残疾人生活护理补贴省际比较分析

(浙江工业大学 政治与公共管理学院，浙江 杭州 310023)

新时代，我国政府更加重视民生保障工作，多次强调残疾人是需要格外关心、格外关注的特殊困难群体，残疾人民生保障是全面建成小康社会中需要补上的“短板”。国务院颁布的21个有关民生保障的文件，6份涉及残疾人保障，均以国发、国令等国务院的名义颁布，足见政府对残疾人保障工作的重视。截至2016年8月25日，我国有8 500多万残疾人[注]全国残联网站，国家残疾预防行动计划(2016—2020年)，http://www.cdpf.org.cn/ghjh/qtgh/201611/t20161101_572184.shtml，2017年4月21日。，约占总人口的6.3%，其中重度残疾人约占残疾人总数的30%。已公布的全国残疾人状况及小康进程监测报告显示，残疾人(家庭)的贫困比率高于非残疾人(家庭)，生活困难残疾人数量较多，阻碍了残疾人共享发展权利的实现，影响了我国和谐社会的建设。

2015年9月国务院颁布实施意见，决定自2016年1月1日起，在全国实施困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴(简称残疾人两项补贴制度)。民政部和中国残联在解读这项政策时，认为“残疾人两项补贴制度是国家层面创建的第一个残疾人专项福利补贴制度，无论是在残疾人事业发展进程中，还是我国社会事业发展历史上，都是一项具有里程碑意义的制度创新，两项补贴制度针对残疾人的特殊生活困难和长期照护困难进行专门的制度安排，并与最低生活保障等制度进行了有效衔接，填补了残疾人福利制度的空白，有助于巩固提升家庭对残疾人的照顾功能，促进家庭社会和谐稳定”[1]。

两项补贴制度“强调发挥家庭对残疾人善尽义务、社会积极扶助和政府兜底保障的作用，合理设定家庭、社会、政府三者的保障责任和保障水平”，是保基本、兜底线的重要政策。各省依照国务院的意见分别制定了本省的两项补贴制度。各省(市)出台残疾人两项补贴政策的时间接近，消除了时间因素的影响。我们希望通过比较各省制度存在的差异，以此解释我国残疾人福利制度的变化及政府与家庭之间如何分担照顾责任。

一、文献回顾

(一)国外研究回顾

斯通(Stone 1984)认为，人类社会有两套分配体系，一是以“需要”作为分配依据；二是以“工作”作为分配依据。为了避免需要体系对工作机制的侵蚀，就需要建立免予工作的条件，残疾就是其中之一[2]。

1.以需要为原则的保障。阿玛蒂亚·森(Amartya Sen，1985)提出了“可行能力”概念，可行能力包含三个层次的涵义：人们可以自由的选择某种生活；有选择该生活的原因；有实现这种生活的能力[3]。莱恩·多亚尔(Len Doyal)和伊恩·高夫(Ian Gough)将健康和自主列为人的基本需要，为了满足这两个基本需要，中间需要必不可少；同时，还应该包括实现这些需要的社会前提条件[4]。残疾人因为身体条件的限制，要投入更多的资源(人力财力)才能满足需要，因而残疾人的需要由谁来提供成为首要回应的问题。西方国家在社会变迁中，也形成了以家庭为主，宗教、社区为辅的保障形式。英国1601年颁布《伊丽莎白济贫法》，将原有以宗教为主的社会救助以法律形式固定下来，对需要帮助的孤、老、病、残等无劳动能力者，建立收容场所进行救济。1834年，英国颁布了《济贫法修正案》，主要原则是保障公民生存的义务。救济是一项积极的福利举措，并由经过专门训练的社会工作人员从事这类工作，济贫法也是政府回应民众需要的起点。但是，马歇尔认为“1834年济贫法将保留下来的那一点社会权利也从公民身份中剥离了出去。”虽然国家对公民有保障健康、教育和社会保障的义务，“但对老人、受虐待者和残疾人而言，提高其福利的义务却存在于个人及其邻里的责任中”[5]。

2.以工作为前提的保障。德国1883年起颁布了一系列法案，奠定了以工作为获取保障的前提条件，这样未就业的那部分残疾人被排除在保障制度之外，依然以家庭提供保障为主。二战后，贝弗里奇报告强化了这一特点，在以保险为主体的制度设计中，包括残疾人在内的社会救助机制发挥补充作用，因自身条件限制不能通过保险形式获取基本保障的少数人由家庭成员负责[6]。艾斯平-安德森在讨论家庭在福利国家所扮演的角色时指出：传统福利国家的福利供给体系，除了全民健康保险这个项目外，其实是一个所得移转制度。因此，面对残疾者长期被排除在工作体系之外的困境，它通过健全的所得维持体系，避免残疾者及其家庭因缺少足够的工作所带来的收入减少而陷入经济困境[7]。

