社会资本的匮乏与社会救助的屏障——关于浙江省生活困难群体社会帮扶的电话访谈研究

(浙江工业大学 浙江省舆情研究中心，浙江 杭州 310023)

改革开放以来，我国的扶贫工作取得了举世瞩目的成就，贫困人口数量大大减少[1-3]。但是，社会结构变迁又使得社会分化加剧[4]，出现了新贫困现象[5-7]，进而呈现出贫困群体的社会空间聚集分布[8-13]。自从十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会的目标以来，各级政府大力推行各类民生工程，努力使发展成果惠及社会各个阶层。十八大又对全面建成小康社会作出新的战略部署，提出要解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，让人民过上更美好的生活。浙江省是我国沿海发达地区，经济发展水平在全国处于领先地位，2015年全省居民人均可支配收入35 537.1元，在全国居上海和北京之后排在第三位。多年来，浙江省高度重视生活困难人士的帮扶工作，连续将扶贫救助列入政府惠民年度十件大事。强大的经济基础与政府的政策导向，无疑为贫困人士的社会帮扶奠定了扎实的基础。那么，作为沿海发达地区，浙江的生活困难人士的社会空间分布有什么特点？这种分布对生活困难群众的帮扶又有什么影响？为此，我们试图通过浙江全省公众电话访谈调查，对这一问题加以分析和思考。

一、研究问题与方法

众所周知，以血缘为基础的社会关系以及差序式的社会结构[14]，在传统社会帮扶体系中具有重要作用，并构成了传统社会“义田、乡约和仓储”为代表的社会救助制度基础[15]。中华人民共和国成立后，单位制度突破了传统社会支持体系，在资源的分配过程中起到了重要作用[16-17]，一定程度上在体制内建立了类似于西方福利国家从摇篮到坟墓的保障体系[18]。但是，一方面由于城乡二元体制的存在，实际上我国城市和农村处于社会政策的制度模式和剩余模式的分割状态[19]；另一方面,随着改革开放，我国体制内公众群体不但规模缩小，而且单位的保障功能也有弱化。与此同时，随着经济体制的多元化，体制外公众数量却大大增加。这就使得我国的社会援助体系在世纪之交呈现新的特点，传统以血缘和地缘关系为纽带的社会援助功能有所上升。王春光通过对北京浙江村的研究发现，“‘浙江村’居民更多的是生活在邻里、亲戚、上下辈、老乡和熟人等的关系里，也就是说，血缘关系和地缘关系成了‘浙江村’最为重要的人际关系，是业缘关系和朋友关系的基础”[20]。赵树凯的研究同样揭示，农民工在进城就业过程中利用的主要是外出前便存在的初级乡土关系和外出后建立的次级乡土关系即老乡关系[21]。尤其是在就业过程中，中国人更是注重强关系的积极功能[22-23]。然而，有关研究表明，社会关系的同质性降低了社会资本的存量[24-25]，因而农民工以血缘和地缘关系为基础的社会资本，不论是对他们的就业保障还是日常生活保障都具有局限性[18]。因此，国际学术界十分重视社会关系异质性的积极功能，兰诺维特(M. Granovetter)不仅提出了强关系和弱关系的划分，而且十分强调弱关系在人们求职过程中的作用[26]。米奇利(James Midgley)在发展型社会政策的讨论中，还尤其注重社会资本在社会援助过程中的投资功能[27]。

尽管对农民工的社会关系及其社会资本状况，特别是它们对农民工就业的促进贡献已有不少研究，但是就省域范围内生活困难公众的社会资本及其在社会援助体系方面的作用，仍然缺乏全面的定量研究。为此，本文将以2015年浙江省公众电话访谈数据为依据，在分析生活困难公众规模的基础上，揭示不同社会公众社会资本的特点及其对社会援助的影响。

