“土地财政”并非取之不竭

葛丰

财政部、自然资源部近日发布《土地储备项目预算管理办法（试行）》，首批将在7省（市）试行土地储备项目全生命周期预算管理。

这一土地储备新政，目的在于规范土地储备项目预算管理，健全土地储备专项债券项目控制机制，是一种及时根据形势变化，积极防控地方政府性债务风险的有效举措。

辩证法告诉我们，世界上没有绝对的安全。越是在看似安全的领域，越是要注重防微杜渐、未雨绸缪。这一点，也正是中央政府近年来始终对风险总体可控的地方政府性债务保持高度警觉，并不断加强规范化管理的原因所在。

对土地储备试行项目全生命周期预算管理，目标直指地方财政收支中地位最突出、最敏感的“土地财政”环节，这一政策极具及时性和必要性。

首先，土地使用权出让收入是我国各级地方政府最重要的收入源。以2018年为例，当年全国土地使用权出让收入达到65096亿元，同期地方一般公共预算本级收入为97905亿元，两者之比高达66.5%。因此，可以这样认为，“土地财政”的健康与否，在很大程度上决定了特定地区财政收支状况的健康与否。

其次，从动态视角来看，“土地财政”的重要程度还在进一步快速提升中，这主要是因为随着我国整体经济增速下行，再加之减税降费力度越来越大，财政收支平衡的压力在不断加大。譬如最新数据显示，5月份我国地方财政收入增速明显放缓，目前已公布数据的10个省份中，有3个省份出现负增长。因此，这就使得“土地财政”的风险管控，将更为紧密地关系到地方政府性债务整体安危。

第三，再来看“土地财政”本身的收支情况：虽然从过往数据来看，我国地方政府对“土地财政”的过度依赖具有某种“合理性”，因为土地使用权出让收入确实是一个可靠、稳定、持续高增长的收入来源，譬如以2016—2018年期间为例，当年全国土地使用权出让收入同比增速分别达到15.1%、40.7%、25%，均远远高于当年全国、中央、地方财政收入增速。但是现在的问题是，一方面，随着前期基数越来越高，这种单一收入来源的持续高增长是否可持续，本身就已颇为可疑;另一方面，更加需要注意的是，近年来土地使用权出让收入固然保持快速增长，但与之相关的支出通常在以更快速度同步增长，譬如仍以2016—2018年期间为例，当年该项支出的同比增速分别达到16.8%、37.1%、34.2%，而且从绝对值来看，三年中有两年（2016年、2018年），收入与支出已呈现倒挂。

由此可见，“土地财政”并非取之不竭，其对于地方财政的防护堤作用，也不会永远“坚不可摧”。因应形势变化，当前应該在尚有回转余地的情况下，果断进行新老划断，对新增土地储备实行项目全生命周期预算管理等基础制度改进。如此，一是可以通过夯实项目微观基础，从整体上降低、隔断系统性风险;二是可以通过项目收支“一个口子”管理，从源头上遏制地方政府在统收统支情况下，不断做大“土地财政”的内在冲动。