我国自由贸易区行政管理体制改革研究

戴鸿

【摘 要】 文章以我国自由贸易园区行政管理体制改革为研究对象，介绍了相关概念;阐述了自由贸易园区政府机构设置、投资管理贸易体系创新以及政府监管创新等行政体制改革创新现状;分析了行政管理体制中存在的问题。提出完善我国自由贸易区行政管理体制改革的几点思考：优化政府行政架构;提高负面清单制度透明度;完善“单一窗口”建设;不断提高政府监管水平。

【关键词】 自由贸易区;行政管理;政府

2013年，我国在上海市创建了第一个国内自由贸易区。2015年，我国在天津、福建和广东三地又同时开展了第二批自由贸易区试验。2016年，我国在辽宁、浙江、重庆、四川、陕西、湖北、河南进行了第三批自由贸易区试验。在上海自由贸易区成立初始阶段，国务院就要求上海自由贸易区要转变政府职能，积极探索如何做好创新模式管理，以便可以更好地推动投资贸易便利化向前发展。在党的十八大以来，自由贸易区肩负着全面深化行政体制改革重要任务，在理顺市场与政府关系方面起到了积极探索作用。

一、相关概念介绍

1、自由贸易区

按照国际惯例，自由贸易区可以分成两种，一种是自由贸易区，另一种是自由贸易园区。自由贸易区主要是指国家与国家之间达成了有关贸易协定，在特定区域内可以进行关税减免，甚至可以取消部分市场准入限制，促进国与国之间更好地进行贸易往来，加强商品流通，从而实现共同发展的目标。这种自由贸易区以中国与东盟自由贸易区为例。自由贸易园区主要是指一个国家或者区域划出特定范围，在该区域内给予特殊的优惠政策，运用贸易便利化的手段来不断提高贸易水准，以便可以更好地吸引外商投资。本篇文章所研究的自由贸易区主要就是自由贸易园区。

2、行政管理体制

行政管理体制常常包含两部分，一部分是行政管理，另一部分是体制。行政管理主要是指国家相关管理活动。一般而言，行政管理主要是行政主体运用自身公权力所从事相关活动。体制主要是指组织结构以及组织方式，一般包含有政府组成结构或者是政府运作方式。自由贸易区是我国特殊经济区域，其独特经济地位也决定着自由贸易区在进行行政管理体制时具有自身特殊性。总结当前我国各地开展自由贸易区管理办法，我们可以发现当前我国自由贸易园区的行政管理体制主要包含有三个方面，他们分别是政府机构设置、投资贸易管理体制、政府监管制度。

二、我国自由贸易园区行政管理体制创新的现状

1、政府机构设置

一般而言，政府职能履行常常会决定政府机构设置，机构创新设置一定程度上也可以反映当前政府在履行职能中的理念和思想的转变。因此，在自由贸易区中如何设置政府机构已经成为了进行自由贸易区建设的一个重要问题。除此之外，我国自十八大以来一直在对政府行政体制进行改革，在大部制思想引领之下，自由贸易区可以成为我国政府体制改革试验田，自由贸易区行政体制改革应当延续大部制改革发展思路，尝试建立起更加高效的管理机构。

在自由贸易区政府机构改革实践中，自由贸易区政府机构设置沿袭了我国以前保税区有关政府机构设置做法，在园区内部设置了统一管理部门。自由贸易区管委会就是作为地方政府管理自由贸易区的主要派出机构，负责对自由贸易区的各项工作和政策落实进行运营。在这基础之上，我国各个自由贸易区按照大部制改革思想对机构进行精简，不断扩大部门管理权限，整合了管理权限相似的几个部门，从而使得行政管理成本显著降低，行政管理效率也得到显著提升。

以上海自由贸易区为例，上海自由贸易区对多个业务相近的部门进行了合并，形成了7+3的行政管理框架，相比之前的9+3更加精简。我国天津自由贸易区则进行了大部门监管体制改革，成立了统一监管机构，整合了各方面的監管职能，使得机构得以更加精简，减少了交易成本，提高了行政效率。上海自由贸易区在机构精简的基础之上，还加强了合署办公创新，由自由贸易区管委会和浦东人民政府进行合署办公。自由贸易区管委会主要由上海市副市长和浦东新区区委书记来共同担任，这就使得自由贸易区在进行机构设置时减少了管理成绩，使得管理朝着扁平化方向不断的发展。与此同时，通过合署办公也可以使自由贸易区更好地与当地进行融合，促进自由贸易区与浦东新区快速发展，减少自由贸易区在改革过程中遇到的阻力，进一步提升了自由贸易区改革效率，为自由贸易区改革经验在全国推广增添影响力。