本次调查由浙江省舆情研究中心按照固定电话地区区号在全省11个地市进行随机抽样，借助计算机辅助电话访谈系统获得有效样本1 500个。电话访谈数据导出后由SPSS软件进行统计分析。在数据的处理方面，一种办法是进行频数和百分数分析，如分析公众对政府、家庭和亲属、本人、慈善组织和人士等不同社会主体的社会帮扶责任及作用的评价；另一种办法是采取等级评分，根据公众对生活困难人士是否得到帮扶，公众对生活困难人士的帮扶效果，以及政府对生活困难人士帮扶的效果，按照评价由低到高分别赋予1～5的分值。关于公众认识的人中生活困难者的数量，在统计其频数和百分数的同时，我们也按照公众认识的人中生活困难人数的数量从几乎没有、很少、不到一半、大概一半、大部分到几乎全部，由少到多分别赋予1～6分的生活困难人士聚集程度评分。此外，为了更好地揭示不同职业类型公众的特点，我们将原调查中的职业类别进行简化，除了维持原来的企业从业人员类别以外，将机关和事业单位工作人员、科教文体卫专业人员、离退休人员归类为体制内从业人员，将自由职业者、个体商贩、农民、失业无业人员归类为体制外从业人员，将学生并入其他人员类别，一共简化为四个职业类别以便进行交互分析。

二、研究发现

(一)生活困难人士数量及其社会关系的同质化

生活困难家庭或群体是我国政府社会救助实践的重要概念，但缺乏严格而清晰的学术界定。从民政工作的实践来看，生活困难家庭或群体主要包括城乡享受最低生活保障的低收入家庭，遭遇疾病和自然灾害等突发性事件造成生活困难的家庭或人员，因为缺乏劳动或自立能力致使生活面临困难的家庭和人士，以及各类优抚对象等[28-31]。一定意义上来说，生活困难家庭或群体与社会政策领域的弱势群体概念比较接近。本研究沿用我国社会救助实践过程中常用的生活困难群体的概念，泛指社会弱势群体以及因为某些意外事件引发生活困难的公众及其家庭。

那么，这一群体在浙江这一沿海发达地区的现实生活中规模究竟有多大？调查中我们通过询问访谈对象其认识的人中生活困难者所占的比例，借助其主观感受来估算生活困难群体的规模。调查显示，只有9.3%的公众认为其认识的人中几乎或大部分属于生活困难者，认为其接触者半数生活有困难的比例为8.7%，其他82%的公众认为其认识的人中生活困难者不到一半(表1)。从这一结果来看，与浙江省的经济发展水平相对应，现实生活中生活困难者的规模不大，社会相对来说呈现出较为和谐的发展势头。

然而进一步分析显示，现实中生活困难人士的社会空间分布不容乐观，弱势群体在社会关系上表现出极大的同质性。首先，从城乡分布来看，城镇公众认识的人中生活困难人士的聚集程度仅为2.191，而农村公众则为2.604(表2)。这一结果说明，农村中生活困难人士不仅在人数比例上大于城镇，而且其社会聚集程度更高，也就是说，生活越是困难的人认识的对象越可能是生活困难者。

表1 访谈对象认识的人中存在生活困难的人数比例

表2 城乡公众生活困难人士聚集程度

注：方差F=21.400，显著性水平0.000，相关系数Eta=0.167。

其次，不同收入阶层也有类似现象，收入越低的社会阶层中生活困难者的聚集程度越高。从不同收入程度者的分布来看，生活困难人士的聚集程度与月收入成反比；月收入越低者，其困难人士聚集程度越高。月收入从2 000元及以下到2 001～5 000元、5 001～8 000元和8 001元以上，其困难人士的聚集程度分值分别为2.745、2.277、2.056和1.838(表3)。

表3 不同收入公众生活困难人士聚集程度

注：方差F=17.052，显著性水平0.000，相关系数Eta=0.209。

再次，就文化程度来看，公众的受教育程度越高，其生活困难人士的聚集程度越低。从初中及以下文化程度到高中文化程度、大学及以上文化程度，困难人士的聚集程度得分依次下降，其数值分别为2.589、2.222和2.164(表4)。

表4 不同文化程度公众生活困难人士聚集程度

注：方差F=19.890，显著性水平0.000，相关系数Eta=0.161。

最后，从不同从业人员的比较来看，体制内从业人员认识的人中生活困难者的聚集程度分值最低，仅为2.072；体制外从业人员认识的人中生活困难者聚集程度分值最高，达到2.535；企业从业人员的生活困难人士聚集程度得分居中，其值为2.282。也就是说，从体制内从业人员到企业从业人员，再到体制外从业人员，他们的社会关系中生活困难人士的聚集程度依次提升(表5)。

