我国农村承包地权属关系变革趋势之浅议

胡纬杰 蒋上健

摘 要：近年来，农村承包地流转规模逐年扩大并呈现出加快发展的态势，各种新型农村承包地流转模式也如雨后春笋般涌现。面对当前农村承包地权属关系正在發生的变化，本文将对相关的学术观点进行评述，对我国农村承包地权属关系进一步变革的趋向进行初步探讨。

关键词：农村承包地;三权分置;内涵;思考

改革开放30多年来，在坚持集体土地所有制和家庭联产承包责任制的前提下，农村承包地的权属关系又发生了一系列变化，随着国家支持农村承包地流转的一系列政策，农村承包地的实际占有、使用、收益、处分等各项权能也相应发生变化。

一、当前我国农村承包地权属关系面临的困境

1.农村承包地所有权的主体缺位。人民公社时期的农村承包地集体所有制是“三级所有、队为基础”。人民公社、生产大队、生产小队三级是集体经济组织的三个层级，代表着农村承包地集体所有制的主体。实施家庭联产承包责任制初期，生产队（村级）是承包地的发包方，农户及农民是承包方。农村承包地产权是清晰的，承包关系明确。随着人民公社制度的废除，农村集体经济组织事实上已经是名存实亡，农村承包地集体所有制的主体和农村承包地发包方变得模糊不清，到底谁来代表“集体”，是乡？是村？还是村民小组？从法律规范来说，并没有准确的界定。

2.农村承包地承包权“长期不变”存在制度缺陷。家庭联产承包责任制，是在我国特定条件下产生的，国家顺应生产力和生产关系矛盾运动的要求，履行行政管理的职责及时废除人民公社体制、形成并完善一系列农民家庭承包制度。这些对生产力的发展起到了积极的巨大的推动作用。但是，把它永久化、固定化，不符合事物的发展规律。

3.农村承包地使用权的不稳定。当前我国农村承包地使用权分为两种，一种是农户通过与发包方（村集体）签订承包合同所取得的农村承包地承包权中自然包含使用权，另外一种是通过农村承包地流转所取得的农村承包地使用权。承包期限具有不确定性，这也会影响经营行为。追根溯源，农村承包地承包权长期不变必然会带来这些后果。

二、我国农村承包地权属变革趋向相关观点的评析

1.关于农村承包地国有化。农村承包地国有，就是把农村承包地所有权由集体所有转为国家所有。农民租赁国有农村承包地从而获得农村承包地使用权。提出这种主张的学者主要是针对当前农村承包地集体所有制存在的许多弊端，如农业生产效率低、集体已经名存实亡、产权主体不明晰，等等。

2.关于农村承包地私有化。近年来，面对我国农业出现的新情况、新问题，有不少人主张农村承包地私有化。提出这种主张的人主要基于三种理由：第一，农村承包地私有化有利于保护中国农民的利益;第二，农村承包地私有化能够提高效率，发展农业生产，扩大农村承包地经营规模，更快地推进中国农业现代化;第三，农村承包地私有化能够构建中国产权制度基础。他们提出的私有化方案有两种选择，一种是按照当前的农村承包地承包使用关系进行私有，即再造农村承包地的小农所有制;另一种主张农村承包地由种植大户进行收购，赋予种植大户农村承包地所有权和使用权。

从根本上说，土地私有化是不符合经济和社会发展规律的。2014年9月29日，在全面深化改革领导小组第五次会议上，习近平同志否定了在学术界某些专家学者所提出的土地私有化主张，定调农村土地制度改革必须在坚持农村土地集体所有的前提下进行、这既符合马克思主义基本理论的认识，也符合中国的国情。

3.关于“永包制”

“永包制”提出者主张现行的30年农村承包地承包期限应该一步发展成为无时限承包，即现有土地承包关系永久不变，达到永久承包的目标。本文认为，对于已经拥有承包权的农民来说，“永包制”事实上把农村承包地的集体所有制变成了准私有制。既然国家愿意给，他们何乐不为！而对于第二轮承包以后没有获得承包权的农民来说，永远只能眼巴巴地看着别人从承包权中获利。显然，这是一个极大的不公平。许多农村因此产生的人地矛盾本来已经激化，再搞什么“永包制”，其后果真是不堪设想。

