“大、洋、怪、重”何其多？清理整治有多难？

南方周末记者 张笛扬

这是一次迟到的整治，按照部署，两年前这项工作已该结束。

民政部表示个别地方存在政策标准把握不够准确、组织实施不够稳妥等情况，要求各地准确把握政策，防止随意扩大清理整治范围。

民政部是地名工作主管部门，但在实际工作中，规划、公安、交通、住建、国土、水利等十余个部门在地名的命名、更名中都有发言权。且各地地名主管部门也尚未统一，在天津、深圳等地，地名的审核管理权就由规划部门行使。

南方周末记者 张笛扬

南方周末特约撰稿 李玉楼

最近一次自上而下的地名整治行动中，位于西安新城区东新街258号的皇城大厦，名称失而复得，可谓有惊无险。

2019年5月，因名称带有“封建色彩”，皇城大厦被列入新城区的不规范地名整治清单中。不过西安市民政局在审核时，又放宽了标准，“皇城”二字得以保留。

西安市民政局区划地名勘界处处长李福安向南方周末记者解释，市民政局后来缩减整治范围，一方面是考虑到要秉持“可改可不改的不予更改”原则，另一方面则基于西安是十三朝古都的历史文化特点，对有一定依据的“皇城”“古都”等地名表示认可。最终，西安市民政局将须整治的名单从151个缩减到98个。

山东省地名研究所副研究员陈效忠对造成地名混乱局面的原因进行过分析，他向南方周末记者介绍，到目前为止，地名管理还没有形成一套严格的命名、更名审批制度，地名管理部门也缺乏监管手段，对各类地名命名源头无法干预，往往只能被动认可既成事实。

近两个月来，海南、浙江、陕西、福建等地相继发布了清理整治不规范地名清单，多个建筑物、居民小区被要求更名，也由此引发了不少争议。

迟到两年，一波三折

整治的依据是民政部、公安部等六部委在2018年12月联合印发的一份文件，名为《关于进一步清理整治不规范地名的通知》，通知要求各地对“大、洋、怪、重”等不规范地名进行处理，“大、洋、怪、重”分别指地名夸大、使用外文、使用生僻字词和重名的现象。

这实际是一次迟到的整治，按照部署，两年前这项工作已该结束。

2014年，国务院启动了第二次全国地名普查工作。2016年2月,普查领导小组就专门印发文件，要求清理整治地名中存在的不规范现象，“大、洋、怪、重”的提法就是那时提出的。根据时间表，清理工作原则上应于2017年3月底前完成。

但大多数地方都落实不到位。西北一省会城市地名管理部门负责人向南方周末记者介绍，直到2018年底六部委的文件出台后，各地才加快推进整治工作，目前，民政部要求的整改完成时间已被推迟到2019年底。

即便如此，此次整治也是一波三折。六部委文件要求，各地应在2019年3月底前完成摸底排查，并确定拟清理整治的清单，但3月快结束时，竟无一省份公布整理清单。

西南某省民政厅工作人员何威（化名）告诉南方周末记者，整治工作迟迟难以推进的原因主要在于不好掌握“度”：“什么要改？什么不改？没有清晰的界限”。

面对各地都“按兵不动”的胶着状态，2019年4月2日，民政部区划地名司“为指导各地搞好清理整治活动”，专门召集了各省地名管理处室负责人及业务骨干，在云南昆明举办了清理整治不规范地名示范培训班。

何威参加了培训，据其介绍，培训期间主要强调了严格按照文件要求推进整治工作，同时针对更名可能引发的舆情进行了培训，特别强调了“更名前公示是规定动作，公示后可根据社会意见进行调整”。

2019年5月之后，各地才陆续公布整治清单，并向社会公示。而何威所在的省份至今仍未公布整治清单。

楼盘是“重灾区”

2019年5月16日，广东省民政厅公布了第一批不规范地名清单，以房地产楼盘居多，其中广州市公布的23个不规范地名中，有21个为楼盘小区，云浮市被要求整改的地名是5个，其中有4个是小区名称。

广州市民政局有关负责人向南方周末记者表示，广州此次上榜的23个不规范地名，绝大多数已有经法定程序许可的标准地名，但这些小区的开发商没有按规定使用和推广标准地名，而使用了涉嫌“大、洋、怪”的不规范名称。如标准地名为“时代天朗花园”的小区，在宣传时被命名为“时代花生”，“南湖山庄”变成了“新天半山”。这些小区都被要求改回标准名。

不仅是广州，目前已公布整治清单的多个省市，整治重点均在小区楼盘的名称上。何威向南方周末记者介绍，在4月份的培训班上，相关领导也表示，恢复小区楼盘的备案名是此次整治不规范地名行动中最明确的一项任务。