表5 体制内外从业人员生活困难人士聚集程度

注：方差F=11.993，显著性水平0.000，相关系数Eta=0.153。

综上所述，农村、低收入、低学历和体制外从业人员等人士中呈现明显的生活困难人士聚集现象，表现出社会关系的同质性。

(二)生活困难人士的社会帮扶及屏障

按照科尔曼(J. S. Coleman)关于社会资本的界定，一个人的社会资本继承自其社会关系结构；与其他资本一样，社会资本具有投资效应，可以借此实现某些不具备这些条件而无法实现的目标[32]。由此可见，想要实现生活困难人士的社会帮扶，便要超越其现有的社会资本所依托的社会关系，追寻社会资本增量产生的溢出效应。诚如上面分析指出，在现代制度模式的社会福利体系中，政府部门无疑承担着社会救助的重要职能，并被认为是社会保障的第一道防线[33]，这一特点在我们的调查中也得到了充分的体现。

调查显示，公众对政府在社会帮扶过程中的作用抱有高度期待，半数以上的公众(51.6%)认为政府应该承担起生活困难人士的帮扶责任，而认为应该由本人和家庭与亲属承担困难人士帮扶责任者的比例总共仅为24.2%(表6)。并且，在关于生活困难人士主要是依靠谁来解决困难的三项选择上，认为主要是依靠政府来解决困难者的比例高达56.7%，认为主要依靠亲属和本人解决困难者的比例分别为41.2%和46.7%(表7)。这一调查结果，一方面显示生活困难群众原有的、以家庭和亲属为主的社会资本在其应对困难过程中依然发挥着重要作用；另一方面也说明，作为制度性安排的政府部门的帮扶作用十分突出。特别需要指出的是，由于文化和现实的原因，尽管公众仍然没有充分意识到慈善组织和人士在社会帮扶方面的应有作用，但是它在生活困难人士的实际帮扶过程中的作用明显要比人们认识的大得多。调查显示，虽然仅3.7%的公众认为慈善组织与人士应该承担生活困难群众的帮扶责任，但实际上认为它们对生活困难群众解决困难起到主要依靠作用者的比例却达到15.0%。这一结果说明，作为生活困难群众原有同质性社会关系以外的力量，政府部门和非政府部门理应发挥积极的作用。

那么，作为广大公众寄予厚望、而且实际上也是作为生活困难群众解决困难首先依靠对象的政府部门，在突破生活困难群众的社会资本同质性方面究竟起到了多大的作用呢？进一步分析显示，现有的制度体系仍然有一定的局限性，特别是在体制外公众的社会帮扶方面存在着亟待改进之处。整体上来说，体制内人员相对于其他人员，对有关生活困难人士社会帮扶效果的评价更高。不论是关于生活困难人士获得帮助的总体评价，还是对政府帮助作用的评价、社会帮扶作用的评价，体制内公众的评分均要远远高于企业从业人员和体制外从业人员的评分。其中体制内人员的评分分别为3.60、3.64和3.60，企业从业人员的评分分别为3.01、3.01和3.09，而体制外人员则为3.00、3.04和3.18(表8)。

表6 应该承担帮助生活困难人士责任的来源

表7 目前生活上有困难人士获得帮助的来源(最多选择3项) (%)

表8 体制内外公众对生活存在困难者获得帮助的评价(N=1 500)

与上述结果相对应的是，在关于现实中生活困难群众主要依靠谁来解决其困难方面，体制内公众选择政府部门的比例也远远高于企业从业人员和体制外从业人员，三者比例分别为66.9%、54.5%和51.2%。在关于慈善组织和人士的作用方面也类似，体制内公众、企业从业人员和体制外从业人员的比例分别为20.6%、16.2%和10.8%(表9)。综合上述表8显示的帮扶效果，调查显示政府部门和非政府部门在突破生活困难群众原有的社会关系屏障方面的效果不尽理想，仍有许多亟待改进的空间。进一步考察家庭和亲属对生活困难群众的帮扶作用，研究发现，遇到困难主要依靠家庭和亲属比例最高的是企业从业人员(46.0%)，最低的却是体制外人员(38.7%)(表9)。考虑到政府在帮扶方面作用的相对不足，按理家庭和亲属对体制外生活困难人士的帮助作用应该远远超过企业从业人员，特别是体制内人员。现有研究发现可能意味着体制外人员在面临生活困难情形下的一种无助状态，说明企业从业人员特别是体制外人员的社会救助体制亟待进一步完善，以打破社会资本的同质性造成的脱困屏障。