2、投资贸易管理体制创新

（1）负面清单制度。在当前国际自由贸易区中，负面清单制度被大量使用。负面清单制度的主要理念是法不禁止即可为，除了清单上所禁止的事项之外，其余领域都可以自由进入或者退出。清单之外的领域也不需要进行进一步审核，一般仅仅只是备案即可以完成监管。在我国中央政府发布的有关经济体制改革意见中，中央政府对于我国自由贸易区外商投资决心进行进一步推广，这就使得负面清单制度在我国自由贸易区中可以得到大量使用。负面清单制度实质上就是让市场在资源配置中起到更加重要的作用，将资源配置由政府主导向市场主导进行转变，不断减少在资源配置中的行政审批，以便减少对市场不必要的干预。

自由贸易区中实施负面清单制度可以说是我国市场准入的重大突破，上海市自由贸易区率先实施了该项制度，在其后各大自由贸易区也开始普遍应用这一制度。负面清单制度推广之初就获得了中央政府认可，李克强总理多次强调要对负面清单制度进行全方位探索。2013年上海自由贸易区出台了第一版负面清单制度之后又进行了多次改版，由最初190条措施减至122条措施，这使得自由贸易区经济活力得到进一步释放。

通过负面清单制度可以使得政府和市场的界限得到进一步划清，可以将更多权力返还给市场，让市场在资源配置中起到更加积极的作用。与此同时，负面清单制度也体现了当前我国政府改革理念，通过加强政府放权，减少政府行政审批来更好节约行政成本，减少政府在审批中的负担，将工作重心转向事后监管。通过这一创新也可以使政府减少对微观经济的干预，避免权力寻租现象，有助于激发市场活力，推动大众创新与创业向前发展，形成良好竞争环境。

（2）“单一窗口”建设。为了可以更好促进国际贸易便利化，“单一窗口”是一个非常有效的措施，在许多国家中普遍被采用。“单一窗口”要求政府在进行管理时拥有一个完全共享的信息化平台，在此平台之上只需要进行一次数据输入即可，可以满足所有机构对于商品的数据需求。在以往国际贸易中，由于国际贸易需要输入大量资料和文件，各种复杂审批手续使得国际贸易发展受到了严重制约，同时也给政府管理带来了巨大负担，而通过“单一窗口”模式可以解决此类问题。通过“单一窗口”信息化平台共享可以加快政府和贸易之间信息流动，从而可以提升政府在信息方面处理能力，不断提高行政监管和审批效率，降低贸易成本，促使国际间贸易更加便利化。在我国自由贸易区中，上海自由贸易区第一个探索“单一窗口”模式，逐步将加工、贸易、运输等多方面职能融入到“单一窗口”之中。

3、政府监管制度创新

（1）企业信用监管。在市场经济中，对于市场主体而言，信用是非常重要的资本，良好信用常常可以显著降低市场主体的交易成本。信用作为一种无形资产，要想充分实现信用价值，就必须做到有效管理和交易，这样才能更好适应市场经济发展需求。上海自由贸易区在自由贸易区内率先实行了企业信用监管制度，依托成熟的信用平台，探索事前承诺、事中评估以及事后联动的信用管理模式，建立起了一套相对完善的系统性信用监管体系。上海自由贸易区在区域内建立了企业年报公示制度，通过企业年报公示制度，可以对企业经营状况进行有效判断。上海自由贸易区还建立起了企业经营异常名单，对于失信企业进行记录，增加他们的交易成本，迫使他们按照正常秩序进行交易。上海自由贸易区还对企业的信息进行了抽查，及时对抽查结果进行公示。对于信用违规企业加大了惩罚力度，例如禁止其参与政府招标或者是土地出让等商业活动。

通过实施企业信用监管制度可以不断加大对于失信企业的威慑力度，不断强化企业的自律意识。通过加大抽查异常名录公示信用公式等等各种措施可以使信用成為真正价值资产，从根本上减少优秀企业交易成本，确保了市场经济高效的发展。通过这种模式，政府部门监管也产生了翻天覆地变化，从根本上转变了以前劳动密集式监管，降低了监管成本，同时也有助于政府部门更好地对失信企业进行处罚和监督，最大限度提升监督效率，降低了监管成本。