广州一房地产公司负责品牌宣传工作的刘猛（化名）向南方周末记者介绍，“一处楼盘、两个名字”是房地产行业的普遍现象。

刘猛介绍，小区命名要经过多级地名办的审核批准，通过后才能拿到小区的标准名，但地名管理部门的审核较为严格，楼盘拿下的标准名往往比较“普通”，开发商便会再给楼盘取一个更“洋气”的宣传名，以利于销售。待楼盘落成后，门牌和标识也大多会沿用宣传名，而不是使用经核准的标准名。

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在此次整治行动中备受舆论关注的温州“曼哈屯”小区就属此类情况。该小区物业工作人员告诉南方周末记者，“曼哈屯”是小区开发商在2008年建设时备案的标准名，但在销售时开发商以“曼哈顿”的名称对外宣传，并将其沿用到小区门牌上。

2010年，“曼哈顿”就被要求整改，由于业主反对，一直没有整改到位。2014年，经当地地名管理部门再次催促整改，物业才将公章和物业公司名称改为曼哈屯，但小区门牌依然使用了“曼哈顿”。

直到2019年6月，温州市鹿城区地名办再次找到小区物业，要求小区所有标识均更改为曼哈屯，物业才进行了更改。

尺度不一

虽然“一处楼盘、两个名字”是整治的主要对象，但并非所有未使用标准名的楼盘都被要求整改，刘猛所在公司旗下的多个楼盘在广州被视为不规范地名，但在其他省份有相似宣传的楼盘大多并未被要求整改，“这要看地方地名管理部门的尺度”。

从各地公布的整治清单来看，尺度确实不一。同属广东，汕头公示的需要整治的不规范地名最多，是178个，最少的云浮市仅有5个。

西安市民政局将各区县上报的不规范地名从151个缩减到98个，则说明不同层级的地名管理部门在确认不规范地名时，尺度也不一样。除“皇城大厦”保住了名字，铭爵大厦、西安环球贸易中心、西安皇家艺术博物馆等建筑物和林隐天下、御花园等小区的名称也失而复得。

何威则告诉南方周末记者，确认不规范地名存在相当的模糊空间，地方监管部门亦有相当大的裁量权，“中央精神是尽可能降低更名影响，但由于过去长期没有集中整治，积压了很多问题，仅要求恢复标准名的楼盘就牵涉众多，何况有些地名已约定俗成”。

西部某地民政局一位官员在近期整治过程中发现，甚至有不少早期已经过地名管理部门审核的标准名也存在“大、洋、怪”的现象，在近期的整治中被认定为不规范地名。

2019年6月，海南省民政厅公示不规范地名整治清单，15家位于该省的维也纳酒店，因“使用外国地名”，被列为“崇洋媚外”型。

“维也纳”是一家全国连锁的酒店品牌，截至2018年底，已在各地开了1180家酒店，但仅在海南被确定为不规范地名。

维也纳酒店随后提出异议，称“维也纳酒店”是在国家工商总局商标局注册的商标，为合法经营使用的品牌名。海南省民政厅副厅长石清理随后表示，“商家使用这个商标没有问题，但是不能把地图上相对应的地理位置写成维也纳，这是需要清理整治的内容。”

2019年6月21日，民政部对此次整治行动作出回应，表示个别地方存在政策标准把握不够准确、组织实施不够稳妥等情况，要求各地准确把握政策，防止随意扩大清理整治范围。

随后宣布要整治不规范地名的深圳，口径已有所调整。6月22日，深圳市发布《关于整治不规范地名的说明》，该市相关部门向南方周末记者介绍，此次整治的重点将集中在预售楼盘的不规范地名使用和道路名称不规范等问题上，使用时间较长、社会和群众认可度较高的地名原则上不纳入整治范围。

另一种“改名热”

实际上，“可改可不改的不予更改”也是六部委文件的精神，该文件要求整治“大、洋、怪、重”地名的同时提出“防止乱改老地名，确保地名总体稳定”。

早在2016年，国务院第二次全国地名普查领导小组在作出整治不规范地名的要求时，时任民政部主要领导就表示，一些地方对地名文化的理解不够正确，甚至轻易乱改地名，导致许多具有深厚文化内涵的地名快速消失，最近30年国内就有六万多个乡镇和四十多万个乡村的名称被废弃。“对于群众已经习惯的，一些可改可不改的地名，就不要改。”

华中科技大学历史研究所副所长夏增民长期研究地名文化，在他看来，地名既有作为地理标识的实用价值，也具有记录一个地方历史和自然特征的文化价值，而地名的变迁反映了所在地民众心态观念的变化。