表9 体制内外公众关于生活困难者主要依靠谁解决困难的看法

三、讨论与对策

(一)关于研究发现的讨论

新中国成立后，出于工业化战略的需要，国家在城乡之间长期实行二元化社会结构体系[34]。同时，社会组织形态方面的单位制度，又使得城市有单位和没有单位的居民在社会资源的获取方面存在着天然之别[16][35]。在这样的背景下，中国的社会安全网不仅是城乡之间的制度模式和剩余模式的分割[36]，而且在城市中又进一步形成几乎从摇篮到坟墓的单位福利和保障水平较低的城市一般居民福利之分[37]。改革开放之后，随着社会结构的变化，居民的贫富差距扩大[38]。进入到二十一世纪，中国政府开始构建社会主义和谐社会，力求让发展的成果惠及社会各个阶层，公共服务的均等化成为全社会的共同目标。这一政策取向，在我们的其他研究中也有表现。例如，在2014-2016三年的浙江省电话访谈中，研究发现，全省公众对近年来政府在解决教育、医疗、养老等重要民生问题上的工作感到满意的比例呈现稳定增长的趋势，其比例由72.5%上升到73.8%、76.8%；对政府这方面的工作感到不满意的公众比例，则由26.2%下降到25.2%、22.3%[39]。和谐社会的建设初见成效，以低收入、低学历和老年人为代表的弱势群体对基本社会保障的评价呈现出高于优势群体的走势，同时优势群体关于基本社会保障的满意度也同步上升，与弱势群体的差距缩小[40]。但是，本研究的发现表明，要想彻底改变城乡二元体制和单位福利体制带来的社会救助体系方面的缺陷，真正实现社会救助服务的均等化，仍然面临严峻的考验。

贫困人群的空间聚集始终是学术界关注的问题。西方国家在工业化过程中出现的贫困人口在城市中心聚集而其他人口迁离这些区域造成的贫民窟现象及其世代延续，不仅给城市的治理造成长期挑战，而且给这些区域内的社会救助带来了许多难题。不仅如此，20世纪70年代以来，伴随着西方工业化国家经济重建而出现的城市新贫困现象，同样令人对贫困的时空聚集性予以极大关注。中国改革开放以来的扶贫工作取得了举世瞩目的成就，极大消除了农村成片大规模贫困及其时空聚集问题。随着改革开放以来社会结构的变革和利益调整，虽然也出现了一些贫困人口在空间上的聚集[8-13]，但是在我国政府强大的社会治理能力面前，目前出现诸如西方那样的贫民窟并长期延续的可能性相对不大。我们认为，本文发现的贫困人士社会交往的聚集性以及社会资本的同质性现象更需要引起社会的关注。这部分人口在空间分布上并不一定呈现聚集性，因而不一定引人注目，但是其危害性并不一定比贫困人口空间的聚集小。由于其人群的隐匿性，相关社会问题及其成因可能更不容易被人发现，难以提前加以有效的治理。

除此之外，我国社会存在的体制内和体制外区分[41]带来的社会救助难以有效应对体制外生活困难人士的问题更是值得重视。长期以来，我国的政府部门具有重管理轻服务的特点，社会救助主要以物质补偿为主，社会服务功能偏弱，本土传统社会服务呈现行政性、 非专业化的特征[42]。在当前社会分层多样化，特别是传统体制覆盖人群相对缩小的情形下，现有的体制内渠道更是难以应对愈益增加的体制外人群的社会救助。尽管近年来政府部门通过服务购买大大扩大了社会服务的规模及服务的覆盖人群，但是仍然存在极大的改进空间，这在本文关于不同社会阶层生活困难人士社会帮扶效果的调查结果中得到充分的体现。因此，我国贫困人群社会资本的同质性，以及对体制外人士社会救助渠道的局限性，应该成为当前扶贫工作的重点。

