南京市“多规合一”业务协同平台的研究与应用——以优化营商环境为导向

文/南京市信息中心 综合处 黄佳

1 引言

2018年5月，国务院办公厅公布《关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》，以优化营商环境为目标，覆盖项目审批全过程、全事项，形成流程统一、环节优化、审批便捷的工程建设项目管理体系，并借助信用承诺制、代办制等手段提升政府管理水平和服务意识，最终达成改革总目标[1]。

2 试点工作的思考与项目认知

南京作为国务院工程建设项目审批制度改革试点城市和国家发改委营商环境评价城市，为了增强营商环境优化提升的获得感，在相关部门和技术合作单位的支持下，创新地将“多规合一”协同机制和技术服务于营商环境优化，建立“多规合一”业务协同平台。以“多规合一”的“一张蓝图”为基础，统筹协调各部门提出项目建设条件、建设单位落实、建设条件要求，衔接工程建设项目代办机制，接入征信评估体系，加强工程建设项目审批的监督管理和考核评估；在南京市“互联网+政务服务”建设成果的基础上，将“多规合一”业务协同平台与现行政务服务审批系统有机结合，形成从事前服务、行政审批到后期监管的无缝对接一体化运转模式；综合工商、税务、社保等系统数据、企业信用和互联网信息，形成企业大数据全景信息视图，为实时监测年报数据异常等高风险行为，开展国土空间效率年度评估提供有力支撑。

3 协同视角下“多规合一”业务协同平台的建设思路

3.1 协同视角的理论架构

协同理论认为系统中各个子系统在功能和结构上的重新组合，会产生新的系统功能和结构，重组后的效应大于各个子系统效应的加总，实现整体价值的最大化[2]。营商环境优化的角度来看，依据协同理论，“多规合一”协同服务以空间治理、企业服务相关的系统组织运行高效为目标，明确制定各部门职能，通过部门间的业务嵌入及流程再造，建立协同运行机制，部门主体能够相互协调、相互耦合，获得协同效应。

3.2 面向应用的逻辑架构

借鉴协同理论的相关研究，依托复杂适应系统理论，以实现工程建设审批改革为目标，构建了“多规合一”业务协同模型，重点关注各协同主体之间的利益关系[3]。在复杂的工程建设项目审批过程中，所有的协同成员和主体都应该围绕营商环境优化的目标，各自执行特定任务，遵守系统内运行规则及系统外环境规则，形成各利益主体之间的循环流动。“多规合一”协同系统通过协同机制的完善以及自身的适应、反馈、互动等达到系统均衡状态。

图1 “多规合一”业务协同模型

3.3 “多规合一”协同实现设计

基于南京市“互联网+政务服务”总体架构，实现“多规合一”系统与部门业务系统高效协同，业务全域覆盖。协同框架如下图所示：

4 关键技术

4.1 基于柔性工作流的技术支撑多部门服务协同

柔性工作流技术是基于固定流程与自由流程之间的一种流程，主线（框架）固定，主框架中某个或多个节点使用自由流程方式转交，不约束办理步骤。

4.2 项目合规选址到优化选址的技术创新

空间协同关键技术在于合理合规性检测，通过主导产业引导实现项目从合规性选址到产业优化的选址落地。通过业务协同平台集成各部门业务系统通过数据交换实现针对项目的部门意见出具[4]，在项目协同管理办法的支撑下实现同层级或跨层级、跨区域、跨业务的部门间协同意见出具和汇总[5]。

4.3 基于政务云与数据总线的部门协同和信息共享

图2 “多规合一”协同设计框架

依据统一建设标准、接口标准和数据共享规范，依托政务云，采用数据总线技术，加强部门间互联互通、信息共享互认，建立统一的“横向到边、纵向到底、横纵联动、无缝衔接”的业务协同平台，覆盖市、区（园区）各层级，实现统一受理、协同服务、实时流转、跟踪督办、信息共享。

5 建设内容

坚持系统性思维和创新性思维，坚持问题导向和效果导向，践行项目全生命周期管理与服务，实现政府服务的精准化、高黏性、精简化、高效率。

5.1 精准感知的空间信息管理子平台

整合主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划、生态红线保护规划等底图数据，叠加产业发展、国土地籍、控制性详细规划等更多空间数据，并建立动态调整更新机制，实现信息共享、意见统筹、统计查询、辅助选址等功能。

5.2 标准便捷的项目协同审批监管子平台

在项目进入正式审批前，针对项目投资规模、预选址、用地指标、设计方案等，相关行政审批部门提前沟通协调，提出建设条件，达成协同意见，推进项目可决策、可落地、可实施，为项目审批提速创造条件[6]。加强项目全生命周期监测管理，基于项目信息的大数据分析，对项目整体运营情况进行综合分析评估，为经济社会运行提供辅助决策支持。