3.从依赖者到被歧视者。社会将残疾者当成“依赖者”对待，这是上世纪前半叶个人医疗模式对残疾者的解释[8]。残疾者被看作疾病与损伤的结果，伴随疾病与损伤的负面涵义，被当成是“有残缺”的而成为社会“负担”。在20世纪60年代民权运动推动下，残疾人将残疾视为一种社会建构的歧视，这些歧视导致残疾人并没有得到平等的公民权[9-10]。因此，个人医疗模式在西方社会开始受到质疑与挑战。更多学者修正过去纯粹从残疾者个人的生理因素去解释身障者的处境，开始从不同视角呈现“环境”与“社会”因素对残疾者处境的“歧视性”影响。残疾运动组织者与学者试图通过社会模式对抗个人医疗模式对残疾者充满负面意义的建构，并改变残疾者的处境，改革那些剥夺残疾群体参与主流社会活动的制度安排，尤其是针对残疾者的机构收容制度，同时也改变残疾群体的自我评价，提高他们的自信心。

4.分配正义与形式正义。分配正义追求结果平等,即残疾者在劳动市场中处于边缘的位置，或者被排除在外，其他社会成员有责任通过物质资源的重新分配，确保他们不因缺少工作所得及无法支付昂贵的医疗与照顾服务而陷入经济困境。以残疾作为资源重新分配的依据，确保残疾者不会因为缺少收入来源与医疗照护服务，导致生活与生命质量遭受威胁，另外也弥补了相对于健康群体在物质资源获取上的落差。相比之下，形式正义讲求的是机会平等。形式正义并不在意残疾者最后被分配多少物质资源，关键是确保残疾者有平等机会去“参与劳动市场的竞争”。形式正义并不否认残疾者投入劳动市场竞争的结果，关键是竞争规则对残疾者“公平”。工作是生活的重要构成部分。工作应当是所有人(包括残疾者在内)作为公民的基本权利。斯莱沃施(Silvers)认为，福利国家以促进残疾群体的平等为目的的物质保障措施，反而使残疾群体依靠所得维持体系与医疗照护资源，没有有效解决希望投入工作的残疾者不能获得工作的社会排斥问题。沃施曼(Wasserman)持分配正义立场来反驳斯莱沃施(Silvers)的形式正义论：残疾者因残疾而获取福利资源是残疾者作为“人”生存下去的必要条件，就像失业者需要失业保险给付，退休老人需要养老保险金，分配正义所使用的后果补偿原则并没有对残疾者的尊严造成贬抑。沙克斯皮尔(Shakespeare)则建议，应该将“损伤”理解成大范围、多面向的连续体系，包括不同种类、不同损伤程度的残疾，针对不同损伤程度的个体应该有不同的应对策略来面对损伤[11-12]。

(二)中国语境下的残疾人保障

早在春秋时期，孔子就阐述了“大同”社会的理想：“鳏寡孤独废疾者皆有所养。”然而中国几千年封建社会，小农经济始终占据主要地位，个人与家庭联系紧密，家庭保障是主要保障形式。新中国成立后，计划经济“按劳分配”原则在确保所有人都工作的前提下，极少数失去劳动能力的人由家庭成员提供保障，残补型的社会救助只是在“(个人)无劳动能力；无法定赡养人或者赡养人无劳动能力”的条件下才由政府提供救助。改革开放后，“减轻企业社会负担，增加家庭和个人责任为主导思想，政府在残疾人社会保障中一直扮演着辅助或最后防线的作用”[13-14]。“由于残疾人社会保障着眼于残疾人生活救济,具有强烈 ‘赐予式’单纯救济的特点,因而不利于残疾人的主体发展”[15]。残疾人保障理念从人道主义慈善救助到社会权利模式，转向“增能”以促进残疾人公平共享理念的实现。政府的责任逐步明确，研究内容也从单一的救助，向预防、康复、消除障碍、参与发展转变[16]，由“消极被动”转向“主动参与”“由事后补救型的残疾人社会福利向满足残疾人多方面需要的适度普惠型社会福利的转型”[17-18]。