(二)关于提升生活困难人士社会帮扶成效的对策

从这一现状出发，我们认为，要想进一步提升生活困难人士的社会帮扶效果，首先，必须加强社会救助的制度建设及其落实，尤其是必须加强对边缘群体的覆盖，特别是对某些外来务工人员中的长期居留者的覆盖。应该说，近年来政府十分重视农民工等外来务工人员的社会权益和社会帮扶，杭州市也早在2008年便建立起针对外来务工人员的特殊困难救助制度(市委办发〔2008〕130号)。所有这些措施，对于外来务工人员中的生活困难人士的社会救助起到了重要的促进作用。但是，一方面由于劳动社会保险制度及其实施还有待完善，特别是中小企业职工的劳动社会保险制度落实及其监管存在的问题，造成了那些本该属于体制内的公众实际上没有享受到制度的保障[43]；另一方面，随着新的城市户籍管理制度的实施，全国范围尤其是一些沿海经济发达地区的大型城市纷纷对外来务工人员采取了积分入户的政策，由此也会造成社会救助方面的“马太效应”，使得部分弱势群体成员因为无法得到必要的积分而始终无法享受到以户籍为基础的社会救助制度的保障。从这一角度来说，如何尽可能扩大制度对边缘群体的覆盖面，同时加强现有制度的落实，是当前改善生活困难人士社会帮扶成效的当务之急。

其次，我们也要重视社会各界在生活困难人士帮扶中的作用，尤其是要发挥非政府组织的作用。从突破生活困难人士的社会关系屏障，提升社会资本存量的角度来说，社会各界尤其是非政府组织理应发挥更为突出的作用。上面的调查显示，尽管有15.0%的公众认为目前生活困难人士主要是依靠慈善组织与人士来解决困难的，但是认为慈善组织与人士应该承担起生活困难人士帮扶责任者的比例却仅为3.7%。这说明非政府部门在生活困难人士救助方面的作用不但远远没有发挥，而且对其重要性认识严重不足。事实上，在我国不同地区社会经济发展水平不平衡的情形下，试图完全依靠政府部门来解决所有生活困难人士，尤其是某些边缘人士的社会救助是不可能的，必须充分发挥社会各界的志愿性参与和慈善投入。一方面，社会各界的参与，尤其是非政府组织提供的社会服务，在政府社会救助政策的落实方面扮演着重要作用，这在当前政府各类服务购买过程中已经得到充分证明；另一方面，我们也不应该仅仅将社会志愿性参与和非政府组织视为政府现有职能的简单延伸和替代，而是应该充分发挥其政府无力承担甚至是不能承担的生活困难人士社会帮扶过程中的独特作用，特别是在社会边缘人士的社会救助过程中发挥其不可替代的作用。我们应该抛弃仅仅从不同主体参与社会服务的角度认识福利多元主义的片面观念，充分发挥不同主体不可替代的独特作用，从协同治理的角度对社会救助体系进行全面的顶层设计和规划。

最后，我们也要加强社会救助政策的社会投资取向，丰富其社会资本的质和量，帮助生活困难人士自立自强。为此，我们应该认识到社会政策的投资效应，要看到某些社会救助的开支可能对社会的长远稳定与和谐发展具有促进效应，而不是仅仅纠缠于当前的社会支出。在此基础上，对生活困难人士的社会帮扶，既要帮助他们解决当前的实际生活问题，确保生活困难人士维持其基本的生活保障，同时也要加大发展性取向的援助。我们既要注重生活困难人士的人力资本发展及其投入，同时也要促进其社会资本的增长，突破他们既有社会关系的同质性。为此，除了加强政府的公共服务以外，应该注重社会的志愿性参与，鼓励社会各界的慈善性人力和物力投入，确立稳定的制度性保障机制。尤其是要促进各类非政府组织的发展，借助其社会服务介入生活困难人士原有的社会关系结构，实现其社会资本的突破，最终帮助他们克服困难实现生活自立。在这方面，香港社会服务组织的一些成功经验值得我们借鉴[44]。

总之，社会关系的聚集性不但是影响生活困难人士社会帮扶成效的重要制约因素，而且隐含着长远的社会隐患，务必引起高度重视，并采取切实和有效的措施突破其原有社会关系的屏障。本文着重从扩大社会救助制度的覆盖面，特别是借助政府与非政府组织的作用，通过提升目标群体的社会资本角度提供了思考和对策，希望起到抛砖引玉的效果。