5.3 动态透明的主体功能区制度管理子平台

加强资源环境承载能力监测分析，基于“底线思维”，实现数据实时共享和动态更新[7]。加强国土空间开发效率分析，基于“优化发展”思路，通过社会信用代码实现地籍与企业税收、能耗、社保等各类社会经济数据的关联，通过微观地块数据的集成精准评估区域国土空间开发效率，对主导产业布局、空间质量与效益、区域产业科技创新、公共服务设施均等化等进行监测评估[8]。

6 南京市“多规合一”业务协同平台的成功实践

6.1 立足企业视角的应用与服务需求调研与分析

在平台建设初期，结合全市营商环境工作统一部署，广泛开展需求调研、走访、座谈，明确业务痛点、堵点：建设项目审批环节多、流程长、耗时长，特别是规划设计方案、施工图设计审查等环节程序繁琐，体外循环时间长；政府部门告知性服务不到位、政务系统资源共享不到位需要企业反复提交材料。

6.2 平台运行规则与配套制度设计

为保障平台建设顺利推进，按照营商环境优化和工程建设项目审批制度改革试点要求，联合相关部门同步启动项目生成管理办法和平台运行规则编制，目前已完成《南京市建设项目“多规合一”协同管理办法（试行）》《南京市“多规合一”业务协同平台运行规则》两项配套文件。

6.3 跨部门协同联动与精准服务

构建深度应用、上下联动、纵横协同的大平台。通过业务协同平台整合各部门业务系统形成一个平台多个系统跨部门协同，推动部门间政务服务相互衔接，协同联动，解决关键性“堵点”，促进项目快速落地。“多规合一”全覆盖，现已接入市级区级部门364个，用户521个。

6.4 业务协同平台支撑建设项目审批改革应用

全流程一网通办，促进数据开放共享。通过“减”“并”“转”，并结合联合审图，联合勘验，构建科学、便捷、高效的工程建设项目审批和管理体系，有效缩短服务周期。强化信用体系建设，事前评估、事中事后监管和处罚。

6.5 项目监测分析与智能决策

集成各级业务平台，基于项目信息的大数据分析，为经济社会运行提供辅助决策支持，加强项目“实施”环节的信息协同。通过对项目前期推进、建设投产、实际运营情况等相关数据的分析，实时掌握企业运行状态和国民经济运行情况，形成辅助性决策的支撑材料。目前已梳理政务信息资源约28家单位170类信息，共归集、上报国家信用信息数据约14亿条。

6.6 强化产业引导实现项目优化选址

基于“优化发展”思路，对主体功能区、主导产业布局、空间质量与效益、区域产业科技创新、公共服务设施均等化等因子进行分析评估，为市场主体提供各区、园区主导产业发展情况、产业链配套情况，辅助投资决策；提升政府部门空间治理能力现代化水平，构建科学集约高效的国土空间开发格局。

7 示例：“多规合一”业务协同平台应用于企业投资类建设项目（不带方案）

7.1 企业投资类建设项目背景

以企业投资制造业新增用地项目为例。本项目选取5个区60多个企业投资项目进行实地调研考察。结果如下：一是审批周期长。从工程建设项目立项到取得施工许可证的平均周期为433天。二是节点审查时间长。突出表现在规划条件出具、规划设计方案审查、施工图设计审查、文物考古勘探等。三是正式申报准备时间长。尤其是规划设计方案、施工图等需要根据审查意见反复修改。四是透明度不高。主要表现为市场主体普遍存在对项目报建流程事项不清楚的困惑。

7.2 构建企业投资类建设项目协同机制与业务流程

基于60家企业调研结果及问题反馈，立足于多部门联动的协调决策，在不改变各部门现行业务运行机制的前提下，精简业务办理环节，将协同服务植入部门流程中，实现从源头确保项目合规合理，审批流程快速顺畅，加速项目落地投产。

7.3 企业投资类建设项目运行成效

图3 企业投资制造业新增用地建设项目改革后

经过构建的平台协同机制，通过“减放并转调”、优化事前服务和各部门协同，首先，企业投资项目从取得用地到办理产权登记，审批时间缩减至50个工作日内；其次，在精简审批事项方面：取消10个审批事项，占比16.2% ；“合并”10个审批事项，占比16.2%；联合审图将消防、人防、气象等技术审查并入施工图设计文件审查；联合勘验由建设部门组织实施，实行“一次委托、统一测绘、成果共享”；转变管理方式11项，占比17.8%；最后，申报材料通过流程优化及数据共享有效减少29.8%。