地方反复试验，全国两轮试点

南方周末记者 刘佳

南方周末记者 刘佳

南方周末实习生 彭琪月

在厨余垃圾二次分拣的传送带边，演员郑恺用夹子相继拣出玻璃瓶、泡沫塑料后，意外发现了一把黄色的雨伞。他耸起肩膀，迟疑了一会儿：“为什么会有雨伞？”话音未落，传送带运来了菜刀和卷发棒。

综艺节目《奔跑吧》的这个画面拍摄于2019年春天的杭州市，距离2000年杭州被原建设部定为首批全国垃圾分类试点城市，已经19年。

试点城市的厨余垃圾中仍然有这么多异物，参与节目录制的清华大学环境学院教授刘建国忧心不已。“前端参与率太低、准确性太差，而居民根据分类规则精准投放是垃圾分类难点中的难点、重点中的重点、焦点中的焦点。”

19年的试点探索中，垃圾这件“小”事一直让地方政府绞尽脑汁。有的率先立法，有的引入企业，有的在社区形成了好模式，但大部分垃圾最后都殊途同归。

19年，环境教育启蒙的一代人已经成长，上海强制垃圾分类引发全民大讨论。越来越多的官方消息表明，推行“史上最严”垃圾分类的将不只是上海。

2018年，全国无害化率已经达到了98.2%，焚烧发电占比超过40%。

无论从软件还是硬件来看，垃圾分类总动员的时机到了。

史上最严不只上海

2017年，发改委、住建部发布《生活垃圾分类制度实施方案》，选定了46个重点城市，要求到2020年基本建成生活垃圾分类处理系统。

目前，北京和深圳等地的法规正在修订，46城之外的城市也摩拳擦掌。

中央考核指标不止一处。在生态环境部主导推行的“无废城市”建设指标中，生活垃圾分类收运系统覆盖率等被列入考核指标。垃圾分类也将纳入第二轮中央生态环境保护督察。

更值得注意的是，已经颁布了24年的固废法正在经历第五次大修，垃圾分类被写入修订草案。生活垃圾是最常见的固体废弃物。

2019年6月25日，十三届全国人大常委会第十一次会议召开，固废法修订草案提请审议，吸引了5位全国人大常委会副委员长参加。一位生态环境部的司局级官员感慨，“过去只要相关司局的司长参加即可，这次光是生态环境部就去了部长和两个副部长。”

其实，中国垃圾分类始于上个世纪，北上广是最早一批“吃螃蟹”的。1994年，上海在普陀区试点垃圾分类。1996年，在环保组织地球村的帮助下，北京西城大乘巷社区发出《致居民的一封信》，广州市政府也于这一年开展了垃圾分类的居民调查。

“吃螃蟹”的城市各有难言之隐。在上海环卫系统从业近40年的林彦（化名）回忆，1970-1990年，垃圾日运量从千吨发展到万吨，郊区一些沟沟洼洼被当做垃圾堆场填平。

2000年前后，广州大量城中村改造和经济快速发展，垃圾量猛增，处理却只能靠填埋。“城市寸土寸金，垃圾处理的高效化和垃圾减量化迫在眉睫。”广州市城市管理和综合执法局熊孟清博士告诉南方周末记者。

由此，原建设部确定北京、上海、杭州等8个城市为生活垃圾分类收集试点城市。

垃圾究竟“怎么分”

19年的垃圾分类试点过程中，焦点在于：怎么分？

2000年试点伊始，各地多采用的是二分法或三分法，即“可回收”+“不可回收”或者再加上“有害垃圾”。

2000年，国内生活垃圾处理的最主要方式还是填埋，彼时，距离上海首座垃圾焚烧厂点火运行还有半年，广州的李坑垃圾焚烧厂两年后才动工，北京的第一座垃圾焚烧厂在8年后才建成。

所以，垃圾分类后的去向并不清楚。中国城市建设研究院有限公司总工程师徐海云回忆，当时为什么要这么分，大家还很模糊。“一些专家和政策制定者了解了美国、德国、日本等发达国家的垃圾分类，照猫画虎，在街道放可回收垃圾桶，开展分类收集试点。”

实际上，我国再生资源回收体系一直在运行。1997年，北京拾荒大军的人数已经达到8.2万人，不少人实现了致富梦，成为“京城破烂王”。

不过，无法带来明显收益的“不可回收”垃圾分类始终裹足不前。

后来，“四分法”出现。虽然名目有差异，但核心一致，即可回收物、不可回收物（其他垃圾/干垃圾）、有害垃圾、餐厨垃圾（湿垃圾）。眼下上海和北京的分类方法就沿用于此。

餐厨垃圾的分出，是因为这些湿垃圾会污染可回收物，混烧时降低垃圾焚烧厂的热值，容易产生二恶英，混埋则会产生难处理的垃圾渗滤液。

“四分法”的推行也遇到挑战。

有的是“先分后混”，居民分类相对准确，但后端并没有对应的现代化、多元化的分类处理设施。关注垃圾问题十余年的北京零废弃运动发起人毛达记得，有居民告诉他，社区里的药品回收箱是在作秀，满了也没人收。