(三)研究评述

综上所述，可以看出残疾人保障研究经历了早期收入补贴正当性的争论。在福利国家框架下，针对残疾人以需要为原则的收入维持体系，是社会普遍以工作为取得收入的补充。收入取得体系建构在医疗模式基础上，取得收入的特殊条款也意味着歧视及被剥夺。在残疾人福利权利运动的推动下，为避免残疾人因残障而导致的工作(机会)少而引起的收入低，根本解决之策是消除歧视，创造无障碍环境，促进残疾群体通过工作等渠道参与社会发展。在市场经济中如何落实确保残疾人实现公民权利的措施？如何分担成本？分配正义和形式正义的分歧依然没有定论。但是，促进残疾群体的融合发展以及机会平等是大势所趋。中国在从计划经济向市场经济转型过程中与西方国家走过了类似的路径，以家庭为主的保障模式举步维艰，政府如何分担家庭的照顾责任还存在着很大的不确定性。

二、残疾人生活补贴比较

(一)资金来源比较

从资金来源看，北京市完全由区县级政府承担；上海的补贴资金全部来源于残疾人就业保障金。河北、湖南、江西、广西、西藏等5个省区由中央财政补贴；其余省(市、区)由省、市、区各级地方政府按不同比例分担。大部分省级政府财政分担了生活补贴资金，但是不同省、省级以下的市县承担的比例差别较大。残疾人生活补贴是针对残疾人生活困难而提供的补贴，以最低生活保障线为核定标准，所以在资金来源、标准核定等方面都受到了城乡居民最低生活保障制度的影响。

(二)补贴对象比较

国务院意见中低保家庭中的残疾人(二代残疾证)的生活补贴的规定是最低标准，同时，每个省(市、区)都规定了本省户籍才能享受政策，说明各地在实施中首先划定自己的职责范围。11个省份放宽了残疾人生活补贴的条件，其余省由地市级政府自主决定享受条件，特别是低保标准是各地市甚至是各区县划定的，资金来源于各级地方财政，由出资者确定获取补贴的资格。

(三)补贴额度比较

各省补贴金额存在差异较大，北京最高档400(元/月/人)与安徽最低档400(元/年/人)，相差了12倍，众数50元/月/人，中位数80元/月/人。各省区经济发展水平不同，物价水平有差异，用最高档补贴金额/各省居民消费支出反映补贴的相对强弱程度，计算的结果如表1所示。从补贴绝对金额来看，经济发展水平高的上海、北京补贴力度最大，但是相对经济发展落后的青海、甘肃、贵州占比较高。

(四)生活补贴小结

从表2可以看出，生活补贴与人均GDP、2015年居民人均消费支出、人均公共预算收支等指标都有相关性。控制人均GDP这个经济发展水平指标后，生活补贴最高值与人均公共预算收支相关，与人均公共预算收入呈现出较强的正相关性(相关系数0.708，显著性水平<0.01)，说明省(市区)的财政水平较高，生活补贴最高档的值越大。生活补贴最低值与公共预算水平无关，说明生活补贴低档值不受地方财政状况的影响。国务院的意见明确规定建立残疾人两项补贴制度，即使地方财政收支状况较差，也要建立生活补贴制度。中央财政给予特别困难的省区支持，比如中央转移支付的5个省区中，4个省区生活补贴的额度都是最低的50元/月/人，河北省是55元/月/人。

表1 各省份最高补贴占比分布

资料来源：根据各省(市、区)残疾人两项补贴实施办法及中国统计年鉴2015年数据计算。

表2 生活补贴与其他指标相关系数表

资料来源：根据中国统计年鉴2016年相关数据计算。*显著性水平<0.05；**显著性水平<0.01。

国务院意见明确指出建立残疾人两项补贴的基本原则：“坚持需求导向，待遇适度。从残疾人最直接最现实最迫切的需求入手，着力解决残疾人因残疾产生的额外生活支出和长期照护支出困难。”残疾带来的的生活支出超出其他群体，无论生活是否困难都有这些额外支出。将发放补贴对象限定为困难残疾人，隐含的前提是政府的财力有限，非生活困难群体可以由本人(家庭)自行承担。从生活补贴的对象、额度及资金来源等方面，都体现出各级政府依据财政能力确定生活补贴标准，需求导向的目标没有实现。

三、残疾人护理补贴比较

(一)护理补贴对象比较

护理补贴针对的是对残疾人护理需求而支出的费用。政府通过补贴的形式，缓解需要护理服务的残疾人家庭的经济压力。国务院明确的残疾人护理补贴对象为一级、二级需要长期照料的重度残疾，仅上海、北京、江苏、浙江、广东5个省份在省级政策文本中拓宽了补贴范围。

(二)护理补贴额度比较

1.补贴额度比较。护理补贴不考虑与低保制度的衔接，所以资金筹集采用省级财政一般性转移支付，护理补贴最高档的众数是100元/月/人，中位数是90元/月/人。从全国范围来看护理补贴金额差距较大，最高的浙江省是500元/月/人，最低只有40元/月/人，相差10倍多。

