政府对影子银行监管研究

张星煌

摘 要：中国影子银行在2008年之后呈现出体量越发庞大、与银行体系密切相关、增多系统性风险和信息严重不对称的态势，对影子银行的良好监管已然是一件十分重要的事情。但是，目前我国政府对影子银行的监管还面对着影子银行界定分歧、监管模式抉择、市场退出监管、缺乏应急机制和司法机构作用不明显、地方监管机制不健全等困境，严重影响监管效果和社会和谐安定，急需从统一认识、机制建构、法制保障、事后监管等四个维度应对困境，更稳妥地建设好金融监管，以期能实现监管目的和促进金融体系的稳健发展。

关键词：影子银行;监管套利;监管完善;金融发展

中图分类号：F83   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）03-0080-03

1998年世界首家影子银行阿尔法银行诞生[1]，作为金融创新，它很快演变成了与大型银行纽带相关的子公司或者独立生存从事大型银行不屑从事的“狭义银行”。并且因为全球化的迅速发展，跨国资本为影子银行的发展提供了更广阔的空间。如今体量已经超过了实体经济的虚拟经济，由于其复杂性相应的监管十分困难。

一、中国影子银行发展的新态势

2008年金融危机发生之后，原本在中国体量并不大的影子银行反而迅猛发展起来。这里简要描述几个目前中国影子银行发展的新态势。

（一）影子银行体量趋大

经济学家们告诫，自2008年金融危机以来中国超乎寻常的债务积累已经对经济构成了严重风险。国际货币基金组织（IMF）2017年8月呼吁中国遏制“危险的”债务水平。评级机构穆迪和标准普尔在2017年下调中国主权信用评级时，都把过度的债务增长列为理由。评级机构穆迪的数据显示，中国影子银行规模在2017年达到64.7万亿元人民币[2]，尽管2016年年末影子银行业停止增长，但在2017年第一季度，影子银行业的两个支柱工具：委托贷款和信托产品再次增长。穆迪基于经济和金融风险考虑，25年来首次令人惊讶地降低了中国的信用评级。

（二）影子银行与银行体系关联增加

从《中国银行业理财市场年度报告》中可以获知，2016年投资债券类资产这一种类的理财资金比重就达到43.76%[3]。非保本产品的存续余额占了全部理财产品存续余额的79.56%[4]。众多银行像在狂欢节上售卖产品的小贩似的，承诺10%、12%、15%甚至20%的高额收益来兜售各类投资产品。理财产品让崛起的中产阶层，以及渴望继续扩大收益的富裕精英阶层纷纷趋之若鹜。

中小银行的资产增速从2010年开始超过大型银行，占金融体系的比重不断增长。非银行金融机构管理的资产在同一时期内与金融体系资产的比例也翻了一番。据穆迪统计，从2010年到2017年，大型银行的资产比例从42%下降到28%，中小型银行的资产增加到24%，非银行金融机构管理的资产飙升至20%[5]。也就是说：首先非银行金融机构的业务资金结构稳定性通常较低，这使得金融体系更容易受到冲击。其次中小银行在同行业的投融资业务中存在大量流动性风险。2017年1月，中小银行的资金来源中各种批发融资的比例达到了36.1%的历史最高水平[6]，中小银行依赖的批发融资主要包括同业拆借和发行同业存单。中国影子银行出现系统性风险，进而传染给整个金融部门，产生中国式金融危机的风险并不可小看。

（三）增多的系统性风险

在现代银行理论中，银行的风险主要是指个别金融机构面临的各种风险。对应于单一金融机构的监管理念和安全性的方法，被称为微观审慎监管。而政府和学术界在2008年金融危机发生之后都逐渐意识到一些重要的金融机构也很可能会导致全系统的金融风险，即系统性风险。

如果监管疏忽，影子银行很有可能变成危险的导火索。金融危机的一个元凶是结构性投资工具：由银行发明的用以将贷款包装成债券的法律术语。这些在理论上是独立的，然而当它们陷入麻烦时就会把设立者即银行一起拉下水。另一个不稳定因素是金融市场基金，公司和个人将手中的闲钱投入其中追求短期利益。金融市场基金原本被视为是没有风险的，但当它们背后隐藏的风险逐渐显现的时候，金融市场基金也会遭受资金逃离。而且影子银行扩展过程中的风险积累也不能够小视，商业银行经常会把高风险信贷资产隐藏到影子银行，而影子银行和银行间形成的影子银行渠道将继续增加杠杆，导致资金在金融体系里空转，系统性增加金融体系的风险。原本被发明以充分运用略宽松的监管政策的影子银行一旦发生危机，就很可能会传导给整个金融系统。