有的是“先混后分”。前端公众分类准确率低，只能后端二次分拣。

北京马家楼转运站具有垃圾分类功能。“垃圾收集过来，很少有分类完全准确的，和倡导的初衷相去甚远。”一位工作人员说。

在这里，机器筛出的纸张被送到废品站回收；直径15毫米以下的垃圾拿去填埋；直径在15-80毫米之间的垃圾，有机成分含量较高的被运去堆肥；直径超过80毫米的拿去焚烧。

根据北京在2010年、上海和深圳在2013年公布的数据，垃圾分类试点小区需要二次分拣的比例分别为75.6%、60%和80%。“先分后混”，“先混后分”，究竟谁对谁错？前端后端都有苦衷。

垃圾共治时机已成熟

分类成效不理想，试点城市节奏放缓，一些城市开始寻求新的解决方法。

有的是增加设施。北京为实现垃圾分类的奥运承诺，在2008年建成二十余座填埋、焚烧、堆肥等垃圾处理设施，垃圾无害化处理率达97%。

有的通过立法。广州最早针对垃圾分类立法。“新的垃圾处理项目处处受阻，番禺垃圾焚烧厂建不起来，李坑项目上不去，已有的兴丰垃圾填埋场最多只能用到2014年。”2011年，在一次广州市污泥及固体废弃物绿色处置对策研讨会上，熊孟清呼吁道。

厦门“湖里模式”获得住建部点赞。湖里区引入国企承担转运工作，还促成全市首座废弃家具、桌椅、沙发等大件垃圾处理厂建成并投入使用。

从地方试点到全国进入强制垃圾分类时代，转折出现在2016年。

多位专家对南方周末记者透露，2016年底中央财经领导小组第十四次会议上，浙江省汇报的“金华模式”起到了推动作用。

浙江金华在农村探索了“两类四分”法，农户按照“会烂”和“不会烂”先分一次，会烂垃圾就地堆肥。村分拣员（保洁员）再二次分类，将“不会烂”垃圾再分为“好卖”和“不好卖”两类，好卖垃圾由可再生资源公司兜底回收，不好卖垃圾经乡镇转运后进入城市垃圾填埋场、焚烧厂处理，有毒有害垃圾则进行特殊处理。

2017年3月，发改委、住建部发文，8个试点城市扩大到46个。刘建国认为，中央之所以对垃圾分类这个“关键小事”的重视力度空前，一方面是“浙江经验”带来的启发，另一方面，开展垃圾分类的时机已经成熟。

正如林彦察觉到的矛盾：不管是焚烧、填埋还是生物质发电，公众认为处理垃圾就是政府的事。在垃圾处理设施规划时，公众会想方设法制止；但在传播“外卖垃圾毁灭下一代”、“垃圾围城”这样情绪化的观点时也会不遗余力。

“过去98.2%的无害化处理率主要靠政府主导，现在必须是人人参与社会共治。”刘建国分析，公众在前面增加了麻烦，就会有意识看看后端怎么处理，倒逼处理方式的透明化，“这是建立互信的过程，也是垃圾减量缓慢发生的过程。”

“垃圾分类 一定不能急”

尽管网上流传的垃圾分类模式过于复杂，公众焦虑情绪被放大。但政策制定者还保持着乐观。

“在关注就是在支持，在支持就是在进行学习。”住建部城市建设司副司长张乐群说。

从地方试点到中央强制，再回到地方执行，专家担忧只通过住建部门，推进力度和权责有限。以塑料垃圾回收举例，再生资源网络属于市场行为，由商务部门管理，检查部门又是城管、环保。

北京市社会科学院经济所副研究员王朝华分析，有毒有害垃圾由环保部门负责，电子垃圾由发改委负责，医疗垃圾由环保和卫生部门负责。在垃圾处理产业化链条中，各部门职能割裂，尚未形成合力。

目前，北京已经将商务部门负责废品回收的职能并入城管委。宁波等地，亦有专门的协调办事综合机构，从各个委办局抽调工作人员集中办公。“一把手的重视和推动，在地方的垃圾分类中起到重要作用。”毛达说。

广州社科院的彭林博士长期研究国内城市的垃圾管理，他发现低价值、高运输成本垃圾的回收是难点。“发达国家垃圾出口到发展中国家，转移了大量垃圾处理成本，中国现在拒绝‘洋垃圾了，不能也不会选择出口垃圾这条路。”他建议，要从前端考虑，强化生产者责任延伸和回收基金制度，逐渐推行垃圾计量收费。“只有意识到扔垃圾很贵，大家才会少扔一些垃圾。否则，只靠财政出钱回收，不可持续。”

未来垃圾怎么分，全国会不会统一标准？徐海云认为，从大分类来看，全国可以统一为可回收物、有害垃圾、餐厨垃圾和其他垃圾，每一个类别下，各地方根据自己的实际情况制定更细的分类。

日本生活垃圾分类也是因地制宜，最高达45个类别。“如果承诺的事情做不到，对政府公信力是非常大的损害，一定不能急。”徐海云说。