2.20个省份不分档，统一护理补贴标准。11个分档补贴的省份中，按残疾等级分档最多，江苏省按照城乡分档；上海市和北京市综合考虑残疾等级和类别分类，重度残疾人根据类别等级补贴较高；浙江省根据重度残疾人的护理需求，结合残疾人的自理能力发放护理补贴。

(三)各省护理服务价格比较

调查不同地区省会城市住家陪护服务价格在3 000元到5 000元之间(表3)。

表3 各省护理价格分类表

资料来源：作者调查[注]电话访谈，事先假定：家中有一个重度肢残、没有精神病、体重适中的家人，大小便不能自理，陪护只需要照顾一个人，不需要做其他家务事，主要工作内容是24小时看护，日间和夜间照料。本表为拨打了全国31个省(直辖市、自治区)的连锁家政服务电话(省会城市)得到的结果。。

计算2015年各省人均GDP与残疾人护理服务价格不相关，但是，对护理服务费用均匀分布的假设没有通过显著性检验，说明全国服务费用不一致。残疾人住家护理服务的平均价格为3 700元/月，众数是4 000元，低于3 000元/月、超过4 000元/月的省较少，上海、北京等地的服务价格接近平均值，河北、福建、内蒙古、广东、黑龙江等地的服务价格较高。从补贴占护理服务价格来看，浙江的补贴占比最高达到12%，其余28个省份的补贴比例不超过4%。

(四)护理补贴小结

从表4可以看出护理补贴与人均GDP、2015年人均消费支出、人均财政收支等指标相关，与服务价格不相关，控制人均GDP指标后，护理补贴与财政收支状况无关，说明地方政府立足于完成 “十二五计划”规定的任务，护理补贴与地方财政收入没有关联。

从全国来看残疾人护理服务价格趋同，重度残疾人需要照护人员住家服务，消除了房租、物价的影响，服务价格差距不高。从事护理服务的劳动力可以在城市间流动，如果某省护理服务价格显著高于其他省，就会吸引其他省份服务人员流入，降低服务价格，这样，不同省份间价格趋于稳定。这与郑功成等学者提出全国统一护理补贴标准的意见一致[19]。

表4 护理补贴与其他指标相关系数表

资料来源：根据中国统计年鉴2016年相关数据计算。*显著性水平<0.05；**显著性水平<0.01。

四、研究结论

(一)政府协助家庭照顾残疾人的理念逐步形成

首先，从残疾人两项补贴制度目标来看，生活补贴解决生活困难问题，护理补贴解决护理所需资金，单一指向性决定了实施中操作性强，所以，较短的时间里，各地都完成了制度建构。其次，护理补贴制度首次不与家庭经济状况关联，是否有长期护理需求是唯一的判断依据。这意味着政府首次正式介入这个传统上完全由家庭来承担的责任，是政府协助家庭或者分担家庭照顾责任的开端，标志着中国残补型社会福利制度向适度普惠型福利制度转变。

(二)“自上而下”福利供给模式没有改变

从残疾人两项补贴制度实施看，依然是“自上而下”的供给模式，中央政府制定实施办法，各级地方政府执行，省际间差异不大。政府的执行力是实施的推动力，实施办法以政府为主体，对残疾人的实际需求关注较少。两项补贴资金主要来源于各级地方财政，中央对补贴金额没有统一规定，由地方政府自行裁量，各级地方政府“有多大能力办多大事”，基本原则是出资者有决定权。

因各地经济发展水平有差异，残疾人生活护理补贴办法受各省的经济发展水平影响。经济发展水平高的省区，能够在国务院规定的对象之外，扩大补贴范围，为更多残疾人提供帮助；经济发展较落后的省区，只能完成规定任务。但全国范围内护理服务价格差异不大，说明建构以残疾人需求为导向，“自下而上”福利供给模式尚需时日。

(三)残疾人参与共享的目标逐步形成

中国长期以家庭作为供养照顾残疾人的主体，在家庭没有能力或者照顾供养能力缺失不足时，由政府提供救助，这决定了残疾人保障只能是低水平的，并被贴上“低等”的标签。残疾人生活护理补贴制度的实施，标志着政府从以往最后出台的角色中站出来，主动承担起部分责任。但是对于残疾人保障制度的建设来说意义重大，意味着残疾人保障走出了以往“活下去”的阴影，开始通过制度保障提高生活质量，更进一步向着阳光下“参与共享”的目标迈进，家庭依然是残疾人照料的主体责任者。