（2）综合监管制度。综合监管实质就是简政放权，对政府监管程序进行进一步精简，提高监管效率。上海自由贸易区率先将工商、税务、海关等多个不同监管部门进行融合，实现信息共享，并在此基础上开展联合执法。与此同时，上海自由贸易区还尝试加强知识产权保护执法，建立一个由政府行政执法部门、司法系统、新闻媒体、消费者维权等多维一体的综合性的监管体系。天津自由贸易区也不断深化的司法行政改革，不断整合执法力量，形成了集卫生、文化等多部门为一体的高效执法队伍，从而解决了多头执法等一系列问题。

三、我国自由贸易区行政管理体制中存在的问题

1、政府机构体制中存在的问题

第一，行政层级约束。从当前自由贸易区的行政成绩上看，很多自由贸易区都存在着层级相对复杂的状况。以广东自由贸易区为例，广东自由贸易区可以化成三个片区，三个片区分别由三个不同的市进行管理，其中深圳和珠海可以化成特区，许多政策可以直接与中央政府进行交流，尤其是深圳拥有更为自由的经济自主权。由于有一个片区直接由广东省政府进行管理，因此广东省政府在进行利益考量时，未必会与其他两个片区的利益考量进行协调，这就使得三个片区之间的行政层级设置存在一定的困难。

第二，条块分割的弊端。为了推动自由贸易区制度的创新发展，许多地方都已经设置了权力下放机制，不断扩大自由贸易区的改革空间，但是自由贸易区所拥有的权力仍然不足以全面加强自由贸易区的改革创新，许多改革还是需要经过上级政府的授权才能够得到最终的落实。在这样的背景之下，自由贸易区政府其实就是政府的一个职能部门，与其他的政府职能部门一样，同属于地方政府的块与块之间的关系。自由贸易区改革涉及到许多敏感领域，改革权限仍然由中央政府所掌控，每一次改革推进都需要政府尤其是中央政府部门授权。在自由贸易区内，各个职能部门所属垂直关系上级机构，也是我国传统行政体制中条与条之间关系，例如海关、金融机构都存在垂直管理。此外，自由贸易区作为我国制度创新试验田，各种不同制度在落实改革过程中更容易受到上级政府关注，成为上级政府政绩展示的重要平台。条块分割无疑会对自由贸易区的改革创新效率产生重大影响，延缓改革创新发展步伐，甚至可能会削弱改革动力。由于自由贸易区政府长期在一线实践，掌握了大量真实有效信息，因此可以制定出更加有效的改革方案，但是由于园区内部往往存在着条块之间的博弈，最终使得各项落实措施得不到有效保障。条块分割也可能会给政府部门间的协调带来一定的阻碍，自由贸易区各项创新措施推进都需要部门间通力合作，而如果部门间没有达到有效融合，改革之路仍然任重道远。

第三，政出多门乱象。由于自由贸易区所包含范围极其广泛，所涉及职能部分是由中央政府直接管辖，部分是由地方政府进行管辖。同时，由于缺乏在中央层面的统一协调机构，各个部门就存在着各自为政的现象，存在着出于自身利益或者行政惯例影响改革的现象。此外，自由贸易区政府部门设置遵循的是传统的行业管理模式，存在着部门交叉管理、管理效率低下等现象，导致很多政策迟迟不能落地，协调力度难度非常大。

2、投资贸易管理体制中存在的问题

第一，负面清单制度开放度和透明度并不高。我国负面清单制度已经经过了多次改版，但是与其他国家相比仍然显得过于繁杂。例如美韩之间负面清单总数不过40条，这也反映出了当前我国负面清单制度开放度不够，仍然存在对服务业较多限制的问题。在服务业创新中，金融创新又是自由贸易区改革重中之重，但是由于各级政府对于金融创新始终持保守态度，要求审慎推进，这就使得金融行业的开放度远远不够。

第二，“单一窗口”建设难度非常大。“单一窗口”主要是为了使投资和贸易变得更加便利化，因此加快“单一窗口”建设也是我国自由贸易区建设的应有之义。但是在进行建设时，由于各个部门之间的利益诉求并不相同，各个部门对于“窗口”认知和重视程度也不相同，这就使得各方之间并没有进行通力的协作，使得“单一窗口”的项目推进非常的缓慢。例如，我国海关边防更加侧重于纵向管理，在横向管理方面往往缺乏沟通，这就使得“单一窗口”在横向联合方面缺乏有效的经验借鉴，各方之间的协调难度也非常大。与此同时，我国“单一窗口”建设政策又非常笼统，并没有具体可行措施，这就使得“单一窗口”缺乏职责划分，同时也没有国家层面规划，这就使得“单一窗口”发展相对滞后。

