（表1），价款1 718.50万元，政府收取调节金109.53万元，集体和个人实现净收益381.42万元，实现了农村集体经营性建设用地与国有建设用地同权同价，同等入市[7]。贵州省遵义市湄潭县“五明五定”模式运行机制见图5。

2  农村土地制度改革成效

各试点因地制宜，积极探索农村土地制度改革，取得了较大成效。一是盘活集体土地资源，破解民营企业发展用地瓶颈。通过集体经营性建设用地入市改革与探索，破解了建设用地指标瓶颈，优化了农村用地布局结构，满足了民营企业的用地需求。二是壮大集体经济，增加农民收入。通过成立股份经济合作社，让集体资产成为“集体真正所有、成员按份拥有”，集体资产所得收益分配可用于农村集体经济的滚动发展，而农民不仅可以从分配中获得土地财产性收入，同时可享受就近就业，增加劳务收入。三是助推新型城镇化建设，实现城乡一体化。政府按照“来之于集体，用之于农村”的原则，将所收取的土地增值收益调节金全部用于村镇基础设施和公共服务建设投入，推动新型城镇化的发展。通过对城中村综合整治，改善了居住条件，完善了基础设施，美化了人居环境，实现了城乡一体化。

3  中国农村土地制度改革的建议

3.1  遵从民愿，保障农民的合法权利

农村土地产权制度改革必须要尊重农民的意愿，让农民充分参与到制度的制定和执行中，充分保护农民的权利。如江西省余江县成立了由村委会成员、村乡贤和村民共同组成的村民事务理事会，并赋予相应权利，全程参与到宅基地制度改革工作中，反映农民的真实诉求。

3.2  以确权登记、明晰权属为基础

明晰产权是农村土地产权制度改革的基础，确权登记是制度改革的首要工作[8]。如四川省成都市对农村土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权、房屋使用权和林权等“五权”进行了重新确认，并颁发证书[9]。

3.3  制定完善的保障制度

农村土地产权制度改革关乎农民的利益、农业的发展、农村的稳定，牵涉到多方利益，为了保障改革的顺利开展，必须制定完善的保障制度。如浙江省嘉兴市以“两分两换”为突破口，提出了“十改联动”机制，即将农村土地制度改革与规划管理、城乡就业、社会保障、户籍制度、涉农体制、村镇建设、农村金融、公共服务等改革结合起来，为承包地流转、宅基地退出提供必要条件[10]。四川省成都市成立耕地保护基金，建立农村医疗养老保障制度，成立产权流转担保平台公司[11]，农村土地产权制度改革保驾护航。

3.4  因地制宜，合理分配利益

中国幅员辽阔，各个区域的自然、经济、社会、文化等环境不尽相同，所以在开展农村土地产权制度改革时，要因地制宜，切不可简单效仿，复制其他区域的改革模式。同时，合理的利益分配是农村土地产权制度改革成功的保障。

4  结论

随着城市化进程的不断推进，出现了土地资源紧缺与农民抛荒弃耕的矛盾现象，原因在于当前农村土地产权制度的不完善，模糊的产权制度阻碍了农村土地的流转，抑制了农村生产力的发展。农村土地产权制度改革迫在眉睫，但农村产权制度改革极其复杂，不可一蹴而就，需慎重稳步推进。应该让农民充分参与改革过程，保障农民的合法权利，以保证“遵从民愿”。农村土地产权制度改革的首要任务是摸清家底，明晰农村土地的所有权并物化使用权，进行确权颁证。应制定诸如农村土地使用权流转制度、农村金融制度[12]、农村社会保障制度等系列制度，以保障改革稳定进行。模仿、复制不是土地改革的有效方式，应创新改革模式，找到适合自身的发展道路，同时要注重利益的合理分配。

参考文献：

[1] 新华社.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm，2013-11-15.

[2] 新华社.中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见[EB/OL].http：//www.81.cn/dblj/2017-02/05/content_7476633_7.htm，2017-02-05.

[3] 宁爱凤.制度变迁理论与农户“两分两换”实证研究——基于浙江嘉兴的调查[J].开发研究，2010（3）：64-67.

[4] 许宏表，汪守涛，方建中.论“两分两换”中的问题及其对策[J].改革与开放，2011（2）：132-134.

[5] 谢  玮.宅基地制度改革的“硬骨頭”怎么啃？——江西余江、安徽金寨“宅改”试点调查[J].中国经济周刊，2017（28）：73-77.

[6] 黄美均，诸培新.完善重庆地票制度的思考——基于地票性质及功能的视角[J].中国土地科学，2013，27（6）：48-52.

[7] 刘守英.新一轮农村改革样本：黔省三地例证[J].改革，2017（8）：16-25.

[8] 董秀茹，簿  乐，姚  迪.农村集体经营性建设用地现状及入市问题研究——基于东北三省部分地区调查[J].中国农业资源与区划，2016，37（12）：22-27.

[9] 王习明.统筹城乡发展与创新农村土地制度——成都市农村产权制度改革试点研究[J].西南交通大学学报（社会科学版），2011，12（5）：55-60.

[10] 嘉兴市统筹城乡综合配套改革领导小组办公室.“十改联动”推进统筹城乡改革——嘉兴市推进统筹城乡综合配套改革试点进展[J].浙江经济，2011（8）：20-21.

[11] 刘泽仁.成都市农村产权制度改革调研报告[J].西部经济管理论坛，2011，22（1）：23-26.

[12] 龚  睿.农村土地“三权分置”的制约因素及路径研究[J].中国农业资源与区划，2016，37（5）：143-147.