4.关于“承包制的退出”

近年来，一些学者和执政者看到了农村发生的重大变化，不同程度地主张家庭联产承包责任制有序退出，设计了农村承包地承包制退出的具体操作办法和步骤。笔者认为，他们的观点符合客观实际，顺应了事物发展的内在要求。不过，在具体分析、论证上还存在不少缺陷，需要进一步深入、完善。

三、我国农村承包地权属变革的趋向

1.农村承包地权属关系变革的总目标。我们改革的目标，不应该是仅仅在农村承包地承包关系“长久不变”的前提下做微观的修改，而是要用创新的模式来平稳地取代家庭联产承包责任制，使农村承包地承包制自然、有序地退出历史舞台。采取稳妥的一系列过渡措施后，在第二轮承包到期时，村一级依法收回集体农村承包地的承包权。按照市场规则，变农村承包地承包为农村承包地租赁，变平均分配为按实力公平竞争，变无偿发包和承包为按公平竞争法则发租和认租。这样，亿万农民才能真正安居乐业。其根本利益不但不会受到伤害，而且还为其开辟了从小康奔向共同富裕的康庄大道。应当看到，当前实施的确权非常重要，不仅可以明晰承包关系和内容，而且是未来收回承包权的不可缺少的基础性工作。

2.农村承包地权属关系进一步变革的步骤。客观事物的发展是不以人的意志为转移的。客观现实的变化，往往出现在人们的意识之前。当年承包制的雏形就是率先在安徽等地农村雏形的。如“小岗村”当年是包干到户的代表，现在又再扮走集体合作之路的“试验田”角色。当年搞分田到户的带头人之一严宏昌感叹“单干搞生产是搞到头了”，提出“需重走集体合作之路”。他同时强调“今日集体合作非同昔日”。在承包权退出的步骤上，我们必须实施渐进式的农村土地承包经营权退出方式。我国的城镇化和农村流动人口市民化是一个长期渐进的过程。农村承包地对农民的社会保障功能的剥离也需要较长时间。因此，农村承包地承包制的退出也应采取渐进式的方式。短期内，重点是在土地流转框架内，引导流转土地经营权的流转。同时，通过鼓励发展新型农业经营主体和适度规模经营，切实解决好“谁来种地”和“地怎么种”问题，提高有限土地资源的市场配置效率。中长期内，随着农村转移人口市民化的推进，可在局部试点试验积累经验的基础上，逐步建立农村转移人口完全退出土地承包的办法。变革家庭联产承包责任制，使一家一户的小农生产经营方式逐步退出历史舞台，必须是分期分批依法有序有计划地进行同时，政府对已出台的政策、法律、法规要及时清理，包括增删、调整和完善，根据变化了的新情况正确制定相关新政策、新法律、新法规。

3.我国农村承包地权属关系变革的原则。必须维护农民的合法权益，尊重农民的首创精神，尊重农民的自愿要求，不可以靠行政命令，搞“一刀切”、“一阵风”。唯有这样，才能取得深化改革、创新的效益最大化。

（1）充分尊重进城农民的意愿和选择。当前的《土地承包法》仅规定在全家迁入设区的市，并且转为非农户口的情况下，应当将承包地交回发包方。

（2）需要明确，在承包合同到期之前，自愿退出承包权的农民，应由国家和集体经济组织给予适当的经济补偿。农村承包地承包权的用益物权性质在我国的《物权法》里面已经明确表述为农民的一项重要财产权利，承包地属农村集体所有，集体经济组织处于所有权主体的地位。

参考文献：

[1]孔祥智. 新型农业经营主体的地位和顶层设计[J].改革，2014（5）.

[2]张德远.适应我国农业劳动力转移的土地制度改革[J].上海财经大学学报，2002（1）.