3、政府监管制度中存在的问题

第一，政府工作人员监管能力有待于进一步的提升。在进行监管过程之中，事中和事后监管常常包含有反垄断审查、信用评级、安全制度审查等内容，这一系列审查对工作人员的专业知识要求非常高，对能力建设要求非常细。但是，我国自由贸易区成立以来，大部分工作人员都忙于制度创新和各项政策出台，传统监管人员对于新兴自由贸易区出现新问题难以应对，再加上自由贸易区公务员大部分都来自于公务员招考，这些人员在进行考核时更加注重行政知识测试，对于专业性重视程度不高。政府工作人员在进行监管时一般也只是为企业提供基本服务，而并没有提供特别专业化服务。随着金融开放以及负面清单制度进一步探索，这对于政府工作人员知识储备会提出更为苛刻要求，要求其知识需求和供给必须配合自由贸易区改革，而当前自由贸易区工作人员在监管方面能力非常欠缺，并不足以胜任改革发展所需要的要求。

第二，监管体系缺乏法治有效保障。国外自由贸易区发展都设置了相应法律依据提供帮助，而我国自由贸易区在成立之初并没有配套法律制度，很多地方性法規也是在自由贸易区成立一段时间之后才相继出台。但是，地方性法规位阶过低，对于自由贸易区制度创新中的全国性质问题并没有有效借鉴意义。因此，需要形成中央一级立法，使得自由贸易区行政管理活动更加合法，做到有法可依。

四、完善我国自由贸易区行政管理体制的思考

1、优化政府行政架构

为了更好推进我国自由贸易区向前发展，需要不断优化政府行政管理框架。在进行行政框架优化时，合署办公可以成为行政框架改革的一个重要突破口，通过合署办公不仅可以削弱对于自由贸易区发展限制，同时也可以加强自由贸易区与政府之间联系。与此同时，在进行自由贸易区庭审体制改革过程之中，我们也需要通过开放来倒逼行政体制改革，不断加强改革力度和整合度，不断淡化自由贸易区内部部门划分，减少各部门之间牵制，强化各部门之间联系，使得自由贸易区内的各个部门成为统一整体，这也有助于自由贸易区管理机制灵活创新，有助于应对不断变化外贸环境，使得自由贸易区的各项管理活动更加具有活力。

2、提高负面清单制度透明度

在进行负面清单改革过程中，需要不断加强负面清单透明度。首先，对于无明示限制措施可以进行进一步细化。对于负面清单中的特别管理措施可以规定相关前提条件和程序，这样可以促进负面清单透明度提升。其次，不断细化限制性管理措施，对于各项标准应当进行量化。在负面清单中负面清单多次提到由中国控股，而对于中国控股的比例却没有给出明确要求，这也使得控股的标准没有得到有效区分，因此可以对中国控股的比例进行明示。

3、完善“单一窗口”建设

为了可以更好的推动“单一窗口”的建设，可以充分发挥出中央政府的统筹功能。在当前国务院改革方案中，中央政府已经建立了国务院级别联席会议，对于全国电子口岸做好指导工作。在进行建设过程之中，虽然地方和中央政府进行了职能划分，但是这种划分非常笼统，这就使得各个部门之间缺乏了有效共享和融合。为此，中央政府需要加强统筹协调，促进平台融合，使得“单一窗口”之间进行有效的信息互通，不断推进自由贸易区“单一窗口”建设发展。

4、不断提高政府监管水平

第一，不断提高政府工作人员监管能力。为了进一步顺应自由贸易区发展，政府工作人员需要加强自身素质建设。建议政府部门可以招聘专业领域专家来充实工作人员队伍，同时对于现有工作人员的素质进一步加强，通过在职培训等多种模式给他们提供能力提升渠道。第二，加强法制建设。为了更好推动自由贸易区向前发展，我国中央政府可以加强法制建设，归纳各个自由贸易区在多年来的经验，总结出一套行之有效的法律法规，让自由贸易区发展有法可依。

综上所述，需要不断完善政府行政结构，同时加强负面清单制度和“单一窗口”建设，不断加快政府监管职能落实，以便更好地推动我国自由贸易区向前发展。

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[4] 黄志勇.中国保税港区与自由贸易区发展模式比较研究[J].改革与战略， 2012，28（7）76-82.

【作者简介】

戴 鸿（1979.3—）女，汉族，福建漳州人，在职研究生，中共福州市委党校副教授.