（四）影子银行使信息失衡扩大

信息不对称是指金融产品交易，合约事主一方具有另一方不了解或无法考证的信息和专业知识。影子银行市场具有三个类型的信息不对称：一是企业管理部门与具体交易部门之间的信息不对称，且随着执行部门的权力扩大和金融产品交易的高度专业性与交易手段的现代化，对于个人私利追逐的可能性造成了与企业整体利益相悖的交易行为。比如巴林银行的尼克·李森，私自篡改交易记录，越权进行超额的金融产品交易，给企业带来了巨大的损失。二是投资者与交易中介的信息不对称。首先经纪机构具有客户所没有的专业知识。其次投资者只能根据经纪商的资产规模和以往信誉记录等少量信息对经纪商进行简单判断，难以掌握其确切的信息。再者，交易中介在履约过程中可能利用自身的优势进行“越权交易”的道德风险，比如挪用客户保证金、私改客户指令等情况。三是交易者之间的信息不对称。随着经济全球化的不断发展以及在中国目前的经济大环境下，越来越多的实体企业和普通投资人涉足金融产品交易，而许多中小企业往往因为融资难而与民间金融公司等影子银行紧密交易。这些企业往往在专业知识和信息上处于劣势地位，比较容易被交易对手欺骗，而如果这些企业因为金融交易出现大的损失，打擊的是实体经济的重要组成部门，影响会更大。市场经济本身存在信息不对称的状况，而影子银行使这种情况变得更加严重。

二、现阶段中国影子银行监管面临的困境

影子银行监管作为政府监督管理的内容，考验着政府部门的社会经济监管能力。目前政府对于影子银行监管的认识已有提高，但是，在某些方面还存在诸多待完善的地方，依然存在着认识不一致、机制不完善、监管无力、法制保障效果差等诸多问题。

（一）相关部门对影子银行界定不一

2014年国务院办公厅发布《关于加强影子银行监管若干问题的通知》（以下简称国办107号文）的重要文件，提出了关于影子银行监管原则、监管分工和监管方法的纲领性规范条件。国办107号文的重要性不言自明，但是仍有不足。虽然文件中对中国影子银行范畴给出了界定，但是各监管部门尚未统一认识。比如银监会在2012年研究“国办107号文期间”曾频频表态，银行理财、信托等银行表外业务并不是没有监管，不属于影子银行;而商务部则认为将典当行纳入影子银行体系不合理;中国人民银行统计司长则在新闻发布会上声明对影子银行的定义，认为影子银行是在传统金融系统外从事信贷、资金融通等的机构和业务，银行里面同样也有影子银行。这种分歧让影子银行风险的识别难度加大，监管的思路不明确。由于银监会对影子银行的判定，使得其相应的监管并不是很严格，所以这几年信托、银行理财、同业业务等影子银行大量增长，这在一定程度上加大了央行维护金融稳定和货币政策方面的难度。

（二）分立监管模式与现实相悖

金融机构的监管模式有两种类型：机构监管或者功能监管，统一监管或者分立监管。机构监管按照金融机构的类型设立监管机构，不同的金融机构由不同的监管机构管理;而功能监管并不针对某个金融机构，而是根据活动的性质来区分不同的监管区域。在如今金融混业经营的情况下，金融机构之间彼此的传统业界变得模糊不清，传统的机构监管方式往往会因为混业经营中金融机构不加区分的内部业务而陷入烦琐的细节审查中，而面对交叉业务的新型风险又受其专业性所限制，监管过程中易失去甄别能力，降低监管效率与权威性。

对分立监管还是统一监管也存在很大的论争：首先分立監管虽然有监管专业化分工优势、协调不同监管目标的冲突问题，但是设立多个监管主体需要花费很大的行政成本，还需要不同监管主体相互协调与合作的成本。二是统一的监管机构虽然可以减少一定的行政成本，以及合作与协调成本，但是银行、证券、保险、信托的经营特点有较大差异，所以监管目标差别亦较大，如此将不同监管目标纳入统一机构，会使该机构缺失明确的监管重点，还可能会造成不同监管目标的冲突。而且这样的机构过于庞大，会使内部合理分工困难，还可能造成官僚主义。中国目前主要实行的是分立监管，由银监会、保监会、证监会，分别监管银行业、保险业、证券业等行业。在2018年第八次大部制改革中将银监会与保监会合并在了一起，并形成了金融稳定发展委员会领导下的一行两会的统筹协调模式，不过整体还是属于多元监管体制，中国金融监管依然面对着上面所述的监管模式抉择问题。