“一个地名不管好坏，只要不违背公序良俗和主流价值观，都是可以保留的，因为已经约定俗成了。”在此次地名整治行动之前，夏增民还发现不少地方存在另一种“改名热”，一些行政机关领导因为自身的喜好或政绩需要而乱改地名，对历史文化造成了破坏。

2018年5月，安徽宣城市公布了一则道路更名方案，拟对进入宣城的几条主干道统一更名，分别改为“宣笔大道”“墨香大道”“宣纸大道”和“宣砚大道”，以彰显“中国文房四宝城”的地方文化。

此举遭到了宣城市民的反对，他们认为新路名缺乏历史内涵、道路名称过于直白。反对声中，更名方案作罢。

更早之前的2012年，在时任山西灵石县县委书记杨洪主导下，灵石境内的“石膏山”被更名为“仕高山”，寓意“凡到仕高山者，无官者可以入仕，居位者可以升迁”。但杨洪并未因此步步高升，在石膏山更名仅一个月后，他就因腐败落马，石膏山改回原名。

夏增民介绍，自1949年以来，中国已有过多次地名改名潮。在新中国成立之初，为尊重少数民族和汉字简化的需要，更改了不少地名，“文革”时期，出现了不少带有“革命特征”的地名，改革开放之后，“文革”期间的地名乱象被纠正了，但“大、洋、怪”的地名却越来越多。

在夏增民看来，“大、洋、怪”地名的出现也是大众心态变迁的体现，反映了大众向往现代化、向国外看齐的心理。他认为，随着文化自信的增强和经济发展，即使行政力量不干预，未来这种地名也会越来越少。

“多头管理”

“这一轮规范地名工作其实是在还旧账。”西北一省会城市地名管理部门负责人向南方周末记者表示。

这位官员介绍，1996年，民政部推出了《关于加强城镇建筑物名称管理的通知》，明确要求凡新建的居民住宅区、商住大楼等建筑物，开发建设单位要向地名委员会办理建筑物名称登记审核手续。但到了2004年，国务院为简政放权，废止了建筑物名称审核这一行政审批项目，此后地名管理部门在审批建筑物名称时一直缺乏可操作的标准。

上述官员称，以往建设单位是在建设完成之后再来地名主管部门申请门牌号，由于没有上位法支撑，地名主管部门难以对建筑物名称实施监管，“只要土地、建设手续齐全，我们就发放门牌号”。

何威在工作中也有相似的烦恼，他表示，实际工作中，工程项目往往是由发改、住建部门先行审批，到了地名审核环节，只要名称没有同名、重音，地名主管部门基本上都会批准。“我们往往只是做一些流程上的事务性操作，权限并不大。”

此外，地名管理部门对不规范地名的监管机制也并不健全。1996年民政部出台了“地名管理条例实施细则”，规定各级地名管理部门对擅自命名、更名或使用不规范地名的单位和个人，应发送违章使用地名通知书，限期纠正；对逾期不改或情节严重、造成不良后果者，应根据有关规定对其进行处罚。

2010年，民政部对上述文件进行了修改，将处罚的内容删除，改为“由地名主管部门按照国家有关规定处理”，地名管理部门一下就少了一个抓手。

广州市民政局区划地名处的负责人向南方周末记者表示，广东省、广州市的两级部门都曾发布地名管理条例，对地名使用作出规定，对于使用不规范地名的责任单位，地名管理部门的监管手段仅为“依法依规督促其整改”。

“除了监管乏力,‘多头管理、政出多门，也给地名规范化、制度化管理带来了困难。”陈效忠说，民政部虽是国务院明确的地名工作主管部门，但在实际工作中，规划、公安、交通、住建、国土、水利等十余个部门在地名的命名、更名中都有发言权。

例如，高速公路和国、省干线都由交通运输部门负责管理，这些建筑物的命名、更名工作会向地名主管部门知会，但不用经过地名主管部门审批。此外，目前各地的地名主管部门也尚未统一，在天津、深圳等地，地名的审核管理权由规划部门行使。

陈效忠建议须强化依法管理，住宅小区、高层建筑等须依法办理建筑物名称备案制度。国家和地方的有关地名管理的法律法规，可作为建筑物名称备案的法律依据。但据他观察，不少地方的地名法规可操作性较差，缺少详细的实施细则或方案。

总结了各地实践之后，何威称，有地方性法规的，就比较容易推进，但很多地方来不及推动地方立法，只能下达“工作方案”，“这种操作就比较粗糙，标准不清晰，可执行性不足。”