（三）市场退出监管不完善，司法机构作用不明显

金融业作为一种高风险行业，在激烈的市场竞争中，总有一些金融机构可能陷入困境。目前一旦发生金融机构项目逾期引发的问题，往往是导向公安机关介入，刑事立案。但这种案件处置时间都较长，可能会阻碍民事层面的进程。换句话说，目前许多金融机构、影子银行业务等都是“自生自灭”的状态，缺乏完善的市场退出监管机制。同样，这几年爆发的金融风险事件，往往都没有完善的应急机制，事件发生后受损的投资者们求助无门，相关部门互相推诿，不仅会使这些投资者错过拿回本金的最佳时机，也是对政府部门信誉的打击。此外，不够重视发挥司法机构的作用，此类案件过度向公安机关集中，不仅是对社会资源的过度占用，也把风险向政府集中，造成了政府兜底的欠好局面。同时，我国的金融纠纷目前大部分分别在民商事庭和行政庭处理，但金融纠纷专业性强，复杂程度不同于一般民事案件，民商事庭与行政庭中金融专业性司法工作者较少，容易致使金融案件审理质量和效率不高。

（四）地方金融监管机制不完善

中央建设完备的金融监管体系，而地方金融监管则直面“对手方”。但面对复杂的监管客体，当下与日俱增的地方金融办，作用却更多的在于招商引资。这几年的监管工作中，一般是由政府下属的金融办承担，其他相关部门“友情参与”的模式进行。在如此情形下，地方金融办面临着诸多困境：监管办法较落后、职能不太明确、队伍编制紧张、缺乏执法权。有的地级市监管队伍人员只有3到4人、县区1到2人;同时地方无监管高位阶立法，使得金融办没有强力执法权，难以起到震慑作用。除此之外，地方各监管机构的权责边界也没有完全明确，在执法实践中缺乏协同配合的制度指导。

还必须指出的是，地方监管部门直面金融风险监管，技能等却相对较弱，任务和资源存在倒挂现象，监管人员面对复杂的监管形式，然而缺乏良好的训练和激励机制。同时，当今各种金融机构越来越总部化、集团化，分支遍布全国各地。相反的，各地金融监管机构沟通、协同渠道却不健全，各地执法标准不一，无形中加强了金融机构在不同地方的监管套利动力。P2P等影子银行的频频跑路，造成了大量投资者的巨大损失，是对地方监管机制不完善的拷问，也是对政府公信力的伤害。

三、破解影子银行监管面临困境的对策思路

（一）完善协调沟通机制，协同监管目标

影子银行在中国生根发芽以来，在一定程度上填补了社会融资和银行融资之间的缺口，满足了许多融资主体的实际需求，有时候甚至是中小企业以及低收入者唯一的融资手段。讨论影子银行利害，应该对其辩证统一的看待。金融的核心功能，其实是分配经济资源。要把经济资源从利用效率低的地区向利用效率高的地方转移[7]。对于监管套利的影子银行业务，应进一步完善监管;对于有助于提高金融市场效率，降低实体经济融资成本的影子银行业务在要求其提高自身风险管理能力的同时，应加以保护和肯定。同时，各监管部门可以完善协调沟通机制，摈弃分歧，求同存异，在相关业务信息沟通上积极交流，最好可以做到实时性的信息沟通，以便在出现金融风险的紧急事件时，可以及时采取有效的应对措施。甚至在事前、事中监管的市场准入与业务运营监管等方面也可以有更好的监管效果。

同时，采取监管措施防止系统性风险的发生以及保护好投资者利益，在做好这两项主要目标之余，更好地促进金融稳定发展创新。影子银行是在金融创新中发展起来的，要不断探索金融监管与金融创新之间的平衡与契合，确保影子银行风险可控，促进影子银行实现可持续发展[8]。

（二）向功能性统一监管方向发展

功能监管以及统一监管是新的环境下金融监管模式变化的趋势。但是在金融混业经营的模式下，影子银行业务具有跨业界的复杂特征，其风险来源也比较复杂，首先单一的功能监管模式可能受限于产品的复杂性而不利于整体金融系统风险水平的掌控。其次，简单的统一监管也难以适应影子银行复杂化的形势。所以有统有分、统分结合的监管模式应该是最理想的。也就是说，在一体化监管架构下进行监管部门内部功能分工，以实行功能专业化监管和统一监管的结合，即功能性统一监管。在金融混业经营环境下功能性统一监管是金融监管结构发展的基本方向，许多國家也在向这个方向发展。但因为各个国家不一样的经济环境、文化和历史传统，金融监管部门发展的起点状况不一样，演进的途径和方式也有些差别。因此目前中国影子银行的监管模式仍属于多元监管体制，但也可见正在向功能性统一监管这个方向努力。

（三）完善市场退出监管，发挥司法机构作用

金融基础设施建设的滞后，这是加剧信用风险蔓延的重要原因。目前，我国强调金融机构防范风险;但是对于金融机构遇到风险之后的应对机制和方案准备不足。金融行业的火热走势已经不可避免，金融系统特别是影子银行体系发生风险的几率已经越来越大，有必要建立一套有效的市场退出监管机制，将影子银行“爆雷”倒闭的发生以及其危害减小到最低程度。并且建立应急处置预案，明确风险发生后的亏损分担机制，保障风险事件的有序发生，以及公平、迅速、有效地进行清盘。还要防备影子银行行径的道德风险，重视发挥司法手段的作用，通过对金融违法行为和消费者权利救助的个案解决塑造行业健康生态，防止风险蔓延。目前一些地区在积极构建的金融法庭就是一种很好的范例，应在全国范围积极推广。因为金融纠纷具有专业性、复杂性的特征，民事庭与行政庭分开处理金融问题不利于统一审判标准以及整合司法资源。建立专门的金融法庭，将审理范围扩大到所有民事与行政类金融案件，可以提高审理的专业性和效率。选拔专业性人才进入金融法庭，同时任命具有实务经验的人才担任庭审法官是首要做的。并且要求法官坚持审慎的司法原则，保护民众的合法权益，保护金融业稳健发展。

（四）完善地方金融监管机制，法制建设保障监管效果

地方金融监管机制构建是一项系统工程，需要加强顶层设计，在地方金融监管实践中建构起完善的地方金融监管机制。一是建立健全沟通协同的长效机制，明确地方各监管部门的权责边界。长期有效地指导地方各监管部门高效、协同地进行工作，改变以往“各自为政”、互相推诿、任务完成“作鸟兽散”的局面。而影子银行的复杂性决定了各地方金融监管机构应该权责明确，中央可以结合地方规划出各自权责，以应对可能发生的金融风险，并且在事前事中事后处理中都能够明确各自职责、有条不紊。二是加快出台高位阶地方金融监管的专门法律，构建金融监管的激励约束机制。法治是现代社会国家治理的基本方式，法治能够为金融监管注入良法的价值，提供影子银行管理的善治机制。地方金融监管部门的乏力迫切需要专门法律的保障，随着金融行业的不断更新发展，影子银行不断膨胀扩大，急需出台监管金融行业的法律规范，以使金融机构风险投机行为能被有效制约，减小监管部门执法乏力的弱点。同时，完善的奖惩激励机制不仅是影子银行监管事前、事中的促进力量，更是推动事后系统升级的制度保障。将金融监管效果、危机防范成效纳入相关官员及公务员的绩效考核体系，提振监管人员的主动性与积极性，不仅能够对非法金融形成更好防范，还可以及时更新监管设备，吸引人才进入地方监管体系。三是确立一定的执法标准。中央可以做出一定的规范指导或底线约束，以防范各地在实践中跑偏，保障监管效果。

参考文献：

[1]尼古拉斯.邓巴.魔鬼衍生品[M].侯伟鹏，黄晓亮，译.北京：中信出版社，2014：201.

[2]穆迪投资服务公司.2017年度中国影子银行季度监测报告[EB/OL].[2018-10-05].https：//max.book118.com/html/-2018/0304/155785781.shtm.

[3]中国人民银行.2016年中国银行业理财市场年度报告[EB/OL]

[2018-10-05].http：//www.cfen.com.cn/cjxw/jr/201705/t2017-0519_2604592.html.2017-05-19：3-8.

[4]陈南辉.影子银行监管的国际经验及对我国的启示[J].武汉理工大学学院，2012（6）.

[5]范文仲.加强影子银行的监管，填补监管空白[N].澎湃新闻，2018-03-17.

[6]蓝虹，穆争社.论我国影子银行的发展与监管[J].中南财经政法大学，2014（6）.

[7]第一财经研究院，国家金融与发展实验室.中国金融风险与稳定报告2018[EB/OL].[2018-10-15].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1606974661241098095&wfr=spider&for=pc.

[8]杨志超.影子银行监管的法制理念与完善策略——以影子银行监管法制比较研究为依据[J].企业经济